РЕШЕНИЕ
№
гр.Ловеч, 28.10.2022 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
ЛОВЕШКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, тричленен административен състав, в публично заседание на двадесет и пети октомври през две хиляди двадесет и втора година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ДИМИТРИНА ПАВЛОВА
ЧЛЕНОВЕ: ЙОНИТА ЦАНКОВА
ЛЮБОМИРА КРЪСТЕВА
при секретаря ДЕСИСЛАВА МИНЧЕВА и с участието на прокурора КИРИЛ ПЕТРОВ като разгледа докладваното от съдия ЦАНКОВА Адм.д. № 394/2021 год. и на основание данните по делото и закона, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по чл. 185 и сл. от АПК.
В Ловешкия административен съд е постъпил протест на прокурор Светла Иванова при ОП – Ловеч, като в протеста се сочи, че е срещу „текстове от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с общинската администрация, за мандат 2019 г. – 2023 г.“, а в петитума на протеста се сочи следното: „да постановите решение, с което да отмените следните текстове от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с общинската администрация, за мандат 2019 г. – 2023 година /Правилника/, в частта „председателски/я/т съвет“, а именно : чл. 19, ал. 2, т.1, чл. 20, ал. 4, т.1, чл. 21, чл. 62, ал. 2, чл. 70, ал. 2, чл. 91, ал. 1, чл. 91, ал. 3, изр. 2-ро и чл. 92, в които е въведена фигурата и са предвидени функциите на т. нар. „Председателски съвет“ като незаконосъобразни.“
С писмо вх. № 3552/09.11.2021 г. на Председателя на ОбС – Ловеч е изпратен протеста заедно с административната преписка, която е непълна.
С Разпореждане от з.с.з. от 14.04.2022 г. на съдията-докладчик по делото е задължен Общински съвет - Ловеч чрез неговия председател да представи по делото в заверено копие пълната административна преписка по приемане на Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с общинската администрация, за мандат 2019 г. – 2023 г., в т.ч. и; протоколи от заседания на съответните постоянни комисии към ОбС - Ловеч със становище по текстовете; пълният текст на протокола от заседанието/заседанията на ОбС - Ловеч за приемане на Правилника, респективно оспорения текст с отразяване на кворум, гласуване и приет дневен ред, дебати по приемане на решенията и гласуването им; доказателства за спазена процедура по чл. 26 и следващите от Закона за нормативните актове; да се посочи начина на обявяване на решенията на Общински съвет - Ловеч, като се представят доказателства за обявяването на решението, с което е приет Правилника, респективно оспорения текст – в кое от средствата за масово осведомяване е обявено (публикувано) и на коя дата, публикувано ли е на интернет-страницата на Община Ловеч и на коя дата, протокол от поставянето му на съответното място за обявяване, и всички други относими доказателства по приемането на Правилника, касаещи оспорения текст, както и др. относими към протеста писмени доказателства.
Със същото разпореждане е указано на ответника, че с изпращането на преписката Общински съвет – Ловеч чрез неговия председател следва да ангажира становище по основателността на протеста, респективно становище ще се предприемат ли действия по отмяна/изменение на оспорените текстове, а при положителен отговор да се посочи и приблизителен времеви период за това, както и дата на насрочено заседание на ответния общински съвет и дн. ред, съдържащ информация за приемане на Правилник за изменение и допълнение на протестираните текстове от Правилник. С оглед процедиране на протеста и процесуална икономия е необходимо да се ангажира становище по горните въпроси.
С разпореждането също е указано на Общински съвет – Ловеч на основание чл. 170, ал. 1 от АПК, че носи доказателствената тежест да установи съществуването на фактическите основания и изпълнението на законовите изисквания при издаването на оспорените с протеста текстове от Правилника. Следва да бъде указано на Общински съвет – Ловеч, че следва да докаже изпълнението на законовите изисквания за издаването на оспорените разпоредби от Правилника.
Изискана е писмена информация от ответния общински съвет да представи информация има ли предприета процедура и на какъв етап е процедурата по изменение/отмяна на протестираните: чл. 19, ал. 2, т.1, чл. 20, ал.4, т.1, чл. 21, чл. 62, ал.2, чл.70, ал.2, чл.91, ал.1, чл. 91, ал.3, изр. 2-ро и чл. 92 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с общинската администрация, за мандат 2019 г. – 2023 г.
Отделно от горното, с разпореждането от з.с.з. от 14.04.2022 г. е констатирано, че протестът не отговаря на изискванията на чл. 150, ал. 1, т. 5 и т. 7 от АПК, като от една страна неясно и непрецизно е формулирана частта от протестираните текстове, от друга страна неясно и непрецизно е формулиран петитумът на протеста, в сочения по-горе смисъл, поради което протестът е оставен без движение на основание чл. 158, ал. 1 от АПК, като на оспорващият прокурор е указано в 7-дневен срок от съобщението: 1. да прецизира точно и недвусмислено протестираните текстове; 2. да прецизира точно и недвусмислено искането за отмяна на кои конкретно текстове, като укаже допълнително на прокурора, че оспорването подлежи на съобщаване в ДВ и не следва да има неяснота нито относно протестираните текстове, нито относно конкретното искане на оспорващия прокурор, а от друга страна, че съдът не разполага с правомощия да тълкува по подразбиране волята на оспорващия прокурор, в случай че се иска отмяна на т.нар фигура „председателски съвет“, следва да се посочи всеки текст от Правилника, в който същата фигура съществува, както и какво е искането в протеста- евентуално за отмяна на цяла разпоредба от Правилника и/или за отмяна на част/части от разпоредбата на всеки уточнен от прокурора текст.
Допълнително съгласно чл. 185, ал. 1 и чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред съд без ограничение във времето, като оспорването на основание чл. 188, ал. 1 от АПК се съобщава по реда на чл. 181, ал. 1 и ал. 2 от АПК чрез обявление в “Държавен вестник”.
Ето защо със същото разпореждане оспорването е оставено без движение с указание в 7-дневен срок от съобщението оспорващият прокурор при ОП - Ловеч да представи документ за внесени 20 лв. по сметка на НС - редакцията на „Държавен вестник” за публикуване в неофициалния раздел на ДВ на съобщение за оспорването по настоящото дело.
Съобразно текста на чл. 188, във вр. с чл. 181, ал. 1 и ал. 2 от АПК, оспорването се съобщава чрез обявление в “Държавен вестник”. Към настоящия момент таксата за обнародване е в размер на 20,00 лева. Сумата от 20,00 лева е указано да бъде внесена от ОП- Ловеч в 7-дневен срок от получаване на разпореждането по сметката на Народното събрание - Редакция “Държавен вестник” за публикуване в неофициален раздел на “Държавен вестник” на съобщение за оспорването по настоящото дело. Указано е, че след превеждане на сумата следва да се представи в Административен съд - Ловеч оригиналът на платежния документ, удостоверяващ направеното плащане.
Указано е също, че след представяне в Административен съд - Ловеч на оригинала на документа за извършеното плащане, съдът ще изпрати до Държавен вестник обявлението за направеното оспорване, ведно с платежния документ.
С разпореждането от з.с.з. от 14.04.2022 г. е указано и че не съществува законово основание за освобождаване на оспорващия прокурор от заплащане на сумата за обявяването в Държавен вестник или поемане на тази сума от бюджета на Административен съд - Ловеч. Налице е постановено Тълкувателно решение № 4 от 16.07.2009 г. по т.д. № 2/2009 г. на Върховния административен съд, с което се дава задължително тълкуване по въпроса за заплащане на такава сума от Прокуратурата на РБ.
С писмо с вх. № 1715/29.04.2022 г. на Светла Иванова – прокурор при Окръжна прокуратура – Ловеч /л. 189-194/ е представен документ за внесена такса в размер на 20,00 лева по сметката на Народното събрание - Редакция “Държавен вестник” за публикуване в неофициален раздел на “Държавен вестник” на съобщение за оспорването по настоящото дело.
Във връзка с дадените с разпореждане от з.с.з. от 14.04.2022
г. със същото писмо на Светла Иванова – прокурор при Окръжна прокуратура –
Ловеч е направено изрично уточнение, че се оспорват
текстовете на:
- чл.19, ал.2, т.1 от Правилника за
организацията и дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и
взаимодействието с общинската администрация за мандат 2019-2023 година, в
частта на израза „след обсъждане в председателския съвет“, и в тази му част
да бъде отменен;
- чл.20, ал.4, т.1 от Правилника за
организацията и дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и
взаимодействието с общинската администрация за мандат 2019-2023 година, като
тази разпоредба изцяло да бъде отменена;
- чл.21 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2019-2023 година, като тази разпоредба изцяло
да бъде отменена;
- чл.62, ал.2 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2019-2023 година, в частта на израза
„председателският съвет“, и в тази му част да бъде отменен;
- чл.70, ал.2 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2019-2023 година, в частта на израза
„съгласувано с председателския съвет“, и в тази му част да бъде отменен;
- чл.91, ал.1 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2019-2023 година в частта на израза „след
обсъждане в председателския съвет“, и в тази му част да бъде отменен;
- чл.91, ал.3, изр.2-ро от Правилника за
организацията и дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и
взаимодействието с общинската администрация за мандат 2019-2023 година в
частта на израза „председателският съвет“, и в тази му част да бъде
отменен;
- чл.92, ал.1 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2019-2023 година, в частта: „в
председателския съвет“, и в тази му част да бъде отменен;
- чл.92, ал.2 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2019-2023 година, в частта:
„председателския съвет“, и в тази му част да бъде отменен.
- чл.92, ал.4 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2019-2023 година, в частта: „от
председателския съвет“, и в тази му част да бъде отменен.
Във връзка с разпореждането от 14.04.2022 г. по делото, е
изпратено Съобщение до Общински съвет - Ловеч за изпълнение на указанията,
посочени в разпореждането. Съобщението е получено на 20.04.2022 г. от Е.П.–
Началник отдел АООС, като в посочения 7-дн срок, изтекъл на 27.04.2022 г., не са изпълнени указанията
на съда. Съдът е изискал повторно от Общински съвет – Ловеч да изпълни
указанията, дадени с разпореждане от з.с.з от 14.04.2022 г.
При това положение съдът намира, че въпреки дадената възможност на ответника за оттегляне/изменение на оспорените разпоредби на чл. 19, ал. 2, т.1, чл. 20, ал.4, т.1, чл. 21, чл. 62, ал.2, чл.70, ал.2, чл.91, ал.1, чл. 91, ал.3, изр. 2-ро и чл. 92 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с общинската администрация, за мандат 2019 г. – 2023 г., до момента липсват предпоставки за същото, поради което делото е насрочено.
Право на оспорващия, в случая прокурор, е да определи предмета на оспорването.
В протеста оспорващият прокурор при ОП – Ловеч, уточнен с
писмо с вх. № 1715/29.04.2022 г. /л. 189-194/, оспорва текстовете на:
- чл.19, ал.2, т.1 от Правилника за
организацията и дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и
взаимодействието с общинската администрация за мандат 2019-2023 година, в
частта на израза „след обсъждане в председателския съвет“, и в тази му част
да бъде отменен;
- чл.20, ал.4, т.1 от Правилника за
организацията и дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и
взаимодействието с общинската администрация за мандат 2019-2023 година, като
тази разпоредба изцяло да бъде отменена;
- чл.21 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2019-2023 година, като тази разпоредба изцяло
да бъде отменена;
- чл.62, ал.2 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2019-2023 година, в частта на израза
„председателският съвет“, и в тази му част да бъде отменен;
- чл.70, ал.2 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2019-2023 година, в частта на израза
„съгласувано с председателския съвет“, и в тази му част да бъде отменен;
- чл.91, ал.1 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2019-2023 година в частта на израза „след
обсъждане в председателския съвет“, и в тази му част да бъде отменен;
- чл.91, ал.3, изр.2-ро от Правилника за
организацията и дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и
взаимодействието с общинската администрация за мандат 2019-2023 година в
частта на израза „председателският съвет“, и в тази му част да бъде
отменен;
- чл.92, ал.1 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2019-2023 година, в частта: „в
председателския съвет“, и в тази му част да бъде отменен;
- чл.92, ал.2 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2019-2023 година, в частта:
„председателския съвет“, и в тази му част да бъде отменен.
- чл.92, ал.4 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието с
общинската администрация за мандат 2019-2023 година, в частта: „от
председателския съвет“, и в тази му част да бъде отменен.
Наведени са доводи, че с оспорените текстове е въведена фигурата и са предвидени функции на т. нар. „Председателски съвет“, което е в нарушение на чл.76, ал.3 от АПК и чл.8 от ЗНА, поради което се явяват незаконосъобразни и като такива следва да бъдат отменени, с които противоречат на относимите разпоредби на ЗМСМА, свързани с компетентността на общинския съвет. В протеста се сочи, че обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, се уреждат със ЗМСМА /чл. 1 от него/, като в цитирания специален закон „председателските съвети“, не фигурират като орган на управление на местния орган на власт. Отделно, в ЗМСМА са регламентирани правомощия на председателя и на заместник председателите на общински съвет, както и на комисиите към него /чл.23, ал.4, чл.24, чл.25, чл.48 и сл. от закона и др./. Излага се, че нормите, свързани с компетентността, не могат да се тълкуват разширително и при издаване на подзаконов нормативен акт, съответният орган е длъжен да се съобразява стриктно с нормативния акт от по-висок ранг. В заключение се иска отмяна на оспорените разпоредби от Правилника като незаконосъобразни.
В съдебно заседание оспорващият Светла Иванова – прокурор при ОП – Ловеч, редовно призована, не се явява. С молба с вх. 3540/24.10.2022 г. на АдмС Ловеч и молба по пощата с вх. № 3561/25.10.2022 г. на АдмС Ловеч с идентично съдържание, прокурор Светла Иванова моли да се даде ход на делото, изразява становище по съществото на спора и моли да бъдат присъдени направените разноски по делото в размер на 20 лв., представляващи внесената такса за обнародване на обявление по сметка на „Държавен вестник“ на РБ.
Ответникът Общински съвет – Ловеч, в съдебно заседание, редовно призован, не изпраща представител.
Участващият на основание чл. 192 от АПК в производството прокурор при ОП - Ловеч дава заключение за законосъобразност и основателност на протеста на прокурора Светла Иванова при ОП – Ловеч. Счита, че прокурорът, внесъл протеста е изложил конкретни съображения относно обстоятелствата, че в Правилника са приети текстове, които противоречат на по-висш нормативен акт, какъвто е ЗМСМА. Моли съдът да уважи протеста, както и искането за присъждане на направените разноски в размер на 20 лева.
Съдът, след като прецени доказателствата по делото, доводите на страните и след служебната проверка по чл. 168 от АПК, приложим на основание чл. 196 от АПК, на законосъобразността на нормативния административен акт, намира за установено следното:
Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал. 1 и ал. 2 от АПК, във вр. с чл. 188 от АПК, чрез публикуване на обявление в бр. 47 от 24.06.2022 г. на „Държавен вестник“ /л. 210/, а копие от обявлението е поставено на определеното за това място в съда на 16.06.2022 г. /л. 201/, публикувано е на интернет страницата на АдмС Ловеч на 16.06.2022 г. /л. 204/ и е публикувано в интернет страницата на Върховния административен съд на 16.06.2022 г. /л. 208/.
По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал. 2 от АПК.
Правилникът за организацията и дейността на Общинският съвет – Ловеч, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение № 4/12.12.2019 г. по протокол № 2/12.12.2019 г. на Общински съвет – Ловеч /л. 6/, е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от компетентността на Общинския съвет – Ловеч, като орган на местната власт и местното самоуправление.
Оспорването пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК. Процесният Правилник съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната община.
Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. А съгласно ал. 2 на същата разпоредба прокурорът може да подаде протест срещу акта. Т.е., законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т. 5 от Конституцията на РБ и чл. 16, ал.1, т. 1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение № 4/16.07.2009 г. на ВАС по т.д.№ 2/2009 г. Ето защо, прокурорът при ОП - Ловеч притежава процесуална легитимация за оспорване на протестираните текстове от Правилника.
Константна е практиката на съдилищата, че за разлика от
лицата по чл. 186, ал. 1 от АПК, оспорващият прокурор не обосновава и доказва
правен интерес. Константна е практиката на съдилищата, че с подаването на
протест по чл. 186, ал. 2 от АПК прокурорът изпълнява функцията си да следи за
законността, като важният държавен и обществен интерес се презумира и не е
необходимо неговото обосноваване и доказване от прокурора. Законът признава
правото на оспорване на прокурора съгласно чл. 186, ал. 2 от АПК, без да
поставя условия за правен интерес по чл. 159, т. 4 от АПК. Процесуалната
легитимация на прокурора да протестира
нормативни административни актове пред съда произтича от функцията му на
държавен орган,
натоварен с надзор върху законността, като общественият интерес се презумира. /Така
Решение № 5 от 18.04.2003 г. по конституционно дело № 5/2003 г. на
Конституционния съд на РБ/. Ето защо, оспорването на прокурора на текстовете на: чл.19, ал.2, т.1 в
частта на израза „след обсъждане в председателския съвет“; чл.20, ал.4, т.1;
чл.21; чл.62, ал.2 в частта на израза „председателският съвет“; чл.70, ал.2 в
частта на израза „съгласувано с председателския съвет“; чл.91, ал.1 в
частта на израза „след обсъждане в председателския съвет“; чл.91, ал.3,
изр.2-ро в частта на израза „председателският съвет“; чл.92, ал.1 в
частта: „в председателския съвет“; чл.92, ал.2 в
частта: „председателския съвет“; чл.92, ал.4 в частта:
„от председателския съвет“ от Правилника за
организацията и дейността на Общинския съвет - Ловеч, неговите комисии и
взаимодействието с общинската администрация за мандат 2019-2023 година, приет с Решение
№ 4/12.12.2019 г. по протокол № 2/12.12.2019 г. на Общински съвет - Ловеч, е допустимо.
Съобразно чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.
Разгледан по същество, протестът е основателен по следните съображения:
Според чл. 168, ал. 1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства, да провери законосъобразността на оспорения текст от Правилника, на всички основания, съгласно чл.146 от АПК.
Приетият с Решение № 4/12.12.2019 г. на Общински съвет - Ловеч Правилник за организацията и дейността на Общински съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2019-2023 година, представлява действащо право в момента.
Текстът на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА предвижда изрична компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал. 1 на същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. В случая, Правилникът определя рамката на правно регулиране на организацията и дейността на Общински съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.
Правилникът за организацията и дейността на ОбС е подзаконов нормативен
административен акт, съгласно определението за нормативен административен акт
по чл. 75 от АПК, във вр. с чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове,
защото се издава за прилагане на закон – на Закона за местното самоуправление и
местната администрация /ЗМСМА/, съгласно чл. 21, ал. 3, от който - Общинският
съвет приема правилник за организацията и дейността на общинския съвет,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Съответно
Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет – Ловеч, неговите комисии
и взаимодействието му с общинската администрация се издава на основание
законовата делегация на чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА.
Разпоредбата на чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА регламентира като правомощие на
Общинския съвет да приема правилник за организацията и дейността на съвета,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.
В чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ е дефинирано
понятието „правилник“ като нормативен акт, който се издава за прилагане на
закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за
вътрешния ред на тяхната дейност. Правилникът за организацията и работата на
Общински съвет Ловеч е такъв нормативен акт за организацията на местния орган,
респ. такъв вид са и актовете, с които правилникът се изменя или допълва. Общинският съвет като орган на местно
самоуправление на територията на Община Ловеч, решава самостоятелно въпросите
от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По
силата на чл. 76, ал. 3 от АПК, вр. с чл. 8 от Закона за нормативните актове
/ЗНА/ и чл. 21, ал. 2 и ал. 3 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му
правомощия, той е овластен да издава нормативни административни актове,
уреждащи въпроси от местно значение, сред които и правилници.
Предвид изложеното, Правилникът е издаден от териториално и материално
компетентен орган – Общински съвет - Ловеч в изпълнение на конституционно закрепеното
негово правомощие да издава правилник за организацията и дейността на местния
орган на Община Ловеч.
При приемането на Правилника е съобразена и
изискуемата от закона специална форма, като актът съдържа и
всички съществени реквизити, липсата на които би се отразила на неговата
валидност. Спазени са изискванията на чл. 75, ал. 3 и
4 от АПК - посочен е вида на акта /Правилник/, органът, който го е приел /ОбС/
и е определен главният му предмет /определяне на организацията и дейността на Общински съвет - Ловеч, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация/. Следователно, като структура, форма и обозначение
на съдържанието Правилникът отговаря на изискванията на ЗНА и Указа за неговото
прилагане.
Съдът не установи съществени нарушения на административнопроизводствените
правила при приемане на правилника /включително и на протестираните разпоредби
от него/, като такива не се и твърдят в протеста на прокурора. Протестираните
разпоредби от Правилника са приети на датата на приемане на самия правилник – 12.12.2019
г. и не са изменяни от приемането им до настоящия момент.
Решение № 4/12.12.2019 г. на
Общински съвет - Ловеч, с което е приет правилникът, чиито текстове се
протестират, е прието по писмено предложение на председателя на Общински съвет -
Ловеч до общинския съвет, обективирано в доклад изх.№ ОС-674/2/26.11.2019 г. /л.
95-98/, съдържащо мотивите за приемането на новия правилник.
Изготвеният проект на правилника е публикуван на интернет страницата на
общината на 27.11.2019 г. /видно от приложената с адм. преписка разпечатка на л.
92 и от изричното посочване в доклада на Председателя на ОбС на л. 96/. В
съответствие с чл. 26, ал. 4, изр. 2 от ЗНА е определен срок от 14 дни за
внасяне на предложения и становища по проекта. Органът е изложил нарочни
мотиви, обосноваващи прилагането на по-краткия срок /л. 97-98/. Като такива са
посочени: наличие на изключителен случай, изразяващ се в необходимостта от
конституиране на постоянни комисии на Общински съвет, които да разгледат
множество внесени в ОбС по време на изборния период предложения за решения,
които не търпят отлагане, в т. ч. предложение относно предоставяне под наем на
имоти-полски пътища и нефункциониращи канали – общинска собственост, приемане
на наредби за изменение и допълнение на наредби на Общински съвет, отчети за
деветмесечието на общински дружества и др. С оглед на това, съдът приема, че е
изпълнено изискването на чл. 26, ал. 4, изр. 2 от ЗНА по отношение наличието на
мотивиране за прилагане на по-краткия 14-дневен срок. В срока по чл. 26, ал. 4
от ЗНА в деловодството на Община Ловеч не са постъпили предложения и становища.
На проведеното на 12.12.2019 година редовно заседание на Общински съвет
- Ловеч са присъствали 32 общински съветници от общо 33 /видно от списъците на
л.48-51/, при наличие на изискуемия кворум. Под точка 2 от дневния ред /л. 46,
л. 53/ е подложено на гласуване и предложението на председателят на общински
съвет за приемането на Правилник за организацията и дейността на Общински съвет
– Ловеч, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Предложението
е прието с мнозинство от 32 гласа „за”, без
„против” и без „въздържал се”, с Решение по Протокол № 2 от 12.12.2019
година. Според данните по делото /л. 90/, на 19.12.2019 г. приетият Правилник е
публикуван на сайта на ОбС - Ловеч.
Предвид изложеното, не се установяват основанията по чл. 146, т. 1-3 от АПК за отмяна на оспорените текстове от Правилника. Независимо
от това, настоящият състав намира, че протестираните разпоредби са приети в
нарушение на материалния закон.
С протеста, уточнен с писмо с вх. № 1715/29.04.2022 г. /л. 189-194/, е
оспорена законосъобразността на текстовете
на: чл.19, ал.2, т.1 в частта на израза „след обсъждане в председателския
съвет“; чл.20, ал.4, т.1; чл.21; чл.62, ал.2 в частта на израза
„председателският съвет“; чл.70, ал.2 в частта на израза „съгласувано с
председателския съвет“; чл.91, ал.1 в частта на израза „след обсъждане в
председателския съвет“; чл.91, ал.3, изр.2-ро в частта на израза
„председателският съвет“; чл.92, ал.1 в частта: „в председателския съвет“; чл.92, ал.2 в
частта: „председателския съвет“; чл.92, ал.4 в частта:
„от председателския съвет“ от
Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Ловеч, неговите
комисии и взаимодействието му с общинска администрация за мандат 2019-2023 г.
Чл. 19, ал. 2, т. 1 от Правилника за
организацията и дейността на Общинския съвет - Ловеч гласи: „В изпълнение
на функциите си, председателят на общинския съвет: 1. организира
изготвянето на дневния ред на заседанията, след обсъждане в председателския съвет и свиква съвета на
заседание;“.
Чл. 20, ал. 4, т. 1 от Правилника за
организацията и дейността на Общинския съвет - Ловеч, гласи:
„Заместник-председателите на Общинския съвет: 1. участват в председателския съвет.“.
В чл. 21 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет – Ловеч е регламентирано, че: „Чл. 21. (1) Дейността на
председателя на общинския съвет се подпомага от председателски съвет, който се
състои от заместник-председателите на общинския съвет и председателите на
постоянните комисии на съвета и по един представител от всяка политическа партия
или коалиция, непредставена в председателския съвет. Председателят на общинския
съвет е и негов председател. Председателският съвет провежда заседание при
присъствието на повече от половината негови членове.
(2)
Ако до 10 минути след
обявения начален час на заседанието не са се явили повече от половината членове
по ал. 1, то Председателският съвет заседава в състав на
фактически явилите се негови членове.
(3)
Председателският съвет подпомага дейността на
председателя на общинския съвет, като:
1.
разработва проект за дневен ред на заседанията;
2.
провежда консултации във връзка с дейността на
Общинския съвет;
3.
прави предложения за вида, броя, състава
и ръководствата на постоянните и временните комисии;
4.
подпомага дейността на комисиите и на общинските
съветници;
5.
предлага състав на делегации за международни контакти;
6.
разглежда постъпили сигнали, жалби и
предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината;
7.
изпълнява и други задачи, възложени му от общинския
съвет или от председателя.
Чл. 62, ал. 2 от Правилника гласи:„Предложения
до общинския съвет за създаване на временни комисии могат да правят
председателят на общинския съвет, председателският съвет, групите общински съветници или отделен
общински съветник.“.
Съгласно чл. 70, ал. 2 от Правилника за
организацията и дейността на Общинския съвет – Ловеч: „Проект за
дневен ред се изготвя от председателя, съгласувано с председателския съвет.“.
В чл. 91, ал. 1 от Правилника е регламентирано:
„Председателят на общинския съвет, след обсъждане в председателския съвет, разпределя
проектите между постоянните комисии съобразно тяхната компетентност, като определя
комисията, която ще бъде водеща за всеки проект. Копие от
проекта се изпраща на кмета на общината за становище.“.
Чл. 91, ал. 3, изр. 2 от Правилника за организацията
и дейността на Общинския съвет - Ловеч, гласи: „По възраженията се произнася
председателският съвет.“.
В чл. 92 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет – Ловеч е регламентирано, че:
„(1) Постоянните
комисии обсъждат проектите на едно или няколко заседания и депозират в председателския съвет на общинския съвет
писмени становища или доклади по тях с проекти на решения не по-късно от 14 дни от
получаването им.
(2)
По предложение на съответните комисии срокът no aл. 1 може да бъде
удължен с решение на председателския съвет с не повече от 14 дни.
(3)
Когато не са спазени сроковете за обсъждане на
проектите по aл. 1 и 2, председателят
на Общинския съвет уведомява съветниците на следващото заседание за вземане на
решение.
(4) След
приключване на обсъждането на проектите в комисиите, те се включват от председателския съвет в дневния ред
на следващото заседание на Общинския съвет.“.
Съгласно Правилника се установява, че председателският съвет включва председателят
на общинския съвет, заместник-председателите, председателите на постоянните комисии на
съвета и по един представител от всяка политическа партия или коалиция,
непредставена в председателския съвет и е снабден с редица функции.
Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната
администрация се уреждат със ЗМСМА.
В цитирания специален закон председателските съвети не фигурират като орган
на управление на местния орган на власт. Наред с това, в ЗМСМА са
регламентирани правомощия на председателя и на заместник-председателите на
общински съвет, както и на комисиите към него /чл. 23, ал. 4, чл. 24, чл. 25,
чл. 48 и сл. от закона и др./. Според прочита на създадената уредба,
председателският съвет се снабдява със собствена компетентност, а същевременно
се състои от органи със свои законови правомощия. По този начин с
конституирането на съвета се делегират и предоставят права, нормативно дадени от ЗМСМА на други органи, което е в
пряко противоречие с нормативното разрешение от по-висок ранг.
Освен това, компетентността на органа винаги се
определя в съответствие с материалния закон, като това е пряко следствие от
нормата на чл. 4, ал. 1 от КРБ и чл. 4, ал. 1 от АПК. Разпоредбите, уреждащи
компетентността, не могат да се тълкуват разширително, поради изключителния им
характер, поради което „дописването“ на закона е недопустимо. Така е, защото
всяка власт /в т. ч. и за вземане на определено решение, каквато всъщност е
компетентността/ се учредява изрично. В този контекст следва да се има предвид,
че законодателят и само той определя структурите на местното самоуправление и
местната администрация.
При това създаването на „Председателски съвет“,
както и натоварването му с функции не се основава на ЗМСМА.
Изложените съображения налагат извода, че разпоредбите на чл.19, ал.2, т.1 в частта на израза „след обсъждане в председателския
съвет“; чл.20, ал.4, т.1; чл.21; чл.62, ал.2 в частта на израза
„председателският съвет“; чл.70, ал.2 в частта
на израза „съгласувано с председателския съвет“; чл.91, ал.1 в частта на израза „след обсъждане в председателския съвет“;
чл.91, ал.3, изр.2-ро в частта на израза „председателският съвет“; чл.92, ал.1 в частта: „в председателския съвет“; чл.92, ал.2 в частта: „председателския съвет“; чл.92, ал.4 в частта: „от председателския съвет“ от Правилника за организацията
и дейността на Общински съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието му с
общинска администрация за мандат 2019-2023 г., с които е въведена фигурата и са предвидени функции на т. нар.
„Председателски съвет“, противоречат на ЗМСМА и са приети в нарушение на чл. 76,
ал. 3 от АПК и чл. 8 от ЗНА, поради което се явяват незаконосъобразни и като
такива следва да бъдат отменени.
При издаване на подзаконов нормативен акт,
съответният орган е длъжен да се съобразява стриктно с нормативния акт от по-висок
ранг.
Съгласно чл. 3, ал. 1 от Закона за нормативните
актове, законът е нормативен акт, който урежда първично или въз основа на
Конституцията, обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според
предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни
подразделения. Посоченото означава, че нормите на ЗМСМА регулират съответните
обществени отношения винаги по начина, избран от законодателя във времето до
последваща промяна или отмяна по волята на НС.
В тази връзка регламентацията на ЗМСМА следва
да се прилага такава, каквато е, и без изключения в уредените случаи, които
освен това са регулирани в цялост. Този извод се обосновава с предмета на
закона, посочен в нормата на чл. 1, ал. 1 от ЗМСМА, която гласи, че този закон урежда правилата
за обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната
администрация.
Следва да се отбележи, че визираното законово
изброяване представлява и рамка, от която общинският съвет, не може да излезе. В случая е налице различие
в режима, установен в закон, и в процесния общински правилник, предвид
въвеждане на компетентност по волята на местния орган на власт, каквато липсва
в ЗМСМА. Следователно,
подзаконовият акт в тази му протестирана част е в пряко противоречие с
нормативната регламентация от по-висок ранг, поради което е в нарушение на
предвидената компетентност и е нетърпимо от правния ред.
Установената
компетентност за председателския съвет, каквато липсва в закона, сочи на
противоречие на оспорените разпоредби от
Правилника с нормативен акт от по-висока степен и обуславя тяхната материална незаконосъобразност, тъй
като е недопустимо с правилника на общинския съвет да се преурежда
/дописва/ въпрос, който е уреден императивно с разпоредба на закон.
Недопустимо е и с подзаконов нормативен акт да се въвежда фигурата на „председателски
съвет“, както и натоварването му с функции, които не
са регламентирани със закон.
Както бе посочено по-горе, съобразно чл. 7,
ал. 1 от Закона за нормативните
актове правилникът
е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за
организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната
дейност. Предвид това с правилник не могат да се предвиждат правомощия на
административни органи с каквито те по закон не разполагат.
Поради изложеното, настоящият тричленен състав на Ловешки
административен съд приема, че разпоредбите на чл.19, ал.2, т.1 в частта на израза „след обсъждане в председателския
съвет“; чл.20, ал.4, т.1; чл.21; чл.62, ал.2 в частта на израза „председателският
съвет“; чл.70, ал.2 в частта
на израза „съгласувано с председателския съвет“; чл.91, ал.1 в частта на израза „след обсъждане в председателския съвет“;
чл.91, ал.3, изр.2-ро в частта на израза „председателският съвет“; чл.92, ал.1 в частта: „в председателския съвет“; чл.92, ал.2 в частта: „председателския съвет“; чл.92, ал.4 в частта: „от председателския съвет“ от Правилника за
организацията и дейността на Общински съвет - Ловеч, неговите комисии и взаимодействието
му с общинска администрация за мандат 2019-2023 г. противоречат на
материалноправни норми от по-висок ранг, съдържащи се в ЗМСМА, нарушават
императивни разпоредби на ЗНА и КРБ и са несъответни на целта на закона, поради
което на основание чл. 193 от АПК следва да се отменят като незаконосъобразни.
По делото своевременно са претендирани разноски от представителя на ОП
– Ловеч по чл. 143, ал. 1, във вр. с чл. 196 от АПК, като е внесена държавна
такса за обнародване на обявление в бр. 47 от 24.06.2022 г. на „Държавен
вестник“, поради което следва да бъде осъдена Община Ловеч да заплати на
Окръжна прокуратура – Ловеч разноски за настоящото производство в общ размер на
20 лв.
Мотивиран така и на основание чл. 193, ал. 1 от Административнопроцесуалния
кодекс, Ловешкият административен съд
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ по протест на прокурор Светла Иванова при ОП – Ловеч: чл.19, ал.2, т.1 в частта на израза „след обсъждане в председателския
съвет“; чл.20, ал.4, т.1; чл.21; чл.62, ал.2 в частта на израза
„председателският съвет“; чл.70, ал.2 в частта на
израза „съгласувано с председателския съвет“; чл.91, ал.1 в частта на израза „след обсъждане в председателския съвет“;
чл.91, ал.3, изр.2-ро в частта на израза „председателският съвет“; чл.92, ал.1 в частта: „в председателския съвет“; чл.92, ал.2 в частта: „председателския съвет“; чл.92, ал.4 в частта: „от председателския съвет“ от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Ловеч,
неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация за мандат
2019-2023 г.,
приет с Решение № 4/12.12.2019 г. на Общински съвет – Ловеч.
ОСЪЖДА на основание чл. 143, ал. 1, във вр. с чл. 196 от АПК Община Ловеч да заплати на Окръжна прокуратура – Ловеч сумата от 20 лв. /двадесет лева/ разноски по делото.
Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС на РБ в 14-дневен срок от съобщението до страните.
ЗАДЪЛЖАВА Общински съвет - Ловеч да разгласи решението по реда на чл. 194 от АПК при неподаване на касационни жалби или протест или ако те са отхвърлени.
Да се изпрати препис от решението на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: