Р Е Ш
Е Н И Е № 390
гр. Стара Загора, 02.10.2020 г.
В И М Е Т О Н А Н
А Р О Д А
Старозагорският
административен съд, в публично съдебно
заседание на шестнадесети септември, през две хиляди и двадесета година, в
състав:
Председател: БОЙКА
ТАБАКОВА
Членове: КРЕМЕНА
КОСТОВА-ГРОЗЕВА
СТИЛИЯН МАНОЛОВ
при секретар Зорница Делчева
и с участието на прокурора Румен Арабаджиков
като разгледа докладваното от съдия КОСТОВА-ГРОЗЕВА
адм. дело №402 по описа за 2020 г.,
за да се произнесе съобрази следното:
Производството е по чл. 185 и сл. от Административно-процесуалния
кодекс /АПК/.
Образувано е по протест на Прокурор при Окръжна
прокуратура - Стара Загора, против „Наредба за осигуряване на пожарна
безопасност и защита на населението на територията на Община Братя Даскалови“.
В протеста са изложени съображения, че оспорената Наредба е насочена към
недопускането и погасяването на пожари, като същевременно е изтъкнато, че
осигуряването на пожарната безопасност и защитата при пожари е една от
основните дейности на Министерство на вътрешните работи на РБ /аргумент от чл. 6,
ал. 1, чл.17, чл. 58, чл. 124-140 от Закона за МВР/. Твърди се, че в разпоредбите
на специалния закон, не се откриват такива, овластяващи местния орган на власт
да приема подобен на понастоящем оспорения подзаконов нормативен акт, като
компетентността е предоставена единствено на съответните ресорни министри.
Излагат се доводи, че законодателят е категоричен, че правните норми за
безопасност при пожари се въвеждат от орган, който разпростира правомощията си
на цялата територия на страната и не предвижда създаване на самостоятелни
нормативни изисквания в отделните административни единици, каквито са общините.
По тези съображения се обосновава, че оспорената Наредба е нищожна, като приета
при липса на компетентност на Общинския съвет на Община Братя Даскалови, тъй
като в специалния закон – ЗМВР, липсват норми, овластяващи местния орган на
власт да приема такъв подзаконов акт. Отправя се искане за обявяване
нищожността на Наредбата и за присъждане на направените по делото разноски в
размер на 20.00 лв., представляващи такса за обнародване на съобщение в Държавен
вестник по реда на чл.188 във връзка с чл.181, ал. 1 от АПК.
Ответникът – Общински съвет Братя Даскалови, редовно и
своевременно призован не се явява, нито се представлява по делото, като и не
взема становище по основателността на протеста.
В съдебно заседание представителят
на Окръжна прокуратура Стара Загора заявява, че протестът е основателен и следва
да бъде уважен.
Съдът, като обсъди доводите,
изложени в протеста и извърши проверка на законосъобразността на атакувания
акт, намира за установено следното:
Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да
оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите,
чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат
засегнати от него или за които той поражда задължения, като ал. 2 на същата
разпоредба, с оглед вменените му правомощия да осъществява надзор за законосъобразност,
предоставя и право на прокурора да протестира съответния акт. Съгласно чл. 187,
ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без
ограничение във времето.
Оспорената „Наредба за
осигуряване на пожарна безопасност и защита на населението на територията на
Община Братя Даскалови“, е приета като подзаконов нормативен административен
акт на основание чл. 21, ал. 2 във връзка с чл. 21, ал. 1, т. 13 от Закон за
местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ с Решение
№248 от 29.01.2013 г. по протокол №21 /л.11/ от същата дата на Общински съвет –
Братя Даскалови. При гласуването й са участвали 11 общински съветници –
всичките с изразен вот за приемането на акта. Причините за приемане на Наредбата
са изложени в докладна записка на Заместник-кмета на общината с вх. №10-00-12
от 16.01.2013 г. и се изразяват в цитирането на редица нови подзаконови
нормативни актове, издадени от МС, които водели до належаща нужда от приемането
на общински подзаконов нормативен акт, чиито разпоредби да са в съответствие с
нормативните актове, издадени от компетентните държавни органи. С приетата
наредба се отменя „Наредба за организация на пожарна и аварийна безопасност на
територията на Община Братя Даскалови“, приета с решение №423 по Протокол №44
от 28.04.2011 г. на Общински съвет, Братя Даскалови. Предметното съдържание на
новоприетата наредба е посочено в Глава I от същата - „Общи положения“, като най-общо се свежда до
регламентиране на отношенията, правата и задълженията на държавните органи,
фирмите, предприятията, учрежденията, обществените организации и гражданите с
цел осигуряване на пожарна безопасност и защита на населението на територията
на общината.
Така установената фактическа обстановка
мотивира следните правни изводи:
С оглед разпоредбите на чл. 168,
ал. 1 от АПК настоящият съдебен състав дължи да извърши проверка за
законосъобразност на оспорената Наредба на всички основания по чл.146 от АПК,
но с оглед рамките на подадения протест, с който се претендира единствено
нищожността на визирания подзаконов нормативен акт, настоящият състав, следва
да се концентрира само до установи дали е налице материална компетентност на
съответния орган, издал обжалвания акт.
Съгласно чл. 76, ал. 1 от АПК нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Съгласно ал.2 от разпоредбата, компетентността да се издават нормативни административни актове не може да се прехвърля. Ал. 3 гласи, че общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, общинският съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Законодателят изрично сочи в норма от специалния закон – чл. 17, ал. 1 от ЗМСМА, че местното самоуправление се изразява в правото и реалната възможност на гражданите и избраните от тях органи да решават самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност в изчерпателно изброените сфери на обществения, културния и социалния живот. В чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА също се предвижда, че в изпълнение на правомощията си по ал. 1 на чл. 21, общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Цитираната норма определя единствено видовете актове, които приема общинският съвет като орган на местно самоуправление. Видно от дотук изложеното, Общинският съвет има нормотворческа компетентност, но следва да е изрично овластен от Конституцията или отделен закон, за да е валиден издадения от него подзаконов акт. В случая обаче липсва обаче изрично материално правно основание, предвидено в ЗМСМА или в друг закон, което да дава правомощие на общинския съвет да издава наредба за регулиране на местно ниво на обществените отношения, свързани с пожарната безопасност. Т.е. не се установява такова, което да се предвижда в нормативни актове от по-висока степен.
В
действащия ЗМВР не се съдържа норма, която да предвижда правомощие за общинските съвети да
уреждат с наредби въпросите /отношенията/, свързани с пожарната безопасност на
населението.
Предвидената делегация в отделни текстове от ЗМВР, дават такива права на съответните
министри, но не и на органите на местната власт в
лицето на общинските съвети. В тази връзка, съгласно чл.125, ал. 4 от ЗМВР „за определяне на правилата и нормите за
пожарна безопасност при други дейности, които създават опасност за
възникване на пожари и застрашават живота и здравето на гражданите,
министърът на вътрешните работи съвместно със съответния ресорен министър
издават наредби“. Регламентация в тази насока се съдържа в „Наредба №8121з-647
от 01.10.2014 г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатация
на обектите“, съвместно издадена от министрите на инвестиционното проектиране и
на вътрешните
работи на основание чл. 125, ал. 2 от ЗМВР, където в чл. 1 се сочи, че същата определя
правилата и нормите за пожарна безопасност при експлоатацията на обектите в
урбанизираните, земеделските, горските и защитените територии и в нарушените
територии за възстановяване, наричани за краткост „обекти“. Специални правила
за взаимодействие между компетентните органи и органите на местно
самоуправление се установяват в „Наредба №8121з-758 от 22.10.2014 г. за
осъществяване на превантивна дейност от органите за пожарна безопасност и
защита на населението на МВР“, „Наредба №8121з-1006 от 24.08.2015 г. за реда за
осъществяване на пожарогасителната и спасителната дейност от органите за
пожарна безопасност и защита на населението на МВР“, издадена от Министъра на
вътрешните работи, „Наредба №Iз-1971 от 29.10.2009 г. за строително технически
правила и норми за осигуряване на безопасност при пожар“, издадена от Министъра
на вътрешните работи и Министъра на регионалното развитие и благоустройство, „Наредба
№8121з-882/25.11.2014 г. за реда за осъществяване на държавен противопожарен
контрол“, издадена от Министъра на вътрешните работи, „Наредба №8121з-968/10.12.2014
г. за правилата и нормите за пожарна безопасност при извършване на дейности в
земеделските земи“, издадена от Министъра на вътрешните работи и Министъра на земеделието
и храните, „Наредба №8121з-531/09.09.2014 г. за реда и условията за
осъществяване на дейности по осигуряване на пожарна безопасност на обекти и/или
поддържане и обслужване на уреди, системи и съоръжения, свързани с пожарната
безопасност, от търговци и контрола върху тях“, издадена от Министъра на
вътрешните работи, „Наредба за реда за създаване и организиране на дейността на
доброволните формирования за предотвратяване или овладяване на бедствия, пожари
и извънредни ситуации и отстраняване на последиците от тях“, приета с ПМС №123/25.06.2012
г. и др. Следователно регулирането на
обществените отношения по прилагане на закона /ЗМВР/ се извършва с подзаконов нормативен акт, но компетентността
за издаването му не принадлежи на общинските съвети, а на посочените в закона
министри.
Вярно
е, че в нормата на чл. 137, т. 2 от ЗМВР има предвидено, че за
осъществяване на дейностите по пожарна безопасност и защита при бедствия в
населените места органите на държавната власт и местното самоуправление разработват
съгласувано с органите за пожарна безопасност и защита на населението
специфични правила за пожарна безопасност в съответните населени места. Тази разпоредба обаче не
овластява местните общински съвети да издават подзаконови нормативни актове по
пожарна безопасност и не може да служи като материално- правно основание за
такова. Като орган на местното самоуправление в една община, общинският съвет може и
следва да разработва
свои вътрешни правила, валидни и приложими за нейните обекти, но не притежава
правомощието да
преурежда на местно ниво тези
обществени отношения, които вече се регулират с актовете на компетентни държавни
органи от по-висока степен.
Ето защо се следва извода, че е недопустимо с наредба на
общински съвет да се уреждат обществени отношения, които имат
своята детайлна регламентация в актове от по-висока
степен /закон и
издадените въз основа на него горецитирани наредби/, както и за приемането на
които, не е налице законова делегация, т. е. недопустимо е да ответникът изземва изключителната
компетентност на други органи, издавайки акт с предмет, регламентиране на
конкретни обществени отношения с
местно значение. Липсата на законово определена компетентност за издаването на
даден административен акт винаги води
до най-тежкия порок, от който страда едно властническо волеизявление –
нищожност, която следва да бъде прогласена.
Настоящият съдебен състав споделя доводите, изложени в
протеста на Окръжна прокуратура – Стара Загора,
че Общински съвет Братя Даскалови, приемайки процесния подзаконов нормативен
акт със свое решение, осъществява нормотворческа дейност, която надхвърля
пределите на предоставената му компетентност, тъй като липсва нормативен акт от
по – висока степен, който да дава правомощие на общинските съвети да уреждат
този вид обществени отношения от местно ниво чрез издаване на общинска наредба.
Мотивиран от горното, Съдът намира, че следва да прогласи за нищожна „Наредба
за осигуряване на пожарна безопасност и защита на населението на територията на
Община Братя Даскалови“. П
Протестът се оказва основателен, като съобразно така формирания краен правен извод
и с оглед направеното в протеста искане за присъждане на сторените в хода на
съдебното производство разноски, които в случая се равняват на 20.00 лв.
заплатена такса за обнародване на съобщение в Държавен вестник, същите следва
да се присъдят на ОП - Стара Загора на основание чл. 143, ал. 1, във връзка с
чл. 196 от АПК.
Водим от горното и на основание
чл. 193, ал. 1 и чл. 143, ал. 1 от АПК, Съдът
Р Е Ш И:
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНА по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Стара
Загора „Наредба за осигуряване на пожарна безопасност и защита на населението
на територията на Община Братя Даскалови“, приета с Решение №248 от 29.01.2013
г. по протокол №21 от същата дата на Общински съвет – Братя Даскалови.
ОСЪЖДА Общински съвет Братя Даскалови да заплати на Окръжна
прокуратура, гр. Стара Загора, разноски в размер на 20.00 лв., представляващи
внесена такса за обнародване на съобщение за образуване на настоящото дело в
Държавен вестник.
След влизане в сила на съдебното
решение, на основание чл. 194 от АПК, същото да се обнародва по реда, по който е обнародвана
протестираната Наредба.
Решението подлежи на обжалване в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните чрез Административен съд, гр. Стара Загора пред ВАС
на РБ.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.