Решение по дело №863/2024 на Административен съд - Русе

Производството е по чл. 27, ал.1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), вр. с чл. 145 и сл. по глава X от Административно-процесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба от „Р и Г“ ООД, ЕИК ********* със седалище в гр. Русе, [улица], ет.3, ап.12 чрез Д. П. Н. – управител, насочена срещу Решение № РД-21-275 от 11.10.2024 г. на ръководителя на Управляващият орган на Програма „Развитие на човешките ресурси“ (ПРЧР), за отказ за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедура чрез подбор № BG05SFPR002-1.004 „Адаптивна работна среда“, в частта на т. 473, с което е отхвърлено проектно предложение № BG05SFPR002-1.004-2393 – Създаване на адаптивна работна среда за служителите на „Р и Г“ – ООД.

Според жалбоподателя оспореният административен акт е незаконосъобразен, издаден при неспазване на установената форма и липса на мотиви, при допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила. По отношение нарушението на чл.59, ал.2, т.4 от АПК се сочи, че в административния акт липсват фактически и правни основания. В противоречие с изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК АО не бил посочил на какво основание отказва предоставянето на помощта. Релевират се доводи и за нарушение на материалния закон и несъобразяване с целта на закона. Тези основания за оспорване се поддържат в жалбата до съда и в допълнителни писмени бележки, депозирани от дружеството.

Твърди се още, че административният орган незаконосъобразно и неоснователно е оценил проектното предложение на „Р и Г“ ООД само с 53,50 точки. Според дружеството, налице са драстични разминавания в оценките, дадени от двамата оценители за проект, представен от „Р и Г“ ООД. Имало очевидни противоречия в оценката на оценителите, като на много места единият оценител давал 0 точки по един критерий, а другият давал максимум точки за същия критерий, съгласно Методиката за оценка. Така, приемайки и доверявайки се на оценките, УО на ПРЧР е нарушил и принципът за съразмерност, задължаващ административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно, и справедливо. В тази връзка в представената по делото писмена защита с вх. № 358/30.01.2025 г. по описа на АС – Русе, иска от съда допускане на експертиза, която да установи пропуските в дейността на оценителната комисия, довели до отказ за финансиране на проектното предложение на „Р и Г“ ООД.

Иска се от Административния съд да отмени оспореното решението на ръководителя на УО и да върне проектно предложение № BG05SFPR002-1.004- 2393 – Създаване на адаптивна работна среда за служителите на „Р и Г“ – ООД за извършване на повторна техническа и финансова оценка. Претендират се направените по делото разноски.

Ответникът по жалбата – ръководителят на Управляващият орган на Програма „Развитие на човешките ресурси“ в Министерство на труда и социалната политика на РБългария, в писмен отговор я счита за неоснователна. Представлява се в съдебна зала от Д. Д., държавен експерт, служител с юридическо образование и правоспособност в ГД „Европейски фондове, международни програми и проекти“ в МТСП. Становището е същото като в писмения отговор, че жалбата е неоснователна и моли съда да бъде отхвърлена като такава. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение в минимален размер.

Административен съд Русе, след като обсъди данните по делото и доводите на страните, след преценка на събраните по делото писмени доказателства, намира жалбата за процесуално допустима, подадена в 14-дневния срок по чл.149, ал.1 от АПК от надлежна страна, адресат на ИАА, имаща право и интерес от обжалването.

От фактическа страна :

Със заповед № РД-01-318/16.10.2023 г. (л.6 от преписката), главният директор на ГД „Европейски фондове, международни програми и проекти“ в МТСП и ръководител на УО на ПРЧР, на основание чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ и Заповед № РД-03-31/15.09.2022 г. на министъра на труда и социалната политика, в съответствие с чл. 73 на Регламент (ЕС) № 2021/1060 е утвърдил документация за провеждане на процедура чрез подбор на проектни предложения и е открил процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения BG05SFPR002-1.004 „Адаптирана работна среда“. Тази заповед е изменяна с три последващи такива, касателно крайният срок за кандидатстване, който от 31.12.2023 г. се заменя с 05.01.2024 г. и други условия, видно от приложените на л. 7 и сл. от преписката заповеди на УО.

Със заповед № РД-01-14/22.01.2024г. (л.10–л.12 от преписката), ръководителят на УО на ПРЧР, на основание чл.33, ал.1 от ЗУСЕФСУ и чл.13, ал.1 от ПМС № 23/13.02.2023 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ/БФП/ по програмите, финансирани от Европейските фондове при споделено управление за програмен период 2021 - 2027 г. е определил състава на Комисията за оценка на получените проектни предложения. Тази заповед също е изменяна няколко пъти, като причината за това е включване на други служители, съответно замяна на една част от включените.

От ръководителя на УО са утвърдени и „Правила за работа на оценителната комисия по процедура чрез подбор на проекти“ – л.17-л.24 от преписката. Те са подписани и от двамата експерти, Г. Г. и Е. П. - В., извършили оценка на проектното предложение на жалбоподателя - „Р и Г“ ООД. От оценителите са подписани и декларации за липса на конфликт на интереси, поверителност и безпристрастност, съгласно изискванията на чл.17, ал.2 и ал.3 от ПМС № 23/2023 г.

Жалбоподателят „Р и Г“ ООД е кандидатствал за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедура BG05SFPR002-1.004 „Адаптирана работна среда“ (л.36-л.42 от преписката). Ведно с формуляра за кандидатстване е приложил и изискуемите за участие в този проект документи.

Оценката на проектните предложения по процедурата е извършена изцяло електронно в системата ИСУН.

Проектното предложение, подадено от дружеството-жалбоподател е преминало успешно оценка на административното съответствие и допустимостта, за което узнаваме от създадения в процедурата „ОЦЕНИТЕЛЕН ДОКЛАД“ (л.115 и сл.), след което била предприета т. нар. „Техническа и финансова оценка“.

За оценка на проектното предложение на „Р и Г“ ООД, на етап техническа и финансова оценка (ТФО), от оценителите Г. Г. и Е. П. - В. били изготвени два самостоятелни и независими оценителни листа. Видно от изготвения такъв (л.105-109 от преписката) от Г. Г., крайната оценка която е сбор от отделните такива по оценени различни показатели, е в размер на 51 точки. В оценителния лист на Е. П. - В. крайната оценка, сбор от отделните такива по оценени различни показатели, е в размер на 56 точки. Изводът и на двамата експерти-оценители е, че „Р и Г“ ООД не преминава, тъй като прагът за преминаване на следващ етап е достигането на 70 точки от максимален такъв - 100, съгласно разписаните правила в одобрените от УО „Условия за кандидатстване“.

В издадения, вследствие на извършената оценителна работа, списък на предложените за отхвърляне проектни предложения след етап ТФО са посочени причините за това. Под №473 в таблицата (л.132 от преписката) е записано дружеството-жалбоподател „Р и Г“ ООД. Мотивите за това решение са : Проектното предложение се отхвърля, тъй като не отговаря на критериите за качество. Записано е още, че общата крайна оценка на проекта е под 70 точки, а съгласно „Условията за кандидатстване“, тази оценка на етап ТФО следва да е равна или по-голяма от 70. Препраща се и към мотивите, изложени в оценителните листове за дадените в тях оценки за качеството на проекта.

Така на 11.10.2024 г. от ръководителят на Управляващият орган на Програма „Развитие на човешките ресурси“ в Министерство на труда и социалната политика на Р България е издадено Решение № РД-21-275, с което за проектно предложение под № BG05SFPR002-1.004-2393, подадено от „Р и Г“ ООД, и вписано в таблицата на решението на АО под № 473, е отказано финансиране. Мотивите са същите, каквито са изложени и в таблицата със списък на предложените за отхвърляне проектни предложения след етап ТФО.

При така установената фактическа обстановка, съдът прави следните правни изводи :

Решението, издадено на основание чл. 38, т. 1 от ЗУСЕФСУ е постановено от компетентен орган. Съгласно заповед № РД-03-31/15.09.2022 г. (л.л.4-5 от преписката), издадена от заместник-министъра на труда и социалната политика, на Ц. С. - главен директор на главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" в МТСП, е възложено да изпълнява функциите на ръководител на УО на ПРЧР в пълен обхват. Това е и компетентният да се произнесе орган по чл. 9, ал. 5 ЗУСЕФСУ.

По компетентността на органа, издател на административния акт, няма спор.

Решение № РД-21-275 от 11.10.2024 г. не страда от пороци, относно форма и/или съдържание на акта, при издаването му са спазени административно-процесуалните правила и норми, противно на твърдяното в жалбата до съда.

Относно формата на оспорения административен акт: Оспореното решение е създадено като електронен документ, с който е направено електронно изявление по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Закона за електронния документ и електронните удостоверителни услуги (ЗЕДУУ). Съгласно чл. 4 автор на електронното изявление е физическото лице, което в изявлението се сочи като негов извършител. Видно и от хартиената разпечатка на електронния документ, електронният подпис на Ц. С. (по смисъла на чл. 13 ЗЕДЕУУ) е положен непосредствено след името и длъжността на лицето (л.133, гръб от преписката).

От формална страна актът съдържа фактически и правни основания с оглед на изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Съгласно посоченото в ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС на РБ, мотивите към административния акт могат да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт от помощни и подчинени на издателя на акта органи. Действително в Решение № РД-21-275 от 11.10.2024 г. е записано, че се отказва предоставянето на БФП за следните проектни предложения, подадени в рамките на процедура чрез подбор на проектни предложения BG05SFPR002-1.004 „Адаптирана работна среда“, сред които и проектно предложение под № BG05SFPR002-1.004-2393, подадено от „Р и Г“ ООД, и вписано в таблицата на решението на АО под №473. Мотивите - Проектното предложение се отхвърля, тъй като не отговаря на критериите за качество. Записано е още, че общата крайна оценка на проекта е под 70 точки, а съгласно „Условията за кандидатстване“, тази оценка на етап ТФО следва да е равна или по-голяма от 70. Препраща и към мотивите, изложени в оценителните листове за дадените в тях оценки за качеството на проекта, подаден от „Р и Г“ ООД.

Правното основание за издаване на оспорения акт е чл.38, т.1 от ЗУСЕФСУ.

Според цитираната норма, в 14-дневен срок от одобряването на оценителния доклад, съответно от изтичането на срока по чл. 36, ал. 2 ръководителят на управляващия орган издава мотивирано решение, с което отказва предоставянето на безвъзмездна финансова помощ/БФП/: т.1 - за всяко проектно предложение, включено в списъка по чл. 35, т. 3. Последно посочената норма пък гласи, че „Техническата и финансовата оценка се извършва по критерии и методика, определени в документите по чл. 26, ал. 1. Въз основа на резултатите комисията по чл. 33 изготвя оценителен доклад, който включва: т.3 - списък на предложените за отхвърляне проектни предложения и основанието за отхвърлянето им.“

Съгласно разпоредбата на чл. 25 ЗУСЕФСУ БФП се предоставя чрез подбор на проектни предложения или директно предоставяне на конкретен бенефициент. В случая процедурата е чрез подбор на проекти. В съответствие с чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ за тази процедура са утвърдени насоки, които определят условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Условията за кандидатстване и условията за изпълнение, утвърдени като част от документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ са влезли в сила. След като горните условия са влезли в сила, те са задължителни както за кандидатите, така и за органа, който е длъжен да ги приложи. Съответно съдът е длъжен да извърши проверка дали административният орган е спазил тези условия при постановяване на процесния отказ.

Съгласно чл. 29, ал. 2 ЗУСЕФСУ в процедурата чрез подбор на проектни предложения се извършва оценяване на всяко проектно предложение, което включва 1. Оценка на административното съответствие и допустимостта; 2. Техническа и финансова оценка; 3. Класиране на одобрените проектни предложения в низходящ ред и определяне на проектни предложения, за които се предоставя финансиране. Техническата и финансовата оценка на предложението се извършва от комисията по чл. 33 ЗУСЕФСУ по критерии и методика, определени в документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ. Тя оценява и класира проектните предложения, след което изготвя оценителен доклад по чл. 35 ЗУСЕФСУ. Докладът съдържа списък на предложените за финансиране проектни предложения, подредени по реда на тяхното класиране, и размера на безвъзмездната финансова помощ за всеки от тях; списък с резервните проектни предложения, подредени по реда на тяхното класиране, които успешно са преминали оценяването, но за които не достига финансиране, и списък на предложените за отхвърляне проектни предложения и основанието за отхвърлянето им.

УО е компетентен да издаде властническо волеизявление, с което едностранно да създаде права или да засегне законни интереси на кандидатите, но с цел компетентна оценка на предложенията законодателят е възложил оценъчната дейност на нарочна комисия - чл. 33, ал. 1 ЗУСЕФСУ. Комисията по чл. 33, ал. 1 ЗУСЕФСУ е помощен орган на ръководителя на УО на ПРЧР. Оценителният доклад на комисията, заедно с резултатите от оценката, съставлява мотиви на акта на ръководителя на УО по чл. 36, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 35 ЗУСЕФСУ. Правомощията на комисията са предвидени в закона, а нейният състав, изискванията към членовете й, както и правилата на нейната работа са регламентирани в ПОСТАНОВЛЕНИЕ № 23 на МС от 13.02.2023 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските фондове при споделено управление за програмен период 2021 - 2027 г. (ПМС № 23/2023 г.).

На съдебен контрол подлежи спазването на правилата за формиране на оценителната комисия, регламентирани в чл. 33, ал. 1 и 3 във вр. чл. 28, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ, спазването на правилата за извършване на оценъчната дейност, както и правилата за документиране и отчет на дейността на комисията, разписани в ПМС № 23/2023 г. Същностната дейност по оценяване не е административна дейност, а експертна. Актът, с който тази дейност е обективирана, не е административен акт, такъв е актът на ръководителя на УО, с който резултатите от тази дейност са одобрени. Следователно не подлежи на контрол за законосъобразност самата оценъчна дейност на комисията. В обратен смисъл са твърденията в жалбата на дружеството и направените доказателствени искания за ревизия на оценките, дадени на проекта на „Р и Г“ ООД, чрез допускане на експертиза, каквато съдът не назначи именно поради изложените по-горе аргументи. Отделно от това остана и неоснователно твърдението за наличие на конфликт на интереси или най-малко искането за такава проверка, която да извърши съда. В преписката са налични подписани от двамата оценителя декларации за липса на конфликт на интереси, поверителност и безпристрастност, съгласно изискванията на чл.17, ал.2 и ал.3 от ПМС № 23/2023 г.

От доказателствата по делото е видно, че правилата за формиране на оценителната комисия са спазени. Със заповед № РД-01-14/22.01.2024 г. на ръководителя на УО е определен съставът на комисията по процесната процедура, като в заповедта присъстват освен председателя на комисията и оценителите, като с право на глас са пореден № 25 Г. Г., под № 169 -външен оценител и пореден № 39 – Е. П.-В., под № 261 -външен оценител, последните изготвили оценителните листи за оценка на проектното предложение на „Р и Г“ ООД. След приключване на дейността си оценителната комисия е изготвила доклад, който отговаря по форма и съдържание на изискванията на ПМС № 23/2023г. Предвид приложените оценителни листове на двамата оценители, те са извършили оценка на процесното проектно предложение по утвърдените критерии от Условията за кандидатстване и Методологията за техническа и финансова оценка. От оценителите са поставени оценки в цифрово изражение и са дадени пояснения за всяка от поставените оценки по всеки критерий. Проектното предложение е оценено от оценител № 169 Г. Г. с 51 т., а от оценител № 261 Е. П.-В. с 56 точки. Общата крайна оценка на проекта е под минималния праг от 70 т., заложени в Методологията за оценка за техническа и финансова оценка и Условията за кандидатстване в процедурата, поради което органът е отказал предоставянето на безвъзмездна финансова помощ на дружеството. В изложените мотиви е посочено, че проектът не покрива критериите за техническа и финансова оценка и не преминава етап ТФО.

В тази връзка остава неоснователно оплакването на дружеството, че пропуските в дейността на оценителната комисия и неправилно дадените от комисията оценки са довели до отхвърляне на проектното предложение на „Р и Г“ ООД за финансиране по този проект.

Оценката на процесното проектно предложение е извършена съгласно утвърдените Условия за кандидатстване, Вътрешните правила за работа на оценителна комисия по процедура за подбор на проекти и Методика за оценка на проектни предложения по процедурата BG05SFPR002-1.004 „Адаптирана работна среда“. Правилата за формиране на оценителната комисия са спазени.

В случая като външни оценители те са избрани по реда на чл. 13, ал. 1 и ал. 2 от ПМС № 23/2023 г. Спазени са и правилата за организиране на работата на оценителната комисия, в това число и за документиране и отчет на дейностите й. След приключване на дейността си комисията е изготвила оценителен доклад, който отговаря по форма и съдържание на изискванията на чл. 21 от ПМС № 23/2023 г. Оценителната комисия не е допуснала нарушения на установените правила за оценяване, поради което възприемането й от административния орган и превръщането й във властническо волеизявление е материално законосъобразно. Ръководителят на УО, при съобразяване с оценката на комисията като експертен орган в процедурата, осигуряващ необходимостта от специални знания, има правомощие да одобри или да не одобри изготвения от комисията доклад.

Предвид и възраженията на оспорващото дружество в жалбата до съда и в допълнителните писмени бележки, следва да се отбележи, че съгласно трайната практика на Върховния административен съд, в рамките на етап "Техническа и финансова оценка" комисията осъществява експертно-оценъчна, а не административна дейност. Затова и се приема, че актовете, обективиращи волеизявленията й не отговарят на дефиницията за административен акт. Именно по тази причина законодателят е предоставил извършването й на нарочен помощен орган с необходимата, с оглед конкретната процедура, професионална квалификация и опит, а не на УО. Този характер на извършваната дейност препятства възможността на административния орган, а и на съда, да вземат отношение по нейното правилно протичане по същество. Извън обхвата на съдебния контрол за законосъобразност на крайния акт на УО остават обстоятелства като начин на интерпретация на заложените критерии и методика за оценка, изчисления, водещи до съответното точкуване и т. н.

Въпреки изложеното в последния абзац досежно оценките, дадени от оценителната комисия и възможността /по-скоро липсата на такава/ за техния анализ, за пълнота на изложението и за отговор на възраженията в жалбата до съда, включително и довели оспорващата страна до искане за ревизиране на оценките, дадени от независимите оценители чрез назначаване на съдебна експертиза, съдът намира за необходимо да уточни и следното: Това, че между оценките, дадени от двамата независими външни оценители по отделните критерии и показатели има разлика, е нормално. Видно, в първата група оценки, Г. Г. е дал 3 точки, а Е. П. - В. – 5 точки. По следващата група - „Целеви групи“ по т.1 от критериите, Г. Г. е дал 5, а Е. П. - В. е дала 0 точки. Разлика е налице по т.3 от същата група, където Г. Г. е дал 0 точки. Видно от оценителния лист, подписан от Г. Г., общите точки, дадени на проектното предложение на „Р и Г“ ООД са 51. В този лист, в група „Дейности“, по т.2 от критериите, Г. Г. е дал 0 точки, а Е. П. - В. - 7 точки. След това е налице разминаване в група „Разходи“, като по т.2 Е. П. - В. е дала 0 точки, а Г. Г. – 6 точки. Т. е налице по т.3 от същата група, където Г. Г. е дал 0 точки. Но дори и да имаше правна възможност относно посочените във възражението в жалбата на „Р и Г“ ООД критерии, по които се твърди, че са неправилно оценени, да бъдат ревизирани, и дори ако дружеството беше получило максималния брой точки по тези критерии, те не биха достигнали за преминаване на прага от 70 точки, предвид общата оценка на оценител № 261 Е. П.-В. - 56 т., а на оценител № 169 Г. Г. - 51 точки.

Така или иначе, съдът не може да ревизира оценителната дейност на комисията по изложените по-горе съображения.

След като оценителната комисия е определила за проектното предложение на „Р и Г“ ООД точки, много под прага за преминаване на ТФО и достигане към последната част от процедурата, сключване на договор за предоставяне на БФП, правилно УО е издал Решение № РД-21-275 от 11.10.2024 г., с което е отказано предоставянето на безвъзмездна финансова помощ за проектно предложение, подадено от „Р и Г“ ООД в рамките на процедура чрез подбор на проектни предложения по процедура BG05SFPR002-1.004 „Адаптирана работна среда“.

Решението не страда от посочените в жалбата пороци и като правилно и законосъобразно следва да бъде оставено в сила.

В подкрепа на изложеното е съдебната практика, изразена в Решение № 1150 от 25.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12792/2017 г., VII о., Решение № 7117 от 14.07.2022 г. на ВАС по адм. д. № 3231/2022 г., VII о., Решение № 8904 от 17.07.2024 г. на ВАС по адм. д. № 2898/2024 г., VII о. и др.

С оглед изхода на делото и на основание чл. 143, ал. 3 АПК в полза на ответника по спора - Министерство на труда и социалната политика на Р България, в чиято структура е АО следва да бъдат присъдени направените разноски, които са своевременно заявени и поискани по реда на чл.24 от Наредба за заплащането на правната помощ в минимално предвидения размер от 100 лева.

Водим от горното, на основание чл.172, ал.2 от АПК съдът

Р Е Ш И:

ОТХВЪРЛЯ оспорването по жалба на „Р и Г“ ООД, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление гр. Русе, [улица], ет.3, ап.12 чрез Д. П. Н. – управител, срещу срещу Решение № РД-21-275 от 11.10.2024 г. на ръководителя на Управляващият орган на Програма „Развитие на човешките ресурси“ (ПРЧР), за отказ за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедура чрез подбор № BG05SFPR002-1.004 „Адаптивна работна среда“, в частта на т. 473, с което е отхвърлено проектно предложение № BG05SFPR002-1.004-2393 – Създаване на адаптивна работна среда за служителите на „Р и Г“ – ООД.

ОСЪЖДА „Р и Г“ ООД, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление гр. Русе, [улица], ет.3, ап.12, представлявано от управителя Д. П. Н., да заплати на Министерство на труда и социалната политика на Р България сумата от 100 лева, разноски по делото за юрисконсултско възнаграждение.

Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред Върховния административен съд на Република България.