РЕШЕНИЕ
№ 1837 дата 01 ноември 2019г. гр.Бургас
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – Бургас, XIX-ти състав,
в публично заседание на 10 октомври
2019 год., в следния състав,
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Чавдар Димитров
ЧЛЕНОВЕ: 1.
Христо Христов
2.
Марина Николова
Секретар: Кристина Линова
Прокурор: Андрей Червеняков
разгледа докладваното от съдия ДИМИТРОВ адм.дело № 2143 по описа за 2019год.
и за да се произнесе взе предвид следните обстоятелства:
Производството
е по реда на чл.185 и сл. от АПК,
вр. с чл. 191, ал. 2 от АПК.
Образувано е по протест
на прокурор от Окръжна прокуратура
гр.Бургас против Наредба за реда за придобиване, управление и
разпореждане с имоти и вещи общинска собственост на територията на Община
Приморско приета с Решение № 922/25.09.2008г. на Общински съвет – Приморско.
Делото е поставено за разглеждане от състав на АС -
Бургас повторно след отмяна на Решение №2247 от 21.12.2017г., постановено по
адм. дело №2489/2019г. по описа на същия съд с Решение на Върховния
административен съд №12045/27.08.2019г., постановено по адм.дело №2978/2018г.
С последното са дадени указания по приложението на
процесуалния закон, които първоинстанционния състав следва да изпълни.
Във връзка с указанията на ВАС представител на
прокуратурата на Република България е заявил изрично, че поддържа протеста
срещу цялата Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти
и вещи общинска собственост на територията на Община Приморско с изключение на
отменения с Решение № 312/23.2.2018г. по адм. дело №370/2017г. по описа на АС
Бургас чл.45, ал.4, предложение първо, която вече е била отменена. В тази
връзка производството по отношение на тази разпоредба е било прекратено с
изрично протоколно определенеи на съдебния състав от 10.10.2019г.
След съвкупна преценка на събрания доказателствен
материал съдът достига до следните правни изводи:
Протестът е допустим, като депозиран от орган на
съдебната система, притежаващ правомощие за извършване на общ надзор за
законност на подзаконовите нормативни актове, на основание чл.186, ал.2 АПК.
Иска се отмяна на подзаконовия нормативен акт, като протестиращият
прокурор излага доводи, че при приемане на Наредбата са допуснати съществени
нарушения на административнопроизводствените правила, а именно - липса на
мотиви към приетия проект на подзаконовия нормативен акт, както и доказателства
за спазване на изискванията, визирани в разпоредбата на чл.26, ал.2 от ЗНА.
В условията на евентуалност се протестира на
самостоятелно основание разпоредбата на чл.35, ал.3 от Наредбата в частта
„приобретателите заплащат по сметка на Общината административна такса /режийни
разноски/ в размер на 2% върху по-високата стойност от продажната цена или
данъчната оценка на имота“, като се излагат доводи досежно противоречие на
нормата с нормативен акт от по-висока степен. Претендира разноски.
В съдебно заседание прокурор от Окръжна прокуратура –
Бургас поддържа подадения протест на сочените в него основания.
Ответникът Общински съвет – Приморско не изпраща
представител.
Съобщението за постъпилия
протест е обявено по реда на чл.181, вр. чл.188 от АПК. По делото не са
встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
Съгласно разпоредбата на чл.186,
ал.1 от АПК правото на оспорване на подзаконов нормативен акт принадлежи на
гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси
са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения.
На основание чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу
подзаконов нормативен акт, а според чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите
нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.
Разгледан по същество протестът
е основателен.
Наредбата за реда за
придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост на
територията на община Приморско е приета с
Решение № 922/25.09.2008г. на Общински съвет – Приморско, обективирано в
Протокол № 109/25.09.2008г., като производството е инициирано с внасяне на
докладна записка от кмета на Община Приморско изх.№ 61-00-194/17.09.2008г., с
която е внесено предложение за приемане на Наредба за придобиване, управление и
разпореждане с имоти и вещи общинска собственост, ведно с проект на
подзаконовия нормативен акт. Наредбата е приета на заседание на Общинския
съвет, проведено на 25.09.2008г., видно от Протокол № 109/25.09.2008г.
С решение № 176/21.12.2009г. на
Общински съвет – Приморско, на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА е извършена
промяна в Наредбата, като е променен текста на чл.61, ал.1 от същата.
С решение № 049/24.06.2010г. на
Общинският съвет, на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА, вр. чл.8, ал.2 от ЗОС, са
направени изменения и допълнения в чл.26 от Наредбата.
С решение № 112/26.10.2010г.
процесната Наредба е допълнена, като в чл.65 е създадена нова ал.6.
С последващо решение №
693/17.06.2015г. е приета Наредба за изменение и допълнение на Наредба за реда
за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост
на територията на Община Приморско.
Последната редакция на
процесната Наредба е извършена с решение № 254/27.04.2017г. на Общински съвет –
Приморско, с което е приета Наредба за изменение и допълнение на Наредба за
реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи общинска
собственост на територията на Община Приморско, с която са изменени текстовете
на чл.12, ал.1, чл.12, ал.3, както и са отменени чл.16, ал.3, изр.трето и
чл.50, ал.4 от Наредбата.
Оспорената наредба е била частично
отменена и по силата на Решение №312/23.02.2018г. на АС Бургас по адм. дело
№370/2017г. по описа на АС - Бургас, потвърдено с решение от 21.03.2019г. по
адм. д. №5502/2018г. по описа на ВАС, с които е била отменена разпоредбата на
чл.45, ал.4, предложение 1 от същата Наредба.
Съобразно чл.168, ал. 1 от АПК,
приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл.
196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от
оспорващите, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства
да провери законосъобразността на оспорените разпоредби на Наредбата, на всички
основания по чл. 146 от АПК.
При проверката за
законосъобразност на издадения подзаконов нормативен акт в обжалваната му част
съдът следва да провери издаден ли е от компетентен орган и в предписаната от
закона форма, спазени ли са процесуалноправните и материалноправните
разпоредби.
На първо място, настоящият
съдебен състав намира, че самата Наредба е издадена от компетентен орган - това
е Общински съвет - Бургас, който съгласно чл. 8 от Закона за нормативните
актове (ЗНА) и чл.21, ал.2 от Закона за
местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) притежава правомощия
да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока
степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение.
Служебната проверка на съда относно спазването на процесуалните правила
за приемане на подзаконовия нормативен
акт установи допуснати съществени нарушения в производството по вземане
на решението от Общински съвет Приморско, както на специалната законова
регламентация, предвидена с нормите на чл. 75 - 79 от АПК, така
и на общите правила, съдържащи се в Глава Трета на ЗНА,
към които препраща чл. 80 АПК.
Изработването на проекти на
нормативни актове и тяхното приемане е предмет на регламентация на текстовете
на чл. 26 и сл. от
ЗНА (прил.ред. ДВ бр.46/2007г.), които са императивни и са гаранция за
постигане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност
– чл.26, ал.1 от ЗНА. Следващата алинея 2 регламентира задължението преди
внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния
орган, съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на
съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на
заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и
становища по проекта. В аналогичен смисъл е и разпоредбата на чл.77 от АПК,
видно от която компетентният орган издава нормативния административен акт след
като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.
Съдът изиска от Общинския съвет
да представи доказателства за проведена процедура по реда на чл.26 от ЗНА, но
такива не се представиха, а наличните по
делото доказателства не установяват изпълнение на законовите изисквания за
провеждането на процедура по предварително огласяване на проекта и на мотивите
на вносителя, както и за предоставяне на възможност за неговото обсъждане,
изразяване на възражения и мнения от гражданите и организациите, за които
възникват задължения или ограничения. При липсата на доказателства за спазване
на тази начална част от процедурата, следва да се приеме, че Общинският съвет
не е извършил законово регламентираните действия по разгласяване на проекта за
приетото изменение на Наредбата, с което е нарушена процесуалната норма на чл.
26 от ЗНА и е компрометиран принципа на откритост, закрепен в ал.1 на същата
правна норма, както и е нарушен принципът за достъпност и публичност,
регламентиран в разпоредбата на чл. 12, ал.1 от АПК, който изисква
административният орган да осигури откритост, достоверност и пълнота на
информацията в административното производство.
От ответника в производството е
представен изготвения проект на нормативния акт, но не и мотиви или доклада по
чл.28 от ЗНА (ред. ДВ бр.46/12.06.2007г.), неразделна част от проекта за
приемане на нормативния акт. В изпълнение на указанията на ВАС, дадени при
отмяна на предходния съдебен акт, с който спорът е бил решен по същество
съдебният състав постави на преценка представената като доказателство на л.38
по адм. делото докладна записка на Кмета
на Община Приморско. Същта е с изходящ №61-00-194/17.09.2008г., която дата
настоящият съдебен съста приема и като такава за съставянето й. При това
положение не може да бъде прието, че тя притежава характера на доклад по
смисъла на чл.26, ал.2 (настояща ал.3) и чл.28, ал.1 ЗНА, тъй като фактически
не е съществувала в правния мир при претендираното публикуване на проекта на
Наредбата в интернет страницата на община Приморско. По-натам, дори да бъде
прието, че коментираната докладна записка съдържа в себе си мотиви към проекта,
излагането им в етап, следващ публикуването на проекта и времето за депозиране
на предложения и становища от страна на заинтересованите лица, не може да
санира допуснатото съществено процесуално нарушение. Ненавременното изготвяне
на мотивите е равносилно на пълна липса на мотиви към проекта на Наредбата,
което обстоятелство е в противоречие с нормата на чл.28, ал.2 от ЗНА (ред. ДВ
бр.46/12.06.2007г.) и е съществено процесуално нарушение, което води до
незаконосъобразност на оспорените разпоредби.
Изложеното сочи на допуснати
съществени процесуални нарушения при първоначалното приемане на оспорената
Наредба, съставляващо отменително основание по смисъла на чл.146, т.3 от АПК.
Доколкото по отношение и на последващите изменения в Наредбата не са
представени доказателства, от които да се установи, че са спазени изискванията
на чл.26 от ЗНА, а именно, че е
проведена процедура по предварително огласяване на проекта и на мотивите на
вносителя, като е предоставена възможност за неговото обсъждане, то при тяхното
приемане по последващо изменение на Наредбата също са допуснати съществени
процесуални нарушения. Представена е само една разпечатка, която сочи на
извършена публикация на сайта на Община Приморско на 22.02.2017г., но от нея не
става ясно конкретното съдържание на публикуваните материали, което не
позволява да се направи извод досежно спазване на нормативните изисквания за
съдържанието на публикуваната информация.
Наред с основанието за отмяна на целия подзаконов нормативен
акт, поради допуснати съществени нарушения на процесуалните правила при
приемането му съдът намира за необходимо да обсъди доводите на протестиращата
страна, касаещи наличието на нарушения на материалния закон, свързани със
съдържанието на нормата на чл.35, ал.3 от Наредбата. Протестираната разпоредба
от Наредбата има следното съдържание: „Приобритателите заплащат по сметка на
Общината административна такса /режийни разноски/ в размер на 2% върху
по-високата стойност от продажната цена или данъчната оценка на имота. Нормата
е поместена в Глава IV от Наредбата озаглавена
„Разпореждане с недвижими имоти и движими вещи, частна общинска собственост“.
Видно
от текста на разпоредбата на чл.35, ал.3 от Наредбата, с нея е въведено
задължение за приобретателите да заплатят на общината „режийни разноски“ в
размер на 2% върху стойността на имота. Т.е с разпоредбата се въвежда
задължение за плащане на такса /режийни разноски/, като се установява и нейния размер
като фиксиран процент, без да се сочи начина, по който този процент е
определен.
Съгласно чл. 141, ал.4 от Конституцията общинският съвет определя размера на местните такси по ред,
установен със закон.
Според чл. 7, ал.1 от ЗМДТ
местните такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и
административни разходи по предоставяне на услугата. Нормите на чл. 8, ал.1 и 2
от ЗМДТ предвиждат, че общинският съвет определя размера на таксите при
спазване на следните принципи: възстановяване на пълните разходи на общината по
предоставяне на услугата; създаване на условия за разширяване на предлаганите
услуги и повишаване на тяхното качество; постигане на по-голяма справедливост
при определяне и заплащане на местните такси. За услуга, при която дейностите
могат да се разграничат една от друга, се определя отделна такса за всяка от
дейностите.
Така действащата нормативна
уредба е императивна и категорична, че местните такси се заплащат единствено и
само срещу извършвана услуга, а размерът им е обвързан с разходите по тази
услуга.
Предвиденото в протестираната
разпоредба от Наредбата заплащане на такса от страните по разпоредителни сделки
с недвижими имоти - частна общинска собственост, не посочва основанието, на
което същите подлежат на заплащане, респ. какви услуги покриват.
Законодателят не допуска
въвеждане на такси, които нямат насрещна престация, а размерът им следва да
съответства само и единствено на разходите по нейното извършване или по
създаването на условия за повишаване на тяхното качество - аргумент от чл. 8,
ал.1 и 2 от ЗМДТ. Единствената законова възможност за определяне на друг размер
на таксата, е тя да не покрива пълните разходи по предоставяне на извършваната
услуга, без да има предвидена възможност същата да бъде по-висока от тези
разходи - чл. 8, ал.3 от ЗМДТ. Това означава, че общинските съвети могат да
определят по-ниски по размер такси в сравнение с услугите, които предоставят,
но не и по-високи. На още по-силно основание са недопустими такси без
извършване на услуга.
От начина на формиране на
оспорения текст на чл. 35, ал.3 от Наредбата не може да се определи същността и
характера на предоставяната услуга, от което може да бъде направен един
единствен извод, а именно за липса на насрещна престация, а от там и за липса
на правно валидно и законово основание за дължимостта на такъв вид такса.
С оглед изискването за
съответност на общински такси следва да се добави, че определянето на
конкретния размер на таксите по чл. 41 от Наредбата, е обвързано със стойността
на сделката, а тази стойност не оказва влияние върху вида и размера на
административните разходи, които прави общината във връзка с нейното
осъществяване. Въпреки, че възможните сделки имат различна цена, тъй като са
необходими едни и същи документи, за чието изготвяне се отделя едно и също
време, икономически, правно и житейски неоправдано е събиране на такси, които
могат да бъдат кардинално различни по размер само поради разликата в така
приетата база за изчисляване на таксата. Услугата, която се предлага, е една и
съща по вид и обем и е редно цената ѝ да се базира на стойността на
реално направените за нея разходи, а не на други параметри, както е подходено в
случая.
Отделно от това, следва да се
има предвид, че в чл. 44 и сл. от ЗМДТ е предвидено облагането и с местен данък
на имуществата, придобити по дарение, както и недвижимите имоти, ограничените
вещни права върху тях и моторните превозни средства, придобити по възмезден
начин.
В тази връзка настоящият съдебен
състав споделя съображенията изложени в сезиращия го протест и намира, че
законодателят недвусмислено е разграничил основанията, при които се събира
данък и тези, при които се събират такси. Ответната страна не доказва наличието
на конкретен вид престация, а липсата на такава е липса на основание за събиране
на такса, поради което и нормата се явява в противоречие с правни норми от
актове с по-горна степен.
В случая е неприложим и чл.111 от ЗМДТ, тъй като цитираната норма
дава право за събиране на такса при осъществяването на определени производства
- производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на
вещни права върху общински имоти, но това не означава, че същата тази такса
следва да бъде лишена от насрещна престация, т.е. разпоредбата на чл. 111 от ЗМДТ не дерогира нормите на чл. 7
и чл. 8 от същия закон и не налага събирането на такси и то в размери близки до
данъка по чл. 44 и сл. от ЗМДТ.
Освен по изброените по горе
съображения, оспореният текст е незаконосъобразен и затова, че в
административната преписка не се съдържа мотивировка защо е приет именно размер
с абсолютно изражение от 2% на определяне на режийните разноски. Липсата на
финансова обосновка на заложения разход за гражданите и юридическите лица при
разпореждане с недвижими имоти е съществено процесуално нарушение и основание
за отмяна на подзаконовия нормативен акт в съответната част. В конкретния
случай липсва икономическа обосновка на определения размер и по-точно на
начина, по който се определя той (в същия смисъл е Решение № 11054 от
29.09.2010 г. по адм. д. № 2671/2010 г. на ВАС, VI отд. и Решение № 3553 от 12.03.2019г.
по Административно дело 3510/2018 Върховен административен съд). В този смисъл
е и нормата на чл. 115а от ЗМДТ изискваща “Размерът на таксата за всяка
административна услуга да съответства на разходите на общината за предоставяне
на съответната услуга, включително необходимите материално-технически разходи и
всички административни разходи за изпълнение на задълженията на длъжностните
лица с оглед на тяхната квалификация и разходвано работно време.” Без правно
значение за спора е, че нормата на чл. 115а от ЗМДТ е създадена и е част от
позитивното право едва от 01.01.2017г. почти 10 години след създаване на
оспорената правна норма. Факт е, че към настоящия момент спорната разпоредба противоречи
на тази законова норма.
В съответствие с правилата за
разпределяне на доказателствената тежест в процеса, с оглед нормата на чл. 170,
ал.1 АПК, в тежест на административния орган е било да установи изпълнението на
законовите изисквания при издаването на оспорения акт, което той не е сторил в
настоящото производство
По изложените съображения съдът
намира, че протестът следва да се уважи и атакуваната разпоредба от Наредбата
следва да се отмени като противоречаща на материалния закон.
Съобразно
този изход на процеса претендираните от Окръжна
прокуратура Бургас разноски по
обявяване на оспорването в Държавен вестник следва да бъдат присъдени в размер
на 2 суми по 20лв, т.е. 40,00 лева.
Така мотивиран и на основание чл.193, ал. 1 от АПК, Бургаският административен съд, ХIX-ти
състав,
РЕШИ:
ОТМЕНЯ Наредба за реда за придобиване,
управление и разпореждане с имоти и вещи общинска собственост на територията на
община Приморско, приета с Решение № 922/25.09.2008г. на
Общински съвет – Приморско, в актуалната й към настоящия момент редакция, изключваща
отменения по-рано с Решение № 312/23.2.2018г. по адм. дело №370/2017г. по описа
на АС Бургас чл.45, ал.4, предложение първо.
ОСЪЖДА Община Приморско да заплати на Окръжна
прокуратура Бургас сумата от 40лв. разноски по делото.
Решението може да се обжалва пред Върховния
административен съд в 14-дневен срок от съобщаването на страните.
Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК след влизането му в сила.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: