Р Е Ш
Е Н И Е
№ 65 23.02.2022г. град Стара Загора
В И М
Е Т О Н А Н
А Р О
Д А
Старозагорският
административен съд, в публично съдебно заседание на десети февруари през
две хиляди двадесет и втора година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: БОЙКА ТАБАКОВА
ЧЛЕНОВЕ: ИРЕНА ЯНКОВА
РАЙНА ТОДОРОВА
при секретар Минка Петкова и с участието
на
прокурор Петя Драганова като разгледа
докладваното от
съдия Р. ТОДОРОВА административно дело
№ 710 по описа
за 2021г.,
за да се произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда
на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура
– Стара Загора, с който са оспорени разпоредбите на чл.2, ал.4, изр. първо, в
частта „Председателския съвет“, чл.13 и
чл.14 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Стара
Загора, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение № 220/
31.03.2016г., изменен и допълнен с Решение № 252/ 30.03.2020г.; Решение № 328/
28.05.2020г. и Решение № 979/ 27.05.2021г. на Общински съвет – Стара Загора.
В протеста
са изложени доводи за материална незаконосъобразност на оспорените разпоредби
от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Стара Загора,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Поддържа се,
че тъй като приетият на основание и по силата на законовата делегация на чл.21,
ал.3 от ЗМСМА Правилник, представлява подзаконов нормативен акт по см. на чл.7,
ал.1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ и чл.75, ал.1 от АПК, същият следва
да се основава на нормативните актове от по-висока степен. Обосновава се, че съдържащата
се в протестираните разпоредби правна регламентация, въвеждаща фигурата на
„Председателския съвет“ и уреждаща
неговите функции и правомощия, е в противоречие с материалноправните разпоредби
на ЗМСМА и е в несъответствие с целта на закона. Изложени са съображения, че доколкото
в специалния закон /ЗМСМА/, Председателският съвет не фигурира като орган на
управление на местния орган на власт, е недопустимо създаването на такъв орган.
Поддържа се и че с определените и предоставени на Председателския съвет функции
се делегират правомощия, нормативно предвидени в ЗМСМА като компетентност на
други органи, с което се нарушава принципа за определяне компетентността на
органа в съответствие с материалния закон. Направено е искане протестираните
разпоредби на чл.2, ал.4, изр. първо, в частта „Председателския съвет“, чл.13 и
чл.14 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Стара
Загора, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация
/ПОДОбС – Стара Загора/, да бъдат отменени, като незаконосъобразни.
Представителят на Окръжна
прокуратура - Стара Загора в съдебно заседание поддържа внесения протест и
обективираното в него оспорване по изложените съображения.
Ответникът - Общински съвет – Стара Загора, чрез
процесуалния си представител по делото, оспорва протеста като неоснователен и
моли да бъде отхвърлен. Поддържа, че по аргумент от нормата на чл.21, ал.3 от ЗМСМА, изцяло в компетентността на общинския съвет е в ПОДОбС да регламентира вътрешната
си административна структура и начина на организация на дейността. С подробно
изложени съображения обосновава, че с разпоредбите на чл.13 и чл.14 от ПОДОБС –
Стара Загора, регламентиращи създаването на Председателския съвет като помощен
орган на Председателя на ОбС – Стара Загора и определящи неговия състав и
функции, не се делегират правомощия, включени в законово предвидената
компетентност на други органи, като протестираните разпоредби нито противоречат
на императивни законови норми, нито са несъответни на съдържаща се в нормативни
актове от по-висока степен правна регламентация.
Въз основа на
представените по делото доказателства, съдът приема за установено следното от
фактическа страна:
Правилникът
за организацията и дейността на Общински съвет Стара Загора, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, е приет на основание чл.21, ал.3
от ЗМСМА с Решение № 220 по Протокол № 8 от проведено на 31.03.2016г. заседание
на Общински съвет – Стара Загора. В проведеното гласуване са участвали 46 общински
съветници, от които 43 са гласували „за” и трима - „въздържал се”.
Съгласно
протестираната разпоредба на чл.13, ал.1 от приетия от ОбС – Стара Загора
ПОДОбС, при осъществяване на дейността си Председателят на Общинския съвет се
подпомага от Председателски съвет, като в ал.2 на чл.13 е определен състава на
Председателския съвет, включващ Председателя и заместник председателите на
общинския съвет, председателите на групи, както и представители на политически
партии и коалиции от партии, представени в Общинския съвет. Съответно в чл. 14
от ПОДОбС – Стара Загора е предвидено, че Председателският съвет към
Председателя на общинския съвет: т.1 Провежда консултации във връзка с
дейността на съвета и 2. Съдейства за постигане на съгласие при възникнали
спорове и конфликти между различните групи общински съветници, както и по
процедурни и организационни въпроси от дейността на Общински съвет.
Правилникът за организацията и дейността на Общински
съвет – Стара Загора, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация,
е изменян и допълван с Решение № 252/ 30.03.2020г.; Решение № 328/ 28.05.2020г.
и Решение № 979/ 27.05.2021г. на Общински съвет – Стара Загора. При изменението
на ПОДОбС, прието с Решение № 328 по
Протокол № 11 от 28.05.2020г. на ОбС –
Стара Загора, е изменена разпоредбата на чл.2, ал.4. С новата редакция на чл.2,
ал.4, изр. първо от ПОДОбС – Стара Загора е регламентирано, че работата на органите на общинския съвет, в т.ч на Председателския съвет и
на постоянните и временните комисии е публична, доколкото в определени случаи
законът не предвижда друго.
Съгласно разпоредбата на чл.186,
ал.1 от АПК, право да оспорват
подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито
права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати
от него или за които той поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК
овластява прокурора да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като
според чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат
оспорени без ограничение във времето.
С оглед на което
оспорването на чл.2, ал.4, изр. първо, чл.13 и чл.14 от Правилника за
организацията и дейността на Общински съвет Стара Загора, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация, обективирано в подадения протест от прокурор в
Окръжна прокуратура – Стара Загора, е процесуално допустимо.
Съдът, като обсъди
събраните по делото доказателства във връзка с изложените в
протеста доводи и становищата на страните и като извърши проверка на законосъобразността
на оспорените разпоредби от ПОДОбС – Стара Загора, намира за
установено следното:
Упражнената от Общински
съвет – Стара Загора компетентност по приемането на Правилника
за организацията и дейността на Общински съвет Стара Загора, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, е при осъществяване на
правомощието по чл.21, ал.3 от ЗМСМА. С оглед на което съдът приема, че протестираните
разпоредби на чл.2, ал.4, изр. първо, чл.13 и чл.14 от ПОДОбС – Стара Загора, са
приети от материално и териториално компетентен административен орган, в
рамките на неговите правомощия.
При извършената проверка досежно спазването на
административно-производствените правила при приемането на ПОДОбС - Стара
Загора, както и при последващите изменения и допълнения на ПОДОбС, съдът не констатира допуснати нарушения на процедурата по внасяне,
разглеждане, обсъждане и приемане, вкл. на изискванията по чл.26 и чл. 28 от
ЗНА, като ПОДОбС, респ. неговите изменения и допълнения, са приети при спазване
на изискванията за кворум и мнозинство.
Обществените
отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, са
уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правният статут и компетентността
на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката
за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на
дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон.
В изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници,
наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Съгласно разпоредбата на
чл. 21, ал.3 от ЗМСМА Общинският съвет приема правилник за организацията и
дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация. Този правилник, по аргумент от чл.7, ал.1 от ЗНА и
чл.76, ал.3 от АПК, представлява подзаконов нормативен акт. Общият принцип,
регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА, предвижда че всеки нормативен акт трябва да
съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока
степен. В този смисъл съдебният контрол за материална законосъобразност на
оспорените разпоредби от ПОДОбС – Стара Загора, следва да обхване преценката
дали същите съответстват на съдържащата се правна регламентация в нормативни
актове от по-висока степен и дали не противоречат на императивни законови
норми.
При така извършената
преценка съдът приема следното:
С протестираната разпоредба на чл.13, ал.1 от ПОДОбС -
Стара Загора, е предвидено създаването на Председателски съвет, като орган,
подпомагащ дейността на Председателя на общинския съвет. В ал.2 на чл.13 е
определен състава на Председателския съвет, включващ Председателя и заместник
председателите на общинския съвет, председателите на групи, както и
представители на политически партии и коалиции от партии, представени в общинския
съвет. Оспорването на тази разпоредба се основа на съображения, че в специалния
закон уреждащ отношенията, свързани с местното самоуправление и местната
администрация /ЗМСМА/, „Председателският съвет не фигурира като орган на
управление на орган на местна власт“, както и че Председателският съвет не е
посочен в структурата на общинския съвет. Тези доводи, с които се обосновава
подадения протест, съдът приема за неоснователни, по следните съображения:
Съгласно чл.138 от Конституцията на РБългария и чл. 18, ал.1 от ЗМСМА, общинският съвет е орган на
местното самоуправление, като правомощията на общинския съвет са законово регламентирани
в чл.21 от ЗМСМА. Едно от тези правомощия се свързва с правото на общинския
съвет нормативно да регулира, чрез приемането на Правилник по чл.21, ал.3 от ЗМСМА, организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация. По своята правна същност и по
аргумент от разпоредбата на чл. 7, ал.1, предл. второ от ЗНА, ПОДОбС е
подзаконов нормативен акт, като предмет на правна регламентация са въпросите,
свързани с вътрешната организация на дейността и начина на функциониране на общинския
съвет и неговите комисии при упражняване на законово регламентираните
правомощия. В Европейската Харта за местно самоуправление /ЕХМС/, ратифицирана
от РБългария със закон, обн. ДВ бр.28 от 28.03.1995г., е предвидено, че
органите на местно самоуправление разполагат в рамките на закона с пълна
свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната
компетентност или предоставен на друга власт /чл.4.2/, като без да се изключва
приложението на по-общи законови разпоредби, органите на местно самоуправление
трябва да могат сами да определят вътрешните административни структури, които
смятат да създадат, за да могат да ги приспособят към своите специфични нужди и
за да осигурят ефективно управление /чл.6.1/. Съгласно съображение последно от
преамбюла от ЕХМС, държавите, подписали хартата, потвърждават, че местното
самоуправление предполага наличие на местни власти, притежаващи демократично
конституирани решаващи органи, разполагащи с широка автономия и правомощия,
начините на тяхното упражняване и средствата, необходими за осъществяване на
тяхната задача. Въз основа на изведените от Конституцията на РБългария, ЗМСМА и
Европейската Харта за местно самоуправление, принципи, на които се основава
местното самоуправление и дейността на органите на местно самоуправление,
следва извода, че въпрос на суверенна преценка на органа на местно
самоуправление, с оглед създаването на максимално ефективна и ефикасна
организация на дейността и за обезпечаване на нормалното и оптимално
функциониране на общинския съвет при упражняване на неговите правомощия, е каква
вътрешна организация и вътрешни административни структури ще създаде, за постигане
на горепосочените цели. Автономността на органа на местно самоуправление при
решаването на въпроси, свързани с вътрешната организация, с функционирането и с
начина на осъществяване на неговата дейност, може да бъде ограничена единствено
по съображения за съответствие с императивни правни норми и със съдържаща се
правна регламентация в нормативни актове от по-висока степен.
В случая нито се
твърди от оспорващия, нито се установява, предвиденото с ПОДОбС – Стара Загора
създаване на Председателски съвет, който да подпомага дейността на Председателя
на общинския съвет, да противоречи на императивна законова разпоредба от ЗМСМА или
да не съответства на друга нормативна регламентация от по-висока степен. Следва
да се отбележи, че противно на поддържаното в протеста, Председателският съвет
не е предвиден като орган на управление на общинския съвет. По аргумент от
чл.13 и чл.14 от ПОДОбС – Стара Загора, Председателският съвет към Председателя на общинския съвет е
предвиден като помощен орган с консултативни и съвещателни функции, подпомагащ
дейността на Председателя на общинският съвет при упражняване на неговите
представителни и организационни правомощия. В този смисъл регламентирането на
Председателски съвет към Председателя на общинския съвет, не се свърза със
създаването и функционирането на непредвиден в специалния закон орган на
управление на орган на местна власт. Обстоятелството, че в ЗМСМА не е
предвидено съществуването на Председателски съвет, не е основание да се приеме,
че регламентирането на този помощен орган е противоречие с материално правните
разпоредби на ЗМСМА и с целта на закона. Тъкмо обратното – създаването на
такава вътрешно-административна структура със спомагателни консултативни и съвещателни
функции, е израз и пряко проявление както на принципите, на които се основава местното
самоуправление, така и на прокламираната с Европейската Харта за местно самоуправление
автономност и свобода на органа на местно самоуправление, в рамките на неговата
компетентност и законово предвиден правен статут, да определи какви помощни
структури за подпомагане работата на органите на общинския съвет да бъдат
създадени, с цел осигуряване на оптимално функциониране и ефективно управление при
осъществяване дейността му. Ето защо предвиденият в ПОДОбС орган със
спомагателни консултативни и съвещателни функции, подпомагащ работата на Председателя на общинския съвет, не е нито незаконосъобразно,
нито недопустимо – след като законът, с разпоредбата на чл.21, ал.3 от ЗМСМА, е
предоставил компетентност на общинския съвет да регламентира с Правилник
организацията на дейността си, въпрос на
автономна преценка на органа на местно самоуправление е да определи вътрешната
организация на осъществяваната дейност. Когато с нормативния акт, уреждащия
статута и правомощията на орган на управление, е възложена компетентност на
този орган с Правилник по чл.7, ал.1 от ЗНА да регламентира вътрешната
организация на дейността си, суверенното право на органа да определи вътрешно-организационните
си структури и техния персонален състав, може да ограничено единствено по
съображения, основани на прилагането на принципа по чл.15, ал.1 от ЗНА. А в
случая, както беше посочено, създаването на Председателски съвет като помощен
орган подпомагащ дейността на Председателя на общинския съвет, не противоречи
на ЗМСМА или на друг нормативен акт от по-висока степен.
С протестираната разпоредба на чл.14 от ПОДОбС - Стара
Загора, са определени функциите на Председателския съвет към Председателя на
общинския съвет, както следва: т.1 да провежда консултации във връзка с
дейността на съвета и 2. Да съдейства за постигане на съгласие при възникнали
спорове и конфликти между различните групи общински съветници, както и по
процедурни и организационни въпроси от дейността на Общинския съвет.
Оспорването на тази разпоредба с подадения протест се основа на съображения, че
на Председателския съвет се делегират правомощия и компетентност, нормативно
предоставени на други органи. Тези доводи съдът също приема за неоснователни,
по следните съображения:
Както
беше посочено, Председателският съвет не е предвиден като орган на управление
на общинския съвет, а като орган със спомагателни консултативни и съвещателни функции. Противно на соченото в протеста,
регламентираните в чл.14 от ПОДОбС – Стара Загора функции на Председателския
съвет, не се свързват нито със законово предвидена компетентност на други
органи; нито се изземват правомощия на общинския съвет и на неговите комисии;
още по-малко се делегират права и правомощия, които със закон са предоставени в
изключителната компетентност на Председателя на общинския съвет, на
заместник-председателите или на общинските съветници. Вида, съдържанието
и предметния обхват на предвидените в чл.14 от ПОДОбС –
Стара Загора функции на Председателския съвет /провеждане на консултации във
връзка с дейността на съвета и съдействие за постигане на съгласие при
възникнали спорове и конфликти между различните групи общински съветници и по
процедурни и организационни въпроси от дейността на Общинския съвет/, изцяло са
насочени към подпомагане дейността на Председателя на общинския съвет
при упражняване на неговите организационни правомощия по чл.25 от ЗМСМА, което
определя и помощния консултативно-съвещателен характер на тези
функции. Така определените функции на Председателския съвет не дават основание
да се приеме, че на този помощен орган се възлага „самостоятелна компетентност“,
или се предоставят права, или се делегира упражняването на правомощия и вземането
на решения по въпроси от компетентността на други органи. Въпрос на суверенна
преценка на органа на местно самоуправление е дали с оглед оптималната
организация на дейността и с цел обезпечаване на нормалното функциониране на общинския
съвет, е необходимо възлагането на консултативни и съвещателни функции на
създадена вътрешно-организационна структура, включваща Председателя и заместник
председателите на общинския съвет, председателите на групи и представители на
политически партии и коалиции, представени в съвета. След като с определените
функции на Председателския съвет не се нарушават императивни правни норми; не
се засягат или ограничават правомощия, респ. не се изземва упражняването на
законово възложена на други органи материална компетентност, не е налице
соченото в протеста противоречие на чл. 14 от ПОДОбС с нормативно разрешение от
по-висок ранг. Не води до друг извод цитираната съдебна практика /Решение №
547/ 21.01.2002г. по адм. дело № 7744/ 2001г. на ВАС и Решение № 11920/
16.08.2019г. по адм. дело № 9482/ 2018г. на ВАС/ - постановените решения касаят
случаи, при които възложените функции на Председателския съвет се свързват с
упражняване на законово предвидена компетентност на други органи или с
ограничаване на права на общинските съветници респ. на правомощия на общинския
съвет и на неговите комисии.
Очевидно предвидената в чл.2, ал.4, изр. първо от ПОДОбС
– Стара Загора /в редакцията след изменението на разпоредбата с Решение № 328/
28.05.2020г. на ОбС – Стара Загора/, публичност на работата на Председателския съвет, не само че по никакъв начин не противоречи на
закона, но е и проявление на един от принципите, на които следва да се основава
дейността на органа на местно самоуправление.
С оглед на гореизложеното съдът приема,
че оспорените разпоредбите на чл.2, ал.4, изр. първо, чл.13 и чл.14 от ПОДОбС -
Стара Загора, нито нарушават общия принцип по чл.15, ал.1 от ЗНА; нито
противоречат на императивни правни норми на ЗМСМА; нито е налице друго
основание за отмяната им като материално незаконосъобразни. Ето защо подаденият
от прокурор в ОП – Стара Загора протест следва да бъде отхвърлен, като
неоснователен.
Водим от горните мотиви и на
основание чл.193, ал.1 от АПК, Старозагорският административен съд
Р
Е Ш И
:
ОТХВЪРЛЯ подадения от
прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора протест, с който са оспорени
като незаконосъобразни разпоредбите на чл.2, ал.4, изр. първо, в частта
„Председателския съвет“, чл.13 и чл.14 от Правилника за организацията и
дейността на Общински съвет Стара Загора,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет
с Решение № 220/ 31.03.2016г., изменен и допълнен с Решение № 252/
30.03.2020г.; Решение № 328/ 28.05.2020г. и Решение № 979/ 27.05.2021г. на
Общински съвет – Стара Загора, като неоснователен.
Решението подлежи на обжалване с касационна
жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на
страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.