РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
Административен съд
Пловдив
гр.Пловдив, 15 . 03 . 2019г.
В ИМЕТО
НА НАРОДА
Административен съд-Пловдив, VI състав, в открито
заседание на шести март през две хиляди и деветнадесета година, в състав :
Административен
съдия : Здравка Диева
С участието на секретаря Г.Г., като разгледа докладваното
от съдията адм.д.№ 56/2019г., за да се произнесе , взе предвид следното :
Производство
по реда на чл.149 ал.5 от Административнопроцесуалния Кодекс /АПК/.
В.Г.З.,*** с пълномощник адв.А.Н.
обжалва Решение № 15, прието с протокол № 30/16.03.2015г. на Комисията по
контрол и професионална етика при Български ветеринарен съюз /БВС/ с искане да
бъде обявено за нищожно.
Становища на страните :
- В жалбата е посочено, че с
оспореното като нищожно решение, Комисията по контрол и професионална етика при
БВС прекратила членството на В.З. и постановила заличаването й от регистъра на
БВС – безсрочно, на основание чл.17 ал.1 т.4 от Устава на БВС. Счита се, че
Законът за съсловната организация на ветеринарните лекари в България /ЗСОВЛБ/ и
Уставът на БВС – с нормите, уреждащи правомощията на Комисията по контрол и
професионална етика /комисията/, съответно чл.15 от закона и чл.34 ал.4 от
устава, не предвиждат функции на комисията, свързани с прекратяване на членство
в БВС. Заявено е, че независимо от това, с нормата на чл.17 ал.1 т.4 от Устава
на БВС, в Глава трета – Членство, е предвидено членството в БВС на ветеринарен
лекар да се прекратява и заличава от регистъра „По решение на Комисията по
контрол и професионална етика, за системни нарушения на Закона, Устава, Кодекса
за добра ветеринарна практика и професионална етика и решение на органите на
БВС”. Твърди се, че посоченото от устава основание за прекратяване членството в
БВС от Комисията, кореспондира буквално с основанията за
административнонаказателна отговорност, предвидени с нормата на чл.27 от
ЗСОВЛБ. В тази вр., редът за реализиране на адм.нак.отговорност е уреден с
чл.27 от закона и с нормата на чл.29 ал.3 и ал.4 – в компетентност на комисията
е предвидено само произнасяне по жалби против акт за установяване на нарушения,
а налагането на наказания при реализиране на отговорност по чл.27 от закона
става с наказателно постановление /НП/, издавано от Председателят на
националния съвет на БВС. НП е обжалваемо по реда на ЗАНН и едно от наказанията
е – заличаване от регистъра за срок от три месеца до две години.
По изложените съображения, се
поддържа, че с Устава на БВС в противоречие на закона – комисията е натоварена
с функции по прекратяване на членството, непредвидени със ЗСОВЛБ, освен което –
на основания, предвидени като такива за адм.нак.отговорност и в компетентност
на друг орган. Изтъкнато е, че ако най-тежкото наказание по см. на чл.28 ал.1
т.3 ЗСОВЛБ е заличаване от регистъра на колегията за срок от две години, на
същите основания прекратяването на членството и отписване от регистъра от
страна на комисията е безсрочно. Поради противоречие на Устава на БВС с
нормативен акт от по-горна степен, на основание на който е издаден – Закона за
съсловната организация на ветеринарните лекари в България, по-точно функциите,
отредени на Комисията по контрол и професионална етика, се счита, че издадения
обжалван акт е нищожен – като постановен от некомпетентен орган. Правен интерес
и допустимост на жалбата са основани на §1 т.1 ПЗР АПК, с оглед оспорване на
акт, постановен от орган с компетентност, която е задължителна спрямо адресата,
с който се засягат права и интереси на лицето, свързани с възможност за
упражняване на професионална дейност.
Адв.Н. поддържа жалбата и заяви,
че с обжалвания акт се засягат права, които не могат да бъдат защитени по друг
ред, освен по предвидения в АПК. В случая местната подсъдност е определена с
чл.133 ал.1 АПК. По същество на спора освен доводите от жалбата, бе заявено, че
не може с подзаконов акт, противоречащ на уредбата за съответната материя в
закона, тя да се урежда по друг начин, какъвто е настоящия случай. В закона
като основание за прекратяване на членство и заличаване от списъка е предвидено
налагане на дисциплинарно наказание по чл.27 и в нормите, които уреждат
компетентността на комисията – в закона и в устава, няма предвидена подобна
дейност, при което следва, че актът е постановен от некомпетентен орган.
Поискано е жалбата да бъде уважена с обявяване нищожност на оспорения акт и
присъждане на направените съдебни разноски.
- Ответникът Комисията по контрол
и професионална етика при БВС, представлявана от Председателя д-р К. и с
пълномощник адв.Г., оспорва жалбата. В писмено становище /л.25, 26/ се поддържа
недопустимост и неоснователност на оспорването със следните доводи : БВС е
юридическо лице, създадено като съсловна организация въз основа на ЗСОВЛБ,
който предвижда създаването на съсловна организация като корпорация на
публичното право със задължително членуване в нея на ветеринарните лекари. „Този
вид корпорации разполагат с известни публичноправни функции за организиране,
контрол и дисциплинарна власт спрямо своите членове. Всички те са създадени и
съществуват по силата на нормативен акт, а не по волята на учредителите си.
Членственото правоотношение в публична корпорация е специфично, още повече, че
като обусловено и от задължително членство, с оглед упражняване на
ветеринарната професия, то не е и типично гражданско в широкия смисъл на това
понятие. Защитата срещу нарушение, свързано с упражняване на членствени права,
се реализира само с конститутивен иск.”. Комисията по контрол и професионална
етика /ККПЕ/ е централен орган при БВС и не е юридическо лице, а оспореното Решение
№ 15, прието с Протокол № 30 от 16.03.2015г. не е индивидуален административен
акт. Като аргумент в защита на тезата е заявено, че решението има за предмет –
прекратяване на членствени права на член на Съюза при наличието на предвидените
в Устава предпоставки. То не е резултат от наложено наказание на лицето, а на
решение на орган на БВС. Счита се, че ЗСОВЛБ не предвижда възможност за
обжалване на решение на ККПЕ за прекратяване на членство по административен
ред, като това е предвидено само за отказ за вписване в регистъра на БВС по
чл.21 ал.9 ЗСОВЛБ. Твърди се, че единственият възможен ред за защита е по чл.25
ал.4 от Устава – пред Общото събрание на БВС, който е реализиран. Общото
събрание на Съюза през 2016г. е разгледало жалба и искането за отмяна на
процесното решение, като решението на комисията не е отменено и е в сила. Ведно
с това е заявено, че жалбоподателката е приела оспореното решение и се е
съобразила с него – на 18.06.2015г. е подала заявление за членство в БВС /вх.№
19 от 18.06.2015г./ до Областната колегия – Пловдив. Процедурата не е
приключила поради неотстранени нередности в заявлението и е висяща като
незавършена. Изложеното според ответника отрича правен интерес на оспорващото
лице.
В съдебно заседание на
06.03.2019г. адв.Г. заяви възражение за подсъдност с позоваване на Тълкувателно
постановление № 1 от 2016г. за разпределението на дела между гражданските и
административните съдилища. Счита се, че в конкретния случай не са налице
властнически правоотношения, а принудително прекратяване на членствено
правоотношение, поради което административният съд не е компетентен да разгледа
жалбата. По отношение §1 т.1 ДР АПК се отрича БВС да попада в обхвата на
разпоредбата. Възразено бе и за местната подсъдност - неправилно АССГ е
приложил разпоредбата на чл.133 ал.1 АПК, тъй като Областните комисии по контрол
и професионална етика не са териториални поделения на административния орган.
Областните комисии се избират на самостоятелно правно основание от областните
колегии и не се назначават от Националната комисия. Поддържа, че в ЗСОВЛБ е
предвидена адм.нак.отговорност по реда на ЗАНН, като в случая няма наложено
административно наказание, а е прекратено членствено правоотношение. Оспорва се
твърдението за това, че правомощието на комисията за едностранно прекратяване
на членство от страна на организацията, е предвидено само в устава. В тази вр.
е посочена разпоредбата на чл.15 ал.2 т.9 от закона – ККПЕ извършва други
дейности, определени в устава, при което се счита, че законът е предвидил
конкретната дейност и разпоредбата от устава не противоречи на закона. Поискано
е жалбата да бъде оставена без уважение с присъждане на направените съдебни
разноски.
Окръжна прокуратура Пловдив не
участва в съдебното производство.
1. Оспореното решение от 16.03.2015г. е прието с протокол № 30 на
извънредно заседание на ККПЕ в присъствието на 9 члена, с кворум по Устав. Решение
№ 15 е по т.4 от дневния ред и има следното съдържание : „Във връзка с чл.17 от
Устава на БВС, ал.1, т.4 за системни нарушения на ЗСОВЛБ, ККПЕ прекратява членството на д-р В.Г. ***. Мотивите за решението
да се посочат в годишния отчетен доклад на ККПЕ”, при гласували „за” – 9,
„против” – 0. Преписката съдържа извлечение, в което са налице съображения за
решението по т.15 /макар без начална част на Годишния отчетен доклад на КПЕЕ,
удостоверяваща принадлежност на мотивите именно към доклада/, л.38 и сл. : „
Мотивите за решението са следните : Мотив 1. През 2010г. същият Председател на
ОК – гр.Пловдив дължеше сумата от близо 12 хиляди лева към НС. На оперативна
среща проведена в гр.Казанлък, на която бях и аз, тогавашния Председател на
Съюза д-р Б. бе помолил Председателката да отчете отчисленията към НС. През
2011, 2012 и 2013г. д-р В.Г. не спази и изричното указание, че единствено само
Председателят и зам.-председателите могат да дават изявления пред медиите. От доклада
на Анкетната комисия е видно фалшифициране на подписи и невалидни пълномощни,
осуетяване на проверки на органи на управление, в същото време командировъчни
разходи. За втори път се правят тежки нарушения на финансовата дисциплина,
видно от доклада изготвен от Финансовия отдел
и предоставен от Председателя на НС. Изразяване на лично мнение в
противовес на официалното становище на БВС. Другите нарушения са значително
малко. Прехвърлянето на 8 хиляди лева в лична сметка. Всичко това, уважаеми
колеги, наложи с 9 гласа „За” и 0 гласа „Против” Решение № 15.”. Коментираното
изявление на д-р Г. е цитирано в уведомление на Председателя на НС на БВС
изх.номер от 10.03.2015г. до ККПЕ на БВС /л.62/.
Няма данни оспореното решение да
е съобщено на жалбоподателката. Преписката не съдържа Решение на Общото
събрание на БВС от 2016г., с което жалбата против оспореното като нищожно
решение, не е уважена – посочено в писменото становище на ответника /л.26/.
Представено е Заявление вх.№ 19 от 18.06.2015г. от В.З. до Председателя на ОК
на БВС – Пловдив за членуване в БВС – област Пловдив /л.63/.
2. По отношение съдържанието на
преписката и по-конкретно неприложено от ответника Решение на Общото събрание
на БВС от 2016г., с което жалбата против оспореното като нищожно решение не е
уважена, се отчете характера на спора – за нищожност на решението на ККПЕ с
твърдение за липса на компетентност на органа.
По отношение спорът за допустимост
на жалбата се съобрази съдържанието и последиците на оспорения акт за адресата
в контекста на регулираните със Закона за съсловната организация на
ветеринарните лекари в България правоотношения.
А / С Тълкувателно постановление
№ 1 от 29.09.2016г. по т.д. № 1 / 2015г. е прието, че съдебен акт, постановен
от съд, който не е компетентен по правилата на подведомствеността, разпределящи
делата между граждански и административни съдилища, е недопустим /критерий за
разграничението между гражданско и административно правоотношение е методът на
регулирането му, като естеството на делото се определя от естеството на
правото, по отношение на което се търси решение и разрешаване на спорове,
произтичащи от властнически правоотношения, е от компетентността на
административните съдилища /.
Съгласно чл. 3 ал.2 ЗСОВЛБ,
Българският ветеринарен съюз /БВС/ е независима, самоуправляваща и
саморегулираща се организация, юридическо лице със седалище в София, чиято
дейност се финансира от членски внос, наложени глоби, консултантска и експертна
дейност, издателска дейност, спонсорства и дарения и субсидии от държавния
бюджет /чл. 26/. Съгл. §5 ПЗР ЗСОВЛБ
: На учредителното общо събрание на БВС се приема устава /сбор от правила за
устройството и дейността на организация; правилник - чл.36 ал.1 вр. с чл.37 ал.1 и ал.2 от УПЗНА/ на БВС и се избират съответно
председатели, заместник-председатели и членове на националния съвет и на
комисията по контрол и професионална етика. Според чл.7 ЗСОВЛБ Централни органи
на БВС са: 1. общо събрание; 2. национален съвет; 3. комисия по контрол и
професионална етика. БВС се ръководи и представлява от председателя на
Националния съвет, който има правомощието да налага административни наказания
на ветеринарни лекари за нарушенията, посочени в чл. 27 от закона. Според чл. 25 ал.1
т.5 ЗСОВЛБ, членството в БВС на ветеринарен лекар се прекратява и
заличава от регистъра при налагане на наказание по чл. 28 ал.1 т.3 - за срока
на наказанието.
Съгл. чл. 2 ал.1 ЗСОВЛБ : „Ветеринарните лекари,
които упражняват професията си, членуват в Българския ветеринарен съюз.
Членството на ветеринарни лекари, които не упражняват професията си, е
доброволно.”. Цитираният текст е съпоставим с чл.3 от Закона за съсловните
организации на лекарите и стоматолозите : „Всички лекари и лекари по дентална
медицина, които упражняват професията си, членуват в БЛС, съответно в БЗС.;
Членството на лекари и лекари по дентална медицина, които не упражняват
професията си, е доброволно.”. Регулацията на упражняваната професията в ЗСОВЛБ
попада в обхвата на Решение № 29 от 11.11.1998 г. на КС на РБ по конст. д. №
28/98г. относно Законът за съсловните организации на
лекарите и стоматолозите - с двата закона са създадени корпорации на
публичното право със задължително членуване в тях на лекари и стоматолози,
съответно – на ветеринарни лекари. Според решението на КС : „Тези корпорации
разполагат с известни публичноправни функции за организиране, контрол и
дисциплинарна власт спрямо лекари и стоматолози, така че свободата за
сдружаване, прогласена от чл. 44, ал. 1
на Конституцията, не важи за тях : те се създават с нормативен акт,
а не чрез доброволно съгласие на членуващите в тях.” БВС не е гражданско
сдружение на частното право по смисъла на чл. 44 ал. 1
от Конституцията на РБ, а създадена със закон публичноправна корпорация. Поради
това публичноправните функции не са поети по съгласие, а възложени със закон и се
основават не върху доброволно, а върху задължително членство /по отношение
организация, контрол, административнонаказателна отговорност на членовете на
съюза/. Съгласно чл. 25 ал. 1 ЗВМД и чл. 2 ал. 1 ЗСОВЛБ задължителното членство
в Български ветеринарен съюз представлява условие за упражняване на дейност
като ветеринарен лекар. След като членството в БВС не е основано на доброволно
съгласие /волята на дадено лице/, прекратяването на членството по чл.17 ал.1
т.4 от Устава на БВС не попада в обхвата на гражданските правоотношения доколкото
се засяга правото на упражняване на професията на ветеринарните лекари. Както
заяви представителя на ответника - членственото правоотношение е специфично
като обусловено от задължително членство с оглед упражняване на ветеринарната
професия, поради което не е типично гражданско в широкия смисъл на това
понятие. В тази вр., професията "ветеринарен лекар" е в обхвата на т.
нар. "регулирани професии", като съществено значима за живота и
здравето на хората. Поради обществено-значимия характер на дейността на
ветеринарните лекари е необходим ефективен контрол по отношение спазване
изискванията за упражняване на дейността. Съответна на този контрол следва да е
възможността за проверка на актовете на органи, с които се прекратява членство
в съюза, тъй като същото не е доброволно и е предпоставка за упражняване на
регулирана професия. Важността на професията на ветеринарния лекар обуславя
необходимост БВС да изпълнява възложените от държавата функции чрез пряк
контрол върху дейността на ветеринарните лекари, осъществим посредством задължителното
членство. В противен случай, ветеринарните лекари, нарушили правилата за
дейност, биха могли да избегнат санкции, като прекратят членството си по реда
на чл.17 ал.1 т.1 от устава, съответно чл.25 ал.1 т.1 от закона. Независимостта
и саморегулацията на организацията БВС намира израз в текстовете на закона
относно организацията за осъществяване на професията, но за контролът върху
изпълнение на задълженията на ветеринарния лекар е установена
административно-наказателна процедура. Ветеринарните лекари носят
административно-наказателна отговорност за неизпълнение на посочени в чл.27 от
закона задължения и сред предвидените наказания е и заличаване от регистъра на
колегията за определен срок. Именно това наказание е предвидено като основание
за прекратяване на членство в чл.25 ал.1 т.5 от ЗСОВЛБ, като членството се
прекратява и заличаването в регистъра е за срока на наказанието. В този вр.
пълномощникът на жалбоподателката изтъкна, че ако най-тежкото наказание по см.
на чл.28 ал.1 т.3 ЗСОВЛБ е заличаване от регистъра на колегията за срок от две
години, на същите основания прекратяването на членството и отписване от
регистъра от страна на комисията в случая е безсрочно. Или - с Устава на БВС в
противоречие на закона, комисията е натоварена с функции по прекратяване на
членството, непредвидени със ЗСОВЛБ, освен което – на основания, предвидени
като такива за адм.нак.отговорност и в компетентност на друг орган. В реда на
изложеното следва да бъде прието, че по отношение основанието за прекратяване
на членство – чл.25 ал.1 т.5 ЗСОВЛМ е налице елемент на власт в
правоотношението, доколкото членството е задължително и с оглед
адм.нак.отговорност, предвидена за нарушения на ветеринарен лекар.
Действително, адресатът на наказателно постановление /НП/ разполага с право на
оспорването му по реда на ЗАНН и за срока на наказанието е лишен от членство,
считано от налагане на наказанието по см. на чл.25 ал.1 т.5 ЗСОВЛБ, а не от
влизане в сила на НП. В тази хипотеза
ветеринарният лекар не е лишен от право на защита. В случая членството е
прекратено не поради наложено наказание, каквото е основанието в закона, а на
основание, непредвидено в закона и не временно, а безсрочно - по чл.17 ал.1 т.4
от Устава на БВС, поради системни нарушения на ЗСОВЛБ. Конкретното членствено
отношение не е типично гражданско и в частта относно прекратяване на членство
поради нарушение на ЗСОВЛБ, както е предвидено в устава, разкрива елемент на
власт, упражнена от орган, на който със закона са възложени и административни
правомощия, но прекратяването е на основание, несъществуващо в закона и
въведено с устава. При прекратяване на членство на основание чл.25 ал.1 т.5 от
закона, предпоставката е наложено наказание – в процедура, гарантираща правото
на защита на ветеринарния лекар /чл.27-29 ЗСОВЛБ/. При прекратяване на членство на основание
чл.17 ал.1 т.4 от устава липсва процедура, гарантираща правото на ветеринарния
лекар за защита против констатации за нарушения, за които законът предвижда
адм.нак.санкции. В този см. се проявява елемент на едностранно властническо
волеизявление, непосредствено засягащо правото на членство, което е
задължително за упражняване на регулираната професия /по см. на чл.21 ал.1 АПК/. ККПЕ е орган, овластен със закон с конкретни правомощия и функции, част
от които са административни /чл.15 ал.2 т.5; чл.21; чл.29 ал.4 ЗСОВЛБ/.
Решението на КПЕЕ за прекратяване на членство на основание чл.17 ал.1 т.4 от
устава съдържа преценка за осъществени системни нарушения на закона, за които е
предвидено административно наказание, поради което тази преценка следва да
подлежи на съдебен контрол. В устава изрично не е предвидена обжалваемост на
решението на ККПЕ, макар според чл.25 ал.4 от устава, решения на орган на БВС може
да се обжалват пред Общото събрание, от заинтересовани членове на БВС или негов
орган.
Възприето
е /Тълкувателно решение № 3 от
27.06.2016г. на ВАС по т. д. № 5/2015г./, че органът е административен,
когато действа в това си качество, т. е. само при упражняване на
административни правомощия. Когато орган упражни административни правомощия,
които не са му възложени или разшири възложени правомощия, той действа в същото
качество при липса на компетентност. Според дефиницията на § 1, т.1 ДР АПК,
"Административен орган" е органът, който принадлежи към системата на
изпълнителната власт, както и всеки
носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, като с
изм. - ДВ, бр. 77 от 2018г., в
сила от 1.01.2019г. – „Административен орган" е органът, който принадлежи
към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни
правомощия, овластен въз основа на закон, включително лицата, осъществяващи
публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги. Предвид
текстовете на чл.27 ЗСОВЛБ /обхват на нарушенията, които ветеринарните лекари
могат да допуснат при изпълнение на професионалните си задължения и отговорност
: "Ветеринарните лекари носят отговорност за следните нарушения на този закон, допуснати при
изпълнение на професионалните им задължения: 1. неспазване на устава и
решенията на органите на управление на БВС, както и на финансовата дисциплина в
БВС; 2. неспазване на правилата на Кодекса за добра ветеринарномедицинска
практика и професионална етика на ветеринарния лекар; 3. уронване на доброто
име на БВС; 4. използване не по предназначение на отличителните символи и знаци
на БВС."/, чл.28 с.з. – предвидените наказания за нарушенията по чл.27 /1.
порицание; 2. глоба в размер от една до 6 минимални работни заплати; 3.
заличаване от регистъра на колегията за срок от три месеца до две години/,
чл.29 – процедура по ЗАНН за установяване на нарушения и налагане на наказания,
следва извод, че Председателят на Националния съвет на БВС при изпълнение на своите
правомощия действа и като административен орган. Като административен орган
действа и ККПЕ в конкретно установени хипотези : Общата компетентност на
комисията е установена в чл. 15 от
закона : ал.1 - Комисията по контрол и професионална етика се състои от
председател и 12 членове.; ал.2 - Комисията по ал. 1: 1. контролира
законосъобразността на взетите решения от националния съвет и тяхното
изпълнение; 2. контролира спазването на Кодекса за добра ветеринарномедицинска
практика и професионална етика на ветеринарния лекар; 3. контролира
целесъобразността и законосъобразността на разходите на БВС; 4. произнася се по
отчета по чл. 20, ал. 2, т. 5 ; 5.
произнася се по жалби за финансови нарушения, нарушения на устава и на
решенията на общото събрание и за нарушения при осъществяването на
ветеринарномедицинската практика; 6. предлага на председателя на националния
съвет налагане на наказания и води регистър на наложените наказания; 7.
представя пред общото събрание отчет за дейността си; 8. публикува решенията си на страницата в интернет и в печатното
издание на БВС; 9. извършва и други
дейности, определени с устава. Предвидените в закона „други дейности,
определени в устава“ следва да произтичат от установените със закона правомощия
– да съответстват на цялостния замисъл за компетенциите на комисията и да са в
контекста на предназначението на комисията, а не да представляват правомощия,
дублиращи изцяло или частично припокриващи правомощия на друг орган.
Включително, с устав не може да бъдат възложени правомощия за осъществяване на
дейност, последицата от която е засягане, ограничаване или отричане на права
поради нарушения, за установяване на които е установен изричен ред в закона,
респект. с устав не може да бъде въвеждано допълнително основание за
прекратяване на права, каквото законът не е установил. Извън това, нарушенията
по чл. 27 се установяват с акт за установяване на нарушение, които се издават
от членовете на областните комисии по контрол и професионална етика. Предвидена
е специална процедура с възможност за произнасяне на ККПЕ по жалби против АУАН
и възможност за обжалване на наказателно постановление, издавано от Председателят
на националния съвет на БВС. Освен произнасяне по жалби за нарушения от обхвата
на чл.15 ал.2 т.5 ЗСОВЛБ, в чл.21 с.з. относно членството в БВС, което възниква
с вписването на ветеринарния лекар в регистъра на областната колегия – на
комисията е възложено при писмен отказ на председателят на областния съвет на
колегията за регистрация /чл.21 ал.6 от закона/ да се произнесе с решение в 14
дн.срок, което подлежи на обжалване по реда на АПК. Съгл. чл.21 ал.7 - Отказът
за вписване в регистъра на областната колегия може да се обжалва пред комисията
по чл. 7, т. 3 в 7-дневен срок от
получаването му.; ал. 8 Комисията по чл. 7, т. 3
се произнася с решение в 14-дневен срок от получаване на жалбата по ал. 7.;
ал.9 Решението по ал. 8 може да се обжалва по реда на Административнопроцесуалния кодекс.
При съпоставка
между отношенията, регулиращи осъществяване на професията ветеринарен лекар и
критериите за разграничаване между гражданско и административно правоотношение,
както и предвид конкретното отношение и приложимите норми от закона, следва
извод за административноправен спор.
Б / Съдебното
производство в АС - Пловдив е образувано вр. с Определение № 40/03.01.2019г.,
постановено по адм.д.№ 13537/2018г. на АССГ. АССГ се е позовал на чл.133 ал.1 АПК в редакция към дата на образуване на съдебното производство – 21.12.2018г.
: „Делата по оспорване на индивидуални административни актове се разглеждат от
административния съд по седалището на териториалната структура на
администрацията на органа, издал оспорения акт, в чийто район се намира
постоянният или настоящият адрес или седалището на жалбоподателя.” и чл.3 ал.2,
чл.4 ал.1, чл.16 ал.1, чл.15 и чл.20 от Закона за съсловната организация на ветеринарните
лекари в България. АПК не е разграничил териториалните структури според способ
за създаването им – назначаване или избираемост, вкл. се съобрази действащата редакция
на чл.133 ал.1 АПК .
В / Във вр. с подадено Заявление
вх.№ 19 от 18.06.2015г. от В.З. до Председателя на ОК на БВС – Пловдив за членуване
н БВС – област Пловдив : от една страна, процедурата не е завършена към момента
на подаване на жалбата за нищожност на оспореното решение и от друга, което е
от приоритетно значение - при евентуална нищожност на акта, за лицето би
възникнало право да претендира вреди, поради и което за него е налице правен
интерес от оспорване на акта. Тоест, правният интерес не отпада поради факта на
подадено заявление за членство, дори и при удовлетворяването му към момента на
подаване на жалбата.
Г / Оспорването е осъществено от
лице с личен и пряк правен интерес, поради което допустимо в хипотеза на жалба
за обявяване нищожност на решението на ККПЕ.
3. Основанията за обявяване
нищожност на административния акт са: нарушаване изискванията за компетентност,
липса на форма, пълна липса на правно основание, невъзможен предмет и др.
според спецификата на случая.
Според съдебната практика и
правната теория, при липса на законови критерии за нищожност, един
административен акт е нищожен, когато е издаден от некомпетентен по материя,
място и време орган, при неспазване на формата му, при особено съществени
нарушения на процедурата по издаването му, граничещи с липса на такава или
пълно неспазване на процедурата, установена в някои специални закони, т.е.
толкова съществени нарушения на административно производствените правила водещи
на практика до липса на волеизявление, като това са основанията за нищожност
касаещи компетентността на органа и допуснати процесуални нарушения. Грешки в
преценката на фактите и приложението на закона са основание не за нищожност, а
за унищожаемост на акта /Решение № 8035 от 01.07.2008г. на ВАС по адм. д. №
3988/2008 г., II о./.
3.1. Според текста на оспореното
решение - „Във връзка с чл.17 от Устава на БВС, ал.1, т.4 за системни нарушения
на ЗСОВЛБ, ККПЕ прекратява членството на д-р В.Г. ***.”. Решението е основано
на чл.17 ал.1 т.4 от Устава на БВС : „По решение на ККПЕ за системни нарушения
на Закона, Устава, Кодекса за добра ветеринарна практика и професионална етика
и решение на органите на БВС”. В чл.17 ал.1 от Устава е посочено, че членството
в БВС на ветеринарен лекар се прекратява и заличава от регистъра, при
осъществяване на пет предпоставки. Съгл.
чл.25 ал.4 от Устава : „Решенията на орган на БВС, взети в противоречие със
закона, Устава, могат да бъдат оспорвани пред ОС по искане на заинтересовани
членове на БВС или негов орган. Оспорване може да бъде отправено в едномесечен
срок от узнаването им, но не по – късно от една година от датата на вземането
на решението.”. Ответникът поддържа осъществено оспорване на решението на ККПЕ
пред Общото събрание, който орган се е произнесъл по реда на чл.25 ал.4 от
Устава с отхвърляне на жалбата, какъвто акт преписката не съдържа. Независимо
от осъществено оспорване по административен ред /твърдението на ответника не е
отречено от жалбоподателката/, след като с решението на КПЕЕ по чл.17 от Устава
е прекратено членство в БВС, което е право, но и задължение за ветеринарен
лекар, който упражнява професията си /чл.2 ал.1 ЗСОВЛБ/ - адресатът на
неблагоприятният /отричащ/ акт има право да оспори същия по съдебен ред с
твърдение за нищожност /чл.149 ал.5 , ал.3 АПК/.
3.2. В Устава са установени две
хипотези – на безсрочно прекратяване на членство и заличаване от регистъра по
чл.17 ал.1 т.1-5 и временно прекратяване на членство в БВС по чл.17 ал.3 т.1-4.
В ЗСОВБЛ прекратяването на членство и заличаване от регистъра е регламентирано
в нормата на чл.25 ал.1 : Членството в БВС
на ветеринарен лекар се прекратява и
заличава от регистъра: 1. по негово писмено искане; 2. при неплащане на членски внос повече от три месеца; 3. при смърт; 4. при поставяне под пълно запрещение; 5. при налагане на наказание по чл. 28, ал.
1, т. 3 - за срока на наказанието.
Основанията са изброени
изчерпателно и с оглед последиците от тях, разширително тълкуване не е
допустимо. Действително, в закона не е посочено издава ли се акт във всяка една
от хипотезите и от кой орган и дали прекратяването на членството при изчерпателно
изброените предпоставки настъпва по силата на закона. Липсва предписание за
издаване на констатиращ последицата акт, при проявяване на всяка една от
предпоставките от закона. Същевременно, правомощията на Председателя на НС са
посочени в чл.13 от закона и сред тях не е – прекратяване на членство и
заличаване от регистъра. В тази вр., ако на основание чл.15 ал.2 т.9 от ЗСОВЛБ,
на ККПЕ е възложена с устава именно тази дейност – за издаване на акт с
констатиращ ефект за прекратяване на членство в БВС по т.1, т.2, т.3 и т.4 от
чл.25 ал.1, то по отношение на чл.25 ал.1 т.5 от закона е необходимо осъществяване
на предпоставката - налагане на наказание по чл. 28 ал. 1
т. 3 и прекратяването е за срока на наказанието. При възприемане
тезата на ответника за основание за издаване на решението, произтичащо от чл.15
ал.2 т.9 ЗСОВЛБ – в случая оспореното решение не е основано на нито една от
предвидените в закона предпоставки за прекратяване на членство. Решението е
издадено при липса на правно основание, което е с последица нищожност на акта.
Текстът на т.4 от чл.17 ал.1 от устава допълва закона с основание за
прекратяване на членство - безсрочно. Освен това, за системни нарушения на
закона, което е конкретното основание, посочено в оспореното решение, не е предвидено
прекратяване на членство – безсрочно, тъй като нарушението е от обхвата на
чл.27 ЗСОВЛБ. За нарушенията по чл.27 е регламентирано специално производство –
чл.28 и чл.29. За нарушения от вида на посочените в чл.27 са предвидени
наказания, едно от които е заличаване от регистъра на колегията за срок от три месеца до две години /чл.28 ал.1 т.3 ЗСОВЛБ/. Както бе
посочено, съгл. чл. 29 от закона, нарушенията по чл. 27 се установяват с акт за
установяване на нарушение, издаван от членовете на областните комисии по
контрол и професионална етика - обжалваем в 7-дневен срок пред ККПЕ на БВС и комисията
се произнася по жалбата в 14-дневен срок от постъпването й с мотивирано
решение, с което отхвърля жалбата като неоснователна или отменя обжалвания акт.
Председателят на националния съвет на БВС издава наказателно постановление в
тридневен срок от изтичането на срока за обжалване по ал. 3, когато актът за
установяване на нарушение не е обжалван или когато актът е потвърден. НП може
да се обжалва по реда на ЗАНН.
Установената специална
процедура, предвидена за нарушение по чл.27 от закона, не е проведена, за което
спор няма. Тоест, не е налице предпоставката по чл.25 ал.1 т.5 ЗСОВЛБ, при
проявяване на която прекратяването на членството е за срока на наказанието /от
три месеца до две години/. Другият извод е за съществено нарушена специална
процедура в хипотеза на компетентност на ККПЕ за прекратяване на членство в БВС
: според чл.25 ал.1 т.5 от закона, членството се прекратява при налагане на
наказание по чл. 28 ал. 1 т. 3 - за
срока на наказанието. Не е предвидено влизане в сила на наложеното наказание, а
само налагането му. Издаване на прекратителен акт без да е настъпила
предпоставка, установена от закона, също е основание за нищожност : не се касае
за неправилна преценка на фактите, а за липса на предвидена предпоставка, която
по силата на закона е елемент от фактическия състав на конкретната норма.
По изложените съображения за
предназначението на ККПЕ и правомощията й, установени със ЗСОВЛБ, не се възприема
тезата за възможност на основание чл.15 ал.2 т.9 от закона, на ККПЕ да се счита
възложено правомощие за прекратяване на членство – решението е издадено от
некомпетентен по материя орган. Акт от този вид може да бъде издаден от изрично
посочен в закон орган и при изрично установени предпоставки, при осъществяване
на които или на която, следва ограничителната последица, която в случая е
безсрочна.
В хипотеза на възлагане на
посоченото правомощия на ККПЕ - като друга дейност, определена с устава,
предвид липсата на посочен в закона орган за констатиране предпоставките, при
осъществяване на които настъпва прекратяване на членство в съюза, респект. –
орган, който издава съответен акт, в конкретиката на фактите е налице пълна
липса на правно основание за издаване на решението. При липса на предвиденото в
закона правно основание – чл.25 ал.1 т.5 ЗСОВЛБ, актът, дори издаден от орган с
възложени правомощия посредством устава, е нищожен. С устава е въведено
допълнително основание за прекратяване на членство в БВС, каквото законът не
съдържа. Включително, в хипотезата на възложена дейност по чл.15 ал.2 т.9
ЗСОВЛБ на ККПЕ – компетентността се явява разширена без законово основание. Както
бе посочено, системните нарушения на закона е предвидено да бъдат установени по
специален ред, като за тях се налагат конкретни наказания от определен със
закона административен орган. Не е проведена процедурата по чл.27-29 от закона
– налице е особено съществено нарушение при издаване на решението, обосноваващо
пълно неспазване на процедурата, установена в специалния закон.
Прекратяване на членство и
заличаване от регистъра по см. на чл.25 ал.1 т.5 ЗСОВЛБ е временно и настъпва
при налагане на наказание по чл.28 ал.1 т.3 с.з. /за срока на наказанието/.
Останалите предпоставки за прекратяване на членство от съюза касаят безсрочно
прекратяване. Именно тези предпоставки са разширени с устава посредством текста
на чл.17 ал.1 т.4, в противоречие със закона, въвеждайки утежняваща предпоставка
за прекратяване на членство без провеждане на процедура за надлежно
установяване на системните нарушения на закона, при което адресата на акта на
практика е изключен от производство, при което му се отрича право и лицето е
лишено от възможност за защита.
В допълнение се отбелязва, че
оспореното решение съдържа ясно разпореждане – „ККПЕ прекратява членството на
д-р В.Г. ***, поради което не би могло да бъде прието, че е акт от предвидената
по закон процедура, издаден от помощен орган по отношение Председателя на
националния съвет. Решението не може да бъде квалифицирано като предложение до
председателя на НС по см. на чл.15 ал.2 т.6 ЗСОВЛБ / предлага на председателя на националния
съвет налагане на наказания и води регистър на наложените наказания – идентично
възприето в Устава – чл.34 ал.4 т.6 /, нито като сигнал по см. на чл.30 с.з /Комисиите
по контрол и по професионална етика сигнализират компетентните органи, когато
при разглеждане на жалби и молби установят данни за извършени нарушения. /.
При
основателност на жалбата се присъждат своевременно заявени съдебни разноски в
размер на 10 лв. за държавна такса - доказани. Пълномощното на л.18 и л.19 не
съдържа договорена сума за адвокатско възнаграждение, посочена в Списък на
разноските /л.64 – 300лв./ и договор за правна защита не е приложен.
Мотивиран с изложеното , съдът
Р Е Ш И :
Обявява за нищожно Решение
№ 15, прието с протокол № 30/16.03.2015г. на Комисията по контрол и
професионална етика при Български ветеринарен съюз.
Осъжда Български ветеринарен
съюз да заплати на В.Г.З., ЕГН **********,*** съдебни разноски в размер на 10
лв.
Решението подлежи на обжалване
пред Върховния Административен Съд в 14-дневен срок от съобщението за
постановяването му.
Административен съдия :