Р Е Ш Е Н И Е
№67
гр.
Велико Търново, 5.3.2021 г.
В ИМЕТО
НА НАРОДА
Административен съд – Велико Търново, касационен
състав в публично заседание на деветнадесети февруари две хиляди и двадесет и първа година в
състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ДИАНА КОСТОВА
ЧЛЕНОВЕ: ЕВТИМ
БАНЕВ
ИВЕЛИНА
ЯНЕВА
При секретаря С.Ф.и в присъствието на прокурора от
ВТОП Светлана Иванова, разгледа докладваното от съдия Костова АХД № 758/2020 г., и за да се произнесе
взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.185 и сл. От Административно процесуалния кодекс (АПК).
Същото е
образувано по протест на Прокурор при
Районна прокуратура гр. Павликени против чл.1, ал.2 в частта за „животни –
компаньони“чл. 2 и чл. 3, чл. 4, чл. 5, чл.6,чл.7,ал.2, чл. 7, ал.3 и ал. 5
от Наредба за определяне обема на
животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни на
територията на Община Павликени, приета с Решение № 583 по Протокол №
46/26.7.2018г. изменена и допълнена с Решение № 89 по Протокол № 7/27.2.2020г.
Твърди се незаконосъобразност на оспорените разпоредби поради нарушение на материалния закон, доколкото правното основание за нейното издаване е нормата на чл. 21, ал.2 от ЗМСМА и чл.133, ал.1 от Закона за ветеринарно- медицинската дейност ЗВМД . Сочи се, че атакуваните от него текстове са издадени в нарушение на чл. 8 от ЗНА, тъй като вече са намерили правна уредба в съответните текстове от КРБ ,в ЗВМД и в ЗАНН,а е следвало да бъде уреден по силата на законовата делегация само обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни по смисъла на Закона за животновъдството. Противозаконно е приетото в чл. 1, ал.2 от Наредбата досежно животни – компаньони .Този текст от Наредбата е незаконосъо бразен, тъй като явно се имат предвид „домашни животни“ в § 1т. 34 от ДР на ЗВМД е дадено легалното определение на такива животни.
Разпоредбите на чл. 2 и чл. 3 от Наредбата са незаконосъобразни , тъй като на практика в раздела, съответно текста на чл. 2 от Наредбата е уредена материята относно контрола при отглеждането на селскостопански животни. Законовата делегация касае само местата на оглеждане на селскостопански животни, а не начина на тяхното отглеждане. Освен това тези права и задължения са уредени в самия ЗВМД , поради което същите не следва да се преуреждат от Общински съвет.
Разпоредбите на чл. 4,т.1 и чл.5,т.1 от Наредбата си противоречат, тъй като е налице вменяване на задължение, което едновременно е признато и за право съгласно КРБ – чл. 58, ал.1 изр. 1 и е безпредметно да се преповтаря в Наредбата.
Текстът на чл. 4, т.2 от Наредбата също вече е намерил законова уредба в чл.55, изр. 1 от КРБ, която гарантира правото на здравословна и благоприятна околна среда.
Текстът на чл. 5, ал.2 преповтаря текстовете на чл.1, ал.1 т.1 и чл. 1, ал.1 ,т.2 от Наредбата.
Текстът на чл. 5, т. 3 противоречи на забраната , уредена в чл. 139, ал.1, т. 3 от ЗВМД.
Чл. 6 от Наредбата приповпатаря забраните на чл. 139 от ЗВМД.
Санкциите по чл. 7, ал.2 ,ал.3 и ал. 5 от Наредбата са незаконосъобразни по две основания :
-като санкциите предвидени в ал.2 и ал. 3 за неизпълнение на разпоредби на Наредбата се отнасят към неспазване на разпоредби, които предлага да се обявят за незаконосъобразни.
-Санкцията в чл. 7, ал. 5 от Наредбата противоречи на чл. 20 от ЗАНН, уреждащ въпроса с отнемане на вещи, като част от административното наказание и в чия полза се отнемат те.
От съда се иска да отмени горепосочените текстова на Наредбата, както и да се присъдят направените по делото разноски.
В съдебно заседание за оспорващия не се явява представител.
Ответната страна Общински съвет гр. Павликени не заема становище по спора.
Участващият по делото прокурор от ВТОП счита, че протестът е частично основателен. Намира, че не е налице незаконосъобразност по отношение на чл. 1, ал.2 от Наредбата в частта „животни – компаньони“, тъй като с това понятие борави и ЗЗЖ глава Четвърта от него озаглавена по този начин-Наредба № 39/1.12.2008г. урежда условията за отглеждане именно на животни – компаньони, следователно в тази част протестът е неоснователен.
Намира, че разпоредбата на чл. 7, ал. 5 от Наредбата противоречи на ЗАНН, поради което следва да бъде отменена.
По отношение на останалите протестирани норми споделя аргументите в протеста, че ЗВМД делегира правомощия на Общинските съвети да приемат Наредби , единствено относно обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни. Поради това намира, че тези разпоредби, включени в протеста, които излизат извън този предметен обхват са незаконосъобразни. Допълнително в подкрепа на доводите на протеста, моли да се има предвид, че забрана, подобна на въведената в чл. 6, т.1 от Наредбата е предвидена в ЗУО, но е скрепена с различна санкция. Разпоредба, подобна на чл. 6, т. 3 има и в Наредбата за опазване на зелената система на Община Павликени,а по т. 6 в Наредбата за опазване на околната среда на Община Павликени. В тези две Наредби има предвидени различни санкция от тези в настоящата такава, както и състави за маловажен и явно маловажен случай. По този начин, освен противоречие с по- горестоящ акт се създава и правна несигурност , тъй като за еднакво нарушение са предвидени различни санкции, и е възможно за едно и също нарушение да се налагат повече от едно наказание по различните Наредби. Моли съда да постанови решение в посочения смисъл.
В изпълнение на задължението по чл. 188 от АПК съдът е съобщил оспорването по реда на чл. 181, ал. 1 и ал. 2 от АПК чрез обявление, обнародвано в ДВ бр.1/5.01.2021г. ., като копие от обявлението е поставил на определеното за това място в съда и го е публикувал в Интернет страницата на ВАС. По делото няма присъединили се или встъпили лица съгласно чл. 189, ал. 2 от АПК.
Съдът, като взе предвид изложеното в жалбата, доказателствата по делото и извърши проверка по реда на чл. 168 във вр. с чл. 196 от АПК, приема за установено следното:
Протестът е процесуално допустим, тъй като е подаден против административен акт, който подлежи на съдебен контрол – Наредба за определяне обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни на територията на Община Павликени, приета с Решение № 583 по Протокол № 46/26.7.2018г. изменена и допълнена с Решение № 89 по Протокол № 7/27.2.2020г. Същата по дефиницията на чл. 75, ал. 1 от АПК, чл. 7, ал. 2 и чл. 8 от ЗНА, и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА представлява подзаконов нормативен административен акт. Съобразно разпоредбата на чл. 185, ал. 1 и чл. 187, ал. 1 от АПК той подлежи на безсрочно оспорване пред съда, като активна легитимация е предвидена за ПРБ.
От ответната страна Общински съвет Павликени е получена цялата административна преписка по приемане на Наредбата, както и по отношение на нейното последващо изменение.
В преписката ес съдържа Предложение с изх № РД -01-01-3945/10.7.2018г. от Кмета на Община Павликени за приемане на Наредбата ,ведно с Проект за решение, Проект на самата Наредба и Доклад към проекта. Проектът е публикуван на сайта на Община Павликени, като в съпроводителното писмо е изписана точна препратката , Проектът е разгледан на заседание от 18.7.2018г. на Постоянната комисия по Административно- правни въпроси, обществен ред и законност, при което текстът е приет с мнозинство от 4 гласа, видно от представения разписен лист. Проектът е разгледан на заседание на 23.7.2018г. на ПК по Общинска собственост, земеделие и гори, която с пет гласа го е приела, видно от приложения разписен лист. Представена е по делото покана за заседание на Общински съвет Павликени, ведно с дневен ред, като на заседанието на 26.7.2018г. са присъствали 20 общински съветника от 21, за което също е представен разписен лист, като с Решение № 583 е приета атакуваната Наредба с гласували 17 за, и 3 въздържали се .
По преписката се съдържат реципрочно същите писмени доказателства досежно Предложение на Кмета на Община Павликени с изх. № РД -01-01-1142/19.3.2020г. за изменение и допълнение на Наредбата, обсъдена на същите ПК, публикуван проект , решение на Общински съвет 89 по Протокол 7 от заседание от 27.2.2020г., както и списък на гласували.
При така установеното от фактическа страна съдът прави следните правни
изводи : Не е спорна валидността на нормативния акт, същият е приет при
спазване на изискванията за кворум и мнозинство, предвидени в разпоредбите на чл.
27, ал. 2 и ал.
3 от ЗМСМА. Първото Решение № 583 по Протокол № 46/26.7.2018г
е прието от 17 общински съветника при участвали в гласуването 20, от общо
избрани 21 съветника. Второто Решение
№ 89 по Протокол № 7/27.2.2020г. е прието от 20 общински присъствали съветника.
По отношение компетентността на издалия акта орган: Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Павликени , решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на чл. 76, ал. 3 от АПК вр. чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава административни актове, сред които и нормативни административни актове под формата на Наредби. По силата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, в изпълнение на правомощията си по чл. 21, в това число по т. 23(решава въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи) приема Наредби, в случая процесната наредба е приета на основание. специална законова делегация по чл. 133, ал. 1 от ЗВМД. С оглед на това наредбата е приета от законово овластен орган.
От страна на протестиращия не се правят възражения относно спазването на формата и административно- процесуалните правила по приемане на нормативния административен акт.
Относно изпълнението на процедурата, регламентирана в чл.26 и чл.28 от ЗНА:Съгласно чл.26, ал.3 от ЗНА , преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл.20. Когато съставителят на проекта е орган на местното самоуправление, проектът се публикува на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет. Според ал.4 на същия член срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал.3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. В процесният случай е спазен предвидения от закона 30 дневен срок. Не са постъпили предложения и становища и при тези факти следва са се приеме, че разпоредбите на чл.26, ал.3-5 от ЗНА са спазени.
На следващо място не е налице
нарушение на процедурата, регламентирана в чл.28 от ЗНА. Втората алинея
императивно указва съдържанието на мотивите, съответно доклада: 1) причините,
които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други
средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати
от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за
съответствие с правото на Европейския съюз.
Към публикувания проект се съдържат подробни мотиви, които отговарят по
съдържание на изискванията на чл.28, ал.2 от ЗНА.
Досежно
материалната незаконосъобразност на оспорените тестове от Наредбата съдът намира Протестът за частично
основателен по следните мотиви:
Видно от ПЗР на Наредбата, същата се приема и на основание чл. 133,ал.1 от Закона за ветеринарно-медицинската дейност /ЗВМД/ и чл. 21,ал.2 от ЗМСМА. Съгласно чл.133,ал.1 от ЗВМД -Общинските съвети определят с Наредба обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни по смисъла на Закона за животновъдството на територията на съответната община. С оглед на това, неправилно протестиращият прокурор е приел, че следва да се спазва в Наредбата легалната дефиниция по §1т. 34 от с.з. , в който е посочено понатието Домашни любимци"и това са животните, отглеждани с нестопанска цел в дома на човека. Горепосочената норма препраща към ЗЖ,а не към посочената по- долу легална дефиниция на домашни животни. Както правилно е посочил, Представителят на ВТОП, Глава Четвърта на Закона за защита на животните е озаглавена животни – компаньони, а конкретно чл. 33 от Закон за защита на животните е посочено, че Собствениците на животни-компаньони ги отглеждат при спазване изискванията за защита на животните по този закон и по Закона за ветеринарно-медицинската дейност. Следователно не следва да се ползва стесненото понятие „Домашни животни“а това „Животни компаньони“, в какъвто смисъл е и Наредба № 39/1.12.2008г. , която урежда отглеждането на „животни- компаньони“ .Следователно Протестът досежно отмяна на чл. 1, ,ал.2 от Наредбата е неоснователен и като такъв следва да се отхвърли.
Разпоредбите на чл. 2 и чл. 3 от Наредбата се намират в Раздел ПРАВА И ЗАДЪЛЖЕНИЯ НА ОБЩИНА ПАВЛИКЕНИ, и с тях е уредена както следва чл. 2 от Наредбата материята относно контрола при отглеждането на селскостопански животни,а чл. 3 относно съгласуване на действията по контрол с други органи. . Според законовата делегация на чл. 133, ал. 1 от Закона за ветеринарномедицинската дейност - Общинските съвети определят с Наредба обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни по смисъла на Закона за животновъдството на територията на съответната община. Именно това е конкретният обем от правомощия, предоставени на общинския съвет, т. е. последният не е овластен нито да предвижда контролни органи по Наредба № 44 от 20.04.2006 г. за ветеринарно медицинските изисквания към животновъдните обекти, нито да определя компетентност на длъжностни лица за установяване на нарушения и налагане на наказания. Наредба № 44 от 20.04.2006 г. за ветеринарномедицинските изисквания към животновъдните обекти е издадена от министъра на земеделието и горите на осн. чл. 137, ал. 10 от ЗВМД Законовата делегация касае само местата на оглеждане на селскостопански животни, а не начина на тяхното отглеждане. Освен това тези права и задължения са уредени в самия ЗВМД, поради което същите не следва да се преуреждат от Общински съвет. Следователно като противоречащи на акт с по- висока степен , нарушение на чл. 8 от ЗНА, и са извън законовата делегация. преповтарят и задължения на кметовете и кметските наместници, предвидени в чл. 133, ал. 2 от ЗВМД. Както се посочи за нарушения на Наредба № 44 от 20.04.2006 г. за ветеринарномедицинските изисквания към животновъдните обекти са предвидени административно-наказателни състави и контролни органи ЗВМД.
Основателен е протестът и досежно разпоредбите на чл. 4,т.1 и чл.5,т.1 от Наредбата си противоречат, тъй като е налице вменяване на задължение, което едновременно е признато и за право съгласно КРБ – чл. 58, ал.1 изр. 1 и е безпредметно да се преповтаря в Наредбата.Няма спор, че на гражданите на РБългария ,които включват и жителите на Община Павликени имат право да отглеждат селскостопански животни, съобразно действащото законодателство и да обитават конфортна среда. В този смисъл изцяло се споделят доводите на протестиращият прокурор, че текстът на чл. 4, т.2 от Наредбата също вече е намерил законова уредба в чл.55, изр. 1 от КРБ, която гарантира правото на здравословна и благоприятна околна среда.
Текстът на чл. 5, т.2 преповтаря текстовете на чл.1, ал.1 т.1 и чл. 1, ал.1 ,т.2 от Наредбата, следователно с оглед на тази непрецизна нормотворческа дейност Общински съвет е смесил ОБЩИТЕ ПОЛОЖЕНИЯ НА НАРЕДБАТА с ПРАВА И ЗАДЪЛЖЕНИЯ НА ФИЗИЧЕСКИ И ЮРИДИЧЕСКИ ЛИЦА, като както се посочи по- горе същите са предоставени от нормативен акт от най- голяма степен КРБ. .
Текстът на чл. 5, т. 3 противоречи на забраната , уредена в чл. 139, ал.1, т. 3 от ЗВМД.
Чл. 6 от Наредбата излиза извън предметния обхват на делегацията, и освен това същият противоречи на акт с по- голяма степен, какъвто е ЗВМД чл. 139 Настоящата инстанция споделя и допълнителните доводи, от страна на участващия в производството прокурор от Окръжна прокуратура Велико Търново а именно, че забрана, подобна на въведената в чл. 6, т.1 от Наредбата е предвидена в ЗУО, но е скрепена с различна санкция. Разпоредба, подобна на чл. 6, т. 3 има и в Наредбата за опазване на зелената система на Община Павликени,а по т. 6 в Наредбата за опазване на околната среда на Община Павликени. В тези две Наредби има предвидени различни санкция от тези в настоящата такава, както и състави за маловажен и явно маловажен случай. По този начин, освен противоречие с по- горестоящ акт се създава и правна несигурност , тъй като за еднакво нарушение са предвидени различни санкции, и е възможно за едно и също нарушение да се налагат повече от едно наказание по различните Наредби.
Забраните в чл. 7, ал.2 ,ал.3 и ал. 5 от Наредбата вече са уредени от чл. 139 от ЗВМД и освен това са незаконосъобразни, тъй като санкциите предвидени в ал.2 и ал. 3 за неизпълнение на разпоредби на Наредбата се отнасят към неспазване на разпоредби, за които съдът вече изложи мотиви за незаконосъобразност. Санкцията в чл. 7, ал. 5от Наредбата противоречи на чл. 20 от ЗАНН, уреждащ въпроса с отнемане на вещи, като част от административното наказание и в чия полза се отнемат те.
По горните съображения атакуваните разпоредби от Наредбата са приети в нарушение на законовата делегация на чл. 133, ал. 1 от Закона за ветеринарномедицинската дейност-ЗВМД. Общинският съвет е превишил предоставените му правомощия като е определил контролни органи по Наредба № 44 от 20.04.2006 г. за ветеринарномедицинските изисквания към животновъдните обекти, в нарушение и на чл. 472 от ЗВМД. Преуреждането в местна наредба на въпрос, който е законодателно уреден, е недопустимо. То е в нарушение на правилото да се уреждат обществените отношения в съответствие с нормативен акт от по-висока степен – арг. от чл. 75, ал. 2 и чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 7, ал. 2 и чл. 8 от Закона за нормативните актове.
Освен това в редакцията си разпоредбите на Наредбата не очертават конкретни състави на нарушения, поради което не е проведено разграничение с административно-наказателните състави, предвидени в ЗВМД. В тази връзка, за да се гарантира прилагане на по-високия по степен нормативен акт .
С оглед на така изложеното следва да се отменят горепосочените разпоредби на Наредбата и съответно в полза на Районна прокуратура Павликени да се присъдят разноски в размер на 20 лева ,представляващи заплатена такса за обнародване в ДВ.
Водим от горното, на основание чл. 193, ал. 1 от АПК втори касационен състав при Административен съд Велико Търново
РЕШИ:
ОТМЕНЯ като незаконосъобразни чл. 2 , чл. 3, чл. 4, чл. 5, чл.6,чл.7,ал.2, чл. 7,
ал.3 и чл. 7, ал. 5 от
Наредба за определяне обема на животновъдната
дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни на територията на
Община Павликени, приета с Решение № 583 по Протокол № 46/26.7.2018г. изменена
и допълнена с Решение № 89 по Протокол № 7/27.2.2020г.
ОТХВЪРЛЯ Протест на Прокурор при Районна прокуратура гр. Павликени против чл.1, ал.2 в частта за „животни – компаньони“ на Наредба за определяне обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни на територията на Община Павликени,
ОСЪЖДА Община Павликени да заплати на Районна прокуратура Павликени разноски в производството в размер на 20- двадесет – лева.
Решението подлежи на оспорване с касационна жалба пред Върховен административен съд на Република България в срок от 14 дни от съобщаването му на страните.
След влизането в сила, решението да се разгласи по реда на чл. 194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.