Р Е Ш Е Н И Е
№179
гр.
Велико Търново, 20.07.2020
година
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд гр. ВЕЛИКО ТЪРНОВО – шести
състав, в открито заседание на шести юли през две хиляди и двадесета година, в
състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: РОСЕН
БУЮКЛИЕВ
при участието на секретаря С.М., като разгледа
докладваното от председателя адм. дело №153 по описа на Административния съд за 2019 година и
за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.145 от АПК вр. с 12, ал.6 от Наредбата за разделно събиране на
биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци.
Жалбоподателят
Община Велико Търново оспорва като незаконосъобразна заповед №50 от 05.02.2018
г. на изпълнителния директор на Изпълнителната агенция по околна среда с твърдението,
че е незаконосъобразна.
Доколкото
може да се извлече от жалбата, то жалбоподателят поддържа, че заповедта
противоречи на закона и е издадена при нарушение на
административно-производствените правила, което е съществено. Конкретно се
прави оплакване, че до 30.09.2017 г. не е била публикувана информация за
предходната
В
представената от процесуалния представител на жалбоподателя оплакванията се
доразвиват и конкретизират. Сочи се, че заповедта е формално незаконосъобразна
поради липса на мотиви, обуславящи разпореденото с нея. Всъщност в заповедта
било посочено единствено, че жалбоподателят не бил постигнал целите по чл.31,
ал.1,т.1 от ЗУО, без да са мотивирани количествени показатели за изпълнение на
тези цели за процесната година. Все в този контекст се поддържа и, че – поради
множеството адресати на заповедта – неясно е какво е количеството на
образуваните битови отпадъци на територията на всяка една община – адресат на
акта и какво е общото количество на предадените за рециклиране битови отпадъци,
като поради това не може да се изчисли правилно ли са изчислени постигнатите
през 2016 г- от всеки адресат степени на рециклирани, определени в заповедта
като проценти. Нарушени са и административно производствените правила при
издаването на заповедта, тъй като не са спазени регламентираните в чл.12 от
Наредбата срокове. Предвидено е в тези норми, че до 30.9.2017 година ИАОС е следвало да
публикува информацията, визирана в чл.12, ал.2 от Наредбата, като е правно
ирелевантно дали НСИ е публикувал информация, която е идентична. Не е спазена и
разпоредбата на чл.12, ал.3 от Наредбата, което е довело до нарушаване на
правата на жалбоподателя. Неправилно ответникът не е съобразил разпоредбата на
§15 от ПЗР на ЗУО, тълкуването на която води до извод, че общините нямат
законово задължение изискването на чл.31, ал.1, т.1 от ЗУО до 31.12.2016 г.
Всъщност такова изискване липсвало и в предходна Наредба за третиране на
биоотпадъците, приета с ПМС №235 от
Ответникът, Изпълнителният
директор на Изпълнителната агенция по околна среда, в представено от процесуален представител
писмено становище отрича основателността на жалбата. Поддържа се, че според чл.31, ал.2 от ЗУО,
целите по ал.1се постигат поетапно с оглед на сроковете по §15 от ПЗР на
закона, като за процесния период целите за подготовка за повторна употреба и
рециклиране на отпадъчни материали, включващи най-малко хартия и картон, метал,
пластмаса и стъкло от домакинствата и подобни отпадъци от други източници, се
прилагат, са 40%. Тези
цели се изчислявали по метод 4 от Приложение 1 на Решение на Комисията от
18.11.2011 г. за установяване на правила и изчислителни методи за проверка на
съответствието с целите, зададени в чл.11, §2 от Директива 2008/98/ЕО на ЕП и
Съвета. Според Методиката за разпределение на целите по чл.31, ал.1 от ЗУО, в
чл13, ал.1 от Наредба тези цели се разпределят на база на морфологичен състав
на отпадъците, генерирани на територията на общините във всеки от регионите в
решението по чл.26, ал.1, т.6 от ЗУО, ако е прието такова, като конкретните
цели се определяли с мотивирана заповед на изпълнителния директор на ИАОС и се
оповестявали на страницата на агенцията. Съответно, ИАОС предоставя информация,
съгласно споразумение за сътрудничество и обмен на информация между НСИ и МОСВ
по т.1 и т.8-11 от същото приложение, а данните, с които са определени
процентите за определяне на целите, които използвала агенцията, били публично
достъпни на страницата на НСИ от 30.10.2017 г. и адресатите на процедурата са имали
достатъчно време да направят възражения, да дадат мнения и препоръки и т.н.
Всъщност констатираните в заповедта факти не били нови или нововъзникнали, а
общоизвестни. Неправилно съдът е допуснал икономическа експертиза, тъй като
Агенцията не компетентна относно съответните отчисления, като това било в
правомощията на РИОСВ. Между НСИ и ИАОС има действащо споразумение за
сътрудничество и обмен на информация РД 21-35/30.06.2010 г., според което
ежегодно се предоставят данни за целите на статистиката, като в него се
съдържат и данните досежно битовите отпадъци, които черпи НСИ и които се
използват за изчисляването на целите по чл.31 от ЗУО. Не било доказано в този
контекст, че тези данни са неверни или компрометирани. Образуваните битови
отпадъци били сума от битови отпадъци, предадени за предварително третиране, за
рециклиране и директно депониране,като се използвали данни на ИАОС, получени от
годишните отчети по реда на Наредба №1 от 4.6.2014 г. за реда и образците, по
които се предоставя информация за дейностите по отпадъците, както и реда за
водене на публичните регистри. Данните се верифицирали с получените в НСИ данни
от общинските администрации, като към тях се добавяли и образуваните от
домакинствата отпадъци, необслужени от системата за организирано сметосъбиране
и сметоизвозване – резултат от статистическа оценка. Неспазването на
процедурата непроменя данните, върху които е базирана заповедта. Идентични
съображения са изтъкнати и в представената по делото писмена защита на
процесуалния представител на ответника, като в допълнение се аргументира
недопустимост на поставените към ВЛ по делото задачи поради неотносимостта на
заключението към предмета на спора. С
тези аргументи, които на практика изразяват стремеж да се допълнят мотивите на
оспорената заповед, ответникът иска отхвърлянето на жалбата е присъждане на
разноски.
Жалбата е допустима. В това
отношение съдът се позовава на определение №12993 от 2.10.2019 г.1 постановено
по АД №10517/2019 г. по описа на ВАС, шесто отделение.
Оспорената заповед е валиден
административен акт. Според чл12, ал.4 от Наредбата „ Ежегодно в срок до 20
ноември въз основа на информацията по ал. 2 и становищата на общините по ал. 3,
ако такива са представени, министърът на околната среда и водите или оправомощено
от него длъжностно лице издава мотивирана заповед, с която определя
общините, които са изпълнили целите по чл. 31, ал. 1
ЗУО, и общините,
които не са изпълнили целите по чл. 31, ал. 1
ЗУО за
предходната календарна година.”. В процесният случай по преписката е налична
заповед №РД – 352 от 29.05.2017 г. на министъра на околната среда и водите, от
която се установява, че този орган е
оправомощил ИД на ИАОС да издава заповед по чл.12, ал.4 от Наредбата, с
които се определят общините, изпълнили целите по чл.31, ал.1 от ЗУО и тези,
които не са изпълнили тези цели. При това е налице делегиране на провомощия на
органа, издал процесната заповед.
Заповедта обаче е незаконосъобразна, тъй като не е
издадена в предвидената форма и при издаването и са допуснати съществени
нарушения на административно-производствените правила, които са неотстраними
понастоящем.
Предмет на спора е
заповед № 50 от 5.02.2018 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция
по околна среда, в частта и, с която жалбоподателят община Велико Търново е
определена като неизпълнила целта по чл. 31, ал. 1, т. 1 ЗУО. В самата заповед
липсва конкретно какви факти и обстоятелства са съобразени, за да се установи
посоченото неизпълнение, като е отбелязано, че според чл.31, ал.1, т.1 от
ЗУО вр. с §15 от ПЗР на този закон в срок до 31.12.2016 г. във всеки от регионите
по чл.49, ал.9 от ЗУО трябва да има постигната цел за подготовка за повторна
употреба и рециклиране на отпадъчни материали, включващи хартия и картон,
метал, пластмаса и стъкло от домакинствата и подобни отпадъци от други
източници /битови отпадъци/ - най –малко 40 на сто от общото им тегло. Посочено
е и, че съгласно §4 от ПЗР на Наредбата целите по чл.31, ал.1, т.1 от ЗУО се
изчисляват по описания в този параграф метод, при който се вземал предвид
общото количество на образуваните битови отпадъци на територията на общините,
общото количество на предадените за рециклиране битови отпадъци и степента на
тяхното рециклиране. Най – сетне, посочено е единствено, че в съответствие с
чл.12, ал.1 от Наредбата и годишните доклади на Агенцията за предварително
третиране и/или оползотворяване/обезвреждане на отпадъците с произход от бита в
за множество общини, сред които е и община Велико Търново са постъпили данни,
както следва: за община Велико Търново е постигната степен на рециклиране от
28% за календарната 2016 г .
Приложен е списък за оползотворяване от общо образуваните от общината отпадъци,
сочещ същия процент.
По
преписката е приложена и таблица, статистически зано, райони, области и общини,
дл на населението, които попадат в тези зони, райони, области и общини, общо
образуваните за тези формирования битови отпадъци и общо депонираните
отпадъци.по отношение на община Велико Търново е посочено, че 99, 9% от
населението е обхванато от системата за органиизрано сметосъбиране, като били
образувани 26 338 тона отпадъци, а
са депонирани 12 061 тона.
Не е
спорно, че на 20.7.2014 г. е учредено Регионално сдружение за управление на
отпадъците в регион Велико Търново на основание чл.24 от ЗУО, като в него
участва и община Велико Търново. За председател на сдружението е избран кмета
на община Горна Оряховица. Посоченото сдружение е подало годишни отчети за 2016 г ., вкл.и за
депонираните отпадъци/битови отпадъци, както и за компостиране, анаеробно
разграждане и механично-билогично третиране на биоотпадъците.
Междувременно,
със заповед №РД-744/29.09.2012 г. министъра на околната среда и водите е
утвърдил Методика за определяне на морфологичния състав на битовите отпадъци,
като видно от нейното съдържание е, че количествата на образуваните отпадъци се
определят по формула, зависеща от нормата на натрупван, фактора за превръщане
от килограми в тонове и населението съгласно данни от НСИ. Приет е и Национален
план за управление на отпадъците 2014 – 2020 г ., съдържащ целите за този период и
програмите за постигането им, вкл. и програмата за достигане на целите за
подготовка за повторна употреба и за рециклиране на битови отпадъци от хартия,
метали, пластмаса и стъкло /вкл. инвестиционни и неинвестиционни мерки/.
По
делото не е спорно, а и ответникът принава, че не е налице доклад по чл.49,
ал.11 от ЗУО досежно постигане на целите по чл.31, ал.1, т.1 от ЗУО.
По
преписката е приложена разпечатка от интернет страницата на Агенцията с
маркиране на информация за табличен файл
с наименование Общини 2016 чл.12, ал.3 NRSBio.xls,
който според тази разпечатка е създаден на 25.1.2018 г. От приложеното
съдържание се установява, че таблицата съдържа количества разделно събирани
биоотпадъци, предадени за депониране, битови отпадъци, предадени в инсталации
за предварително третиране, отпадъци от инсталация за предварително третиране,
предадени за рециклиране, съответно за оползотворяване, за изгаряне, за
депониране, количества на разделно събрани биоотпадъци, предадени за оползотворяване
вкл. и за рециклиране, както и количествата събрани битови отпадъци, предадени
за оползотворяване, вкл. и за рециклиране. От преписката не става ясно откъде
са почерпени данните, посочени в тази електронна таблица, която е част от
публикувана от ИАОС информация във връзка са чл.12, ал.3 от Наредбата /вж.
л.344 от делото/.
Според
изслушаното от съда заключение по СИЕ размерът на дължимите от жалбоподателя
отчисления по чл.64 от ЗУО без определеното от директора на РИОСВ Велико Търново е от общо 575 532 лв.,
като с оглед неизпълнението на целите по чл.31 от ЗУО и съобразно разпоредбата на чл.27, ал.15 от
Наредба №7 от 19.12.2013 г. за реда и начина на изчисляване и определяне
размера на обезпеченията и отчисленията, изисквани при депониране на отпадъци
общината следва да възстанови сумата от 287766 лв. и лихви от 57 397, 92
лв. или общо сумата от 345 163, 92 лв.
При
тези доказателства съдът намира, че са нарушени съществени
административно-производствени правила при издаването на процесната заповед.
Разпоредбата
на чл. 12, ал. 2 от действащата от 04.02.2017 г. Наредба за разделно събиране
на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци задължава изпълнителния
директор на Изпълнителната агенция по околна среда (ИАОС) ежегодно в срок до 30
септември да обобщава и публикува информация за предходната календарна година
по общини и региони за изпълнение на целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО. Следователно
до 30.09.2017 г. административният орган е следвало публикува цитираната
информация за 2016 г . По
делото не е доказано изпълнението на това процесуално задължение от страна на
ответника при негова тежест да установи това. Чл. 12, ал.3 на Наредбата
предоставя възможност на общините в 30-дневен срок от публикуването на
информацията по ал. 2 да изразят становище и да направят предложения за
изменение и/или допълнение на информацията. Едва след спазване тези
административно-производствени правила ежегодно в срок до 20 ноември въз основа
на информацията по ал. 2 и становищата на общините по ал. 3, ако такива са
представени, в случая оправомощеното от министъра на околната среда и водите
длъжностно лице издава мотивирана заповед, с която определя общините, които не
са изпълнили целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО за предходната календарна година.
Представените разпечатки на таблици и извадки от електронната страница на
Агенцията не се вписва в посоченото изискване на Наредбата. Т.е. до 30.09.2017
г. Агенцията не е публикувала и обобщила информацията за изпълнението на целите
по чл.31, ал.1 от ЗУО по общини и региони, като не осигурила и проявата на процесуалното право
на общините, вкл. и община Велико Търново, разписано в чл.12, ал.3 от
Наредбата. Аргументът на ответника, релевиран в писмената му защита, който е в
смисъл, че НСИ е публикувал информация от подобно естество с оглед действащо
споразумение за сътрудничество и обмен на информация РД 21-35/30.06.2010 г., е
правно ирелевантен относно задължението на ответника, визирано по-горе.
Извън
това, заповедта е издадена в нарушение с изискванията за формалната и
законосъобразност. В оспорената заповед № 50 от 5.02.2018 г. на Изпълнителния
директор на Изпълнителна агенция по околна среда не е посочено за всяка от
общините какво е общото количество на образуваните битови отпадъци на
територията им и какво е общото количество на предадените за рециклиране битови
отпадъци, поради което не може да се установи правилно ли са изчислени
постигнатите през 2016 г. от тях степени на рециклиране, определени в
административния акт в проценти. По този съществен въпрос процесната заповед
страда от липса на мотиви, което рефлектира върху правото на защита на
адресатите на акта, които са страни по делото.
Впрочем
за пълнота, която в този случай е уместна, следва да се констатира, че
посочената заповед е била оспорена от други нейни адресати – общините Габрово,
Перник и Брезник, като с решение № 575 от 30.01.2019 г. на
АдмС - София по адм. д. № 4308/2018 г.,
този съд е констатирал посочените процесуални и формални пороци на заповедта и
я е отменил по отношение на посочените общини. Решението му е оставено в сила с
решение № 15869 от 2019 г. по АД № 4843/2019 г. на ВАС. С оглед
съдържанието на процесния акт настоящата инстанция следва да съобрази
посоченото решение – аргумент от чл.177, ал.1 от АПК.
Най
– сетне, дори и да се игнорира посочената формална незаконосъобразност, то
ответникът неправилно тълкува материалния закон. На практика разпоредбата на
чл.31, ал.1, т.1 от ЗУО транспонира изискването на чл.11, §2, буква а във
връзка с §1 от ДИРЕКТИВА 2008/98/ЕО НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за
отмяна на определени директиви, като целта на
националния закон следва да е синхронизирана с поставената от Общностното право
цел. Всъщност това изискване следва да се тълкува във връзка с поставената от
Директимата цел, като се съобразят и характерните за нея принципи на
субсидиарност и пропорционалност - т.41 и 49 от преамбюла на директивата.
Видно
от общностната норма е, че държавите-членки трябва да предприемат
необходимите мерки, насочени към постигането и на следната цел, а именно – до 2020
г. подготовката за повторна употреба и рециклиране на отпадъчни материали,
най-малко като хартия, метал, пластмаса и стъкло от домакинствата и евентуално
от други източници, доколкото тези потоци от отпадъци наподобяват домакинските
отпадъци, следва да се увеличи най-малко до 50 % от общото тегло. Друг
изисквания директивата не поставя към държавите членки, нито ги задължава да действат
в разрез с принципа на субсидиарност и пропорционалност.
Съответно,
в разпоредбата на §15, т.2 от ПЗР на ЗУО е посочено единствено, че целите
по чл. 31, ал. 1, т. 1 за
подготовка за повторна употреба и рециклиране на отпадъчни материали, включващи
най-малко хартия и картон, метал, пластмаса и стъкло от домакинствата и подобни
отпадъци от други източници, се прилагат, както следва до 1 януари 2018 г. -
най-малко 40 на сто от общото им тегло. При съпоставката на тази точка с т.1 и
т.3 е видно, че всъщност постепенното постигане на целите до посочените в тази
преходна разпоредба проценти е структурирано през две календарни години.
Посоченото означава, че липсва законово задължение до 31.12.2016 г., респ. до
01.01.2017 г. общините да постигнат като цел по чл. 31, ал. 1, т. 1 ЗУО,
най-малко 40 на сто от общото тегло на отпадъците. Такова изискване не се
съдържа и в приетите на основание чл. 43, ал. 5 от Закона за управление на
отпадъците предходна Наредба за третиране на биоотпадъците, приета с
Постановление № 235 на Министерския съвет от 2013 г., както и в действащата от
04.02.2017 г. Наредба за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на
биоразградимите отпадъци. В нормата на чл. 31, ал. 2 ЗУО изрично е посочено, че
целите по ал. 1 се постигат поетапно съгласно сроковете, определени в §15 от
преходните и заключителните разпоредби и наредбата по чл. 43, ал. 5, като това
поетапно изпълнение е хармонизирано с изискването на Директивата, без в нея да
са визирани конкретни етапи и обеми за постигането на поставените цели.
Следва
делото да се изпрати като преписка на ответника при условията на чл.173, ал.2
от АПК за издаване на нова заповед по отношение на оспорващата община при
съобразяване на тълкуването и прилагането на закона, посочени в мотивите на
решението.
Жабата
е основателна.
Действително,
както ответникът по жалбата поддържа включително и в представената по делото
писмена защита, изслушването на СИЕ не е пряко свързано с предмета на
конкретното дело, като чрез заключението се установява какви неблагоприятни
последици би имало за оспорващия стабилизирането на заповедта в оспорената и
част. Тъй като експертното заключение не е пряко свързано със спорния по делото
предмет, то разноските за експертиза следва да се понесат от жалбоподателя.
Предвид изхода на спора, основателна е обаче претенцията на жалбоподателя за
разноски в останалата и част досежно дължимото ***ско възнаграждение, което
следва да се определи по реда на чл.37, ал.1от ЗПП вр. с чл.24 от Наредбата за заплащането
на правната помощ във вр. с чл.78, ал.8 от ГПК в размер от 200 лв.
Водим
от горното, Великотърновският административен съд, шести състав
Р
Е Ш И :
ОТМЕНЯ
заповед №50 от 05.02.2018 г. на изпълнителния директор на Изпълнителната
агенция по околна среда в частта и, с която Община Велико Търново е определена
за неизпълнила целта по чл.31, ал.1, т.1 от ЗУО.
Връща
преписката в тази и част на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по
околна среда за ново произнасяне при спазване указанията по тълкуване и прилагане на закона, дадени в мотивите на
решението.
Осъжда
Изпълнителна агенция по околна среда да заплати на Община Велико Търново
разноски по делото в размер от 200 лв.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване с
касационна жалба пред Върховен административен съд на Република България в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: