Решение по дело №681/2020 на Административен съд - Варна

Р     Е     Ш     Е     Н     И     Е

 

№……………………………………..2020 година,

 

 

 

гр. ВАРНА

 

В   И  М  Е  Т  О   Н  А   Н  А  Р  О  Д  А

 

 

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД гр. Варна, ІІ-ри касационен състав:

 

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЙОВА ПРОДАНОВА

ЧЛЕНОВЕ: ГЕРГАНА СТОЯНОВА

ДИМИТЪР МИХОВ

 

В съдебно заседание, проведено на 10.09.2020 г., при секретаря Анна Димитрова, с участието на прокурора Силвиян Иванов, изслуша докладваното от съдия Гергана Стоянова касационно административно дело № 681/2020 година.

Производството е образувано по протест от прокурор при Районна прокуратура гр. Варна, против  чл. 21 и чл. 73,ал.1 и ал.2 от Наредбата за определяне на размера на местните данъци на територията на община Девня, приета с решение № 654, протокол № 53/06.08.2019 г., изменена в частта на чл. 21  с решение         № 31/31.12.2019 г.   

В протеста за изложени обстойни доводи за допуснато от ОбС  Девня съществено   противоречие  с нормативна регламентация от по-висок ранг, а именно  - ЗМДТ и ЗНА.

Според изложението в протеста  приетото с решение № 31/31.12.2019 г.  изменение на чл. 21 от Наредбата, с което размерът на данъка върху недвижимите имоти  за физически лица се определя  на 3.00 на хиляда върху данъчната оценка, за юридически лица – на 4.00 на хиляда също върху данъчната оценка, е в противоречие  и с Решение на № 4/2019 г. на КС на Република България за обявяване противоконституционността на чл. 22, ал.1 от ЗМДТ.

Относно чл. 73, ал.1 и ал.2 от Наредбата -  твърди се, че въведената с тази норма формула за изчисление  на дължимия данък  за таксиметров превоз на пътници е в противоречие с разпоредбата на чл. 64ч, ал.1 и ал.2 от ЗМДТ.

В заключение се твърди, че протестираните части от Наредбата са  в несъответствие и с императивната разпоредба на чл. 15, ал.3 от ЗНА.

Въз основа на изложеното се изтъква необходимост от налагане на мерки по реда на надзора за законност, обосноваващи искане за отмяна на незаконосъобразно приетите разпоредби от Наредбата.

Твърдяните от  протестиращата страна пороци са счетени  за толкова  сериозни, водещи до недопустимо съществуването на акта в правната действителност.

Въз основа на последното е формирано искане за прогласяване на нищожността на протестираните разпоредби  на чл. 21 и чл. 73, ал.1 и ал.2 от Наредбата за определяне на размера на местните данъци на територията на община Девня.

Ответникът чрез процесуалния си представител оспорва протеста, счита го за неоснователен, като  изтъква  доводи по същество само относно  изменението на чл. 21 от Наредбата. Във връзка с  позоваването на прокурора на Решение № 4/2019 г. на КС и обявената с него противоконституционност на чл. 22 от ЗМДТ, счита, че все още в правомощията на Общинските съвети е да  определят размера на местния данък. Изтъква, че  обявяването на противоконституционността на цитираната норма от ЗМДТ означавала единствено, че  не съществували никакви  законодателни  лимити  за Общинския съвет в рамките на делегираната му компетентност при определяне   размера  на местния данък.

Относно  изтъкнатите в протеста доводите за незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 73, ал.1 от Наредбата  не изразява конкретно становище, предоставя преценката на съда.

Въз основа на изложеното в представени писмени бележки формира искане за оставяне на протеста без уважение като неоснователен в частта относно чл. 21 от Наредбата.

Представителят на Окръжна прокуратура Варна  - контролираща страна в процеса,  счита протеста за основателен  по отношение и на двете протестирани разпоредби. Стои на позицията,  че общинските съвети не могат да определят размера на местните данъци по свое усмотрение.  Счита протестираните разпоредби за незаконосъобразни и пледира за отмяната им.

Настоящия съдебен състав, като прецени доводите и възраженията на страните и данните по делото, приема следното:

Протестът изхожда ок компетнентен орган,  предвид разпоредбата на чл. 186, ал.2 във връзка с 187  от АПК, допустим е за разглеждане.

Разгледан по същество е и ОСНОВАТЕЛЕН.

По фактите:

Предмет на протеста,   са две конкретни разпоредби от  Наредбата  -  на чл. 73 , ал.1 и ал.2  (приета с Решение № 654/06.08.2019 г.) и  на изменението на чл. 21  от същата, прието с решение № 31/31.12.2019 г.

Съгласно Чл. 73 ,   ал.1    когато разрешението за извършване на таксиметров превоз на пътници е издадено през течение на годината, дължимият данък за текущата година ce определя по следната формула:

 

ДДТГ = ГДТГШ х БМ

____________________, където

                12

 

ГДТПП е размерът на годишният данък върху таксиметров превоз на пътници по чл. 61 ф от Закона за местните данъци и такси;

БМ е броят на месеците от текущата година, следващи месеца на издаване на разрешението за извършване на таксиметров превоз на пътници.

Съгласно ал. 2   - когато действието на разрешението за извършване на таксиметров превоз на пътници бъде прекратено през течение на годината, от платения годишен данък ce възстановява недължимо внесената част, определена по следната формула:

 

НВДТПП = ПГДТПП х БМ

_______________________, където

                   12

 

НВДТГТП е недължимо внесената част от данъка върху таксиметровия превоз на пътници за текущата година;

ПГДТПП е платеният годишен данък върху таксиметровия превоз на пътници за текущата година;

БМ е броят на месеците от текущата година, следващи месеца на прекратяване на разрешението за извършване на таксиметров превоз на пътници.

Съгласно изменението на чл. 21,  прието с решение № 31/31.12.2019 г, размерът на данъка върху недвижимите имоти се определя, както следва:

1. – 3.00 на хиляда върху данъчната оценка на недвижимите имоти на физическите лица

2.- 4.00 на хиляда върху данъчната оценка на недвижимите имоти на юридическите лица.

Наредбата за определяне на размера на местните данъци на територията на община Девня е  приета с решение № 654, протокол № 53/06.08.2019 г.. С цитираното решение е отменена  предходна Наредба за определяне на размера на местните данъци на територията на община Девня, приета с решение № 565/29.01.2019 г.на ОбС Девня.

Производството по приемането на новата Наредба е инициирано от кмета на община Девня, видно от изготвена от него   докладна записка вх.№ ОбС 0800-111/05.08.2019 г.,  която в пет пункта съдържа  причините, налагащи  приемането на нов нормативен акт, целите,  средствата  необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати   и анализ за съответствие му с правото на ЕС.

Съдържанието и на петте пункта е изключително бланкетно, изразява се в общо формулирани фрази,  без да посочени  конкретни обстоятелства и факти от обективната действителност, от които да е възможно формиране на  преценка за  мотивите и конкретните цели на вносителя.

В този ред на разсъждения  посоченото в т.2 от доклада, че целта на предложения проект на Наредба е  „да  бъдат отразени измененията и допълненията в  закона с цел синхронизирането  и с нормативния акт“  е изключително неясно – с кои точно изменения на закона, на кой закон – дали се касае за ЗМДТ,  не се съдържа яснота и  какво точно се има предвид и в какво ще се състои целяната синхронизацията.

Същото се отнася и до т. 4, според която  очакваните резултати от прилагането на уредбата са: избягване на противоречие между разпоредбите на местния подзаконов нормативен акт  с други нормативни актове. Отново не е възможен какъвто и да е извод какви точно са противоречията, с кои точно други НА се цели да се предотвратят, или избегнат, ако такива са били установени. Така  формиран, докладът не дава никаква конкретна информация, от която да е възможно изграждането на конкретна представа у данъкоплатците, нито е възможен извод за  конкретни законови цели, различни по оценка за  важност и ефективност от тези, заложени в предходно приетата Наредба.

Предвид изложеното съдът намира, че докладната записка от 05.08.2019 г., съпровождана от доклад с идентично съдържание не съдържа конкретни мотиви, каквото е изискването  чл. 28, ал.2 във връзка с чл. 26, ал.1 и ал.3 от ЗНА.

Както вече се каза   двата документа, идентични по съдържание не съдържат никакви конкретни мотиви, от които да е възможна преценка доколко са спазени принципите на обоснованост, необходимост, съгласуваност и пропорционалност. Тази констатация се отнася за цялостното съдържане на предложения проект,  включително относно  чл. 73, ал.1 и ал.2.

          Според съдържанието на Протокол от 05.07.2019 г.,  съставен на основание чл. 26, ал.2 от ЗНА,  докладът на   Кмета на Община Девня, ведно с проекта на Наредба за определяне на размера на честните данъци на територията на община Девня е  публикувана на сайта на община Девня - в раздел „Общински съвет“ ,  подменю „Проекти“.

При проверка в сайта на община Девня за дата 05.07. 2019 г.  документите, цитираните  в този протокол не се откриха.

          Според  придружително писмо № 9794/12.08.2020 г., по делото е изпратена „цялата административна преписка“  по приемането на Наредбата,  но в нейното съдържание  доказателство за проведена предварителна оценка по чл. 20 от ЗНА. , каквото е императивното изискване на чл. 26, ал.3 от ЗНА не се откри.

Съдържанието и включва коментираните по-горе докладна записка  и доклад на кмета на община Девня,   ведно  с проект на Наредбата за определяне на размера на местните данъци на територията на община Девня, протокол № 53/06.08.2019 г., протокол по чл. 26,ал.3 от ЗНА и поименното гласуване по приемане на решение  № 654/06.08.2019 Г.

          Анализът на докладната записка/доклада на кмета на община Девня и направените в тази връзка изводи за неговото съдържание, обосновават друг извод -  за липса на конкретни мотиви за отмяна на по-рано приетата Наредба (с решение № 565/29.01.2019 г.) и приемането на предложения проект за нова Наредба за определяне на размера на местните данъци на територията на община Девня,   в това число – и относно чл. 73, ал.1 и ал.2.

          Следва да се отбележи  и че докладната записка  до председателя на ОбС Девня с предложения проект за нова Наредбата за определяне на размера на местните данъци на територията на община Девня,  е регистрирана на 05.08.2019 г.. С Решение №  654/06.08.2019г.  Протокол № 53/06.08.2019г. с 13 гласа “за“  от 13 присъствали  ОбС Девня отменя Наредбата за определяне на размера на местните данъци на територията на община Девня, приета с решение № 565/29.01.2019 г. и  приема предложения от кмета на община проект за нова  Наредба  за определяне на размера на местните данъци на територията на община Девня.

          Съгласно чл. 21 от новата Наредба  данъкът за недвижими имоти    се формира в размер на:   2.00 на хиляда от ДО на недвижимия имот за  физически лица и 3.50 на хиляда от  ДО – за юридически лица.

          С нова докладна записка вх.№  ОбС 0800-176/19.12.2019 г. до председателя на ОбС Девня, кметът на община Девня е поискал  изменение на  приетата с  Решение №  654/06.08.2019г.  протокол № 53/06.08.2019 г. Наредба за определяне на размера на местните данъци на територията на община Девня   в частта на чл. 21, като предложил  данъкът  за недвижимите имоти да се определи в размер от 3.00 на хиляда върху ДО на недвижимите имоти за физически лица и 4.00 на хиляда върху ДО  -за юридическите лица.

          С решение № 31,  взето с протокол№ 3/31.12.2019 г.,  с 12 гласа „за“ от общо 13 присъствали общински съветници, ОбС Девня приел  така предложеното от кмета на общината изменение на чл. 21 от Наредбата за определяне на размера на местните данъци на територията на община Девня.

При това при липсата на каквато и да е финансово-икономическа обосновка на целяното  с проекта  изменение на чл. 21 от  подзаконовия нормативен акт - такава изобщо не е направена.

Общото позоваване  в докладната записка  на кмета на общината на инвестиционната програма на община Девня, инфраструктурните проекти и необходимостта от дофинансиране  на проекти, реализирани с европейски средства не може да се счита в никакъв случай за финансова обосновка.

При съобразяване с принципа, заложен   в чл. 7, ал. 1 от ЗМДТ, че местните такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата,  спазването му изисква непременно такава финансово икономическа обосновка,  особено  когато  предложното изменение ще доведе до увеличена финансова тежест за задължените лица.

           

По правото:

Оспореният административен акт е постановен от компетентен орган, в рамките на предоставените му правомощия, при спазване на необходимата за това писмена форма, но при допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и в противоречие с материалния закон, действали към датата на неговото постановяване.

Общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. С приеманите подзаконови нормативни актове, те могат да уреждат обществени отношения от местно значение при условията и границите, определени от по-високия по степен нормативен акт, като детайлизират неговото приложение. Редът за издаване на нормативни административни актове е регламентиран в чл. 75 - чл. 80 от АПК, като в чл. 80 от АПК е предвидено субсидиарно прилагане на Закона за нормативните актове за неуредените в този раздел въпроси.

При проведената цялостна съдебна проверка, съобразно критериите на чл. 168 от АПК,  съдът не намира основания за прогласяване нищожността на протестираните части от Наредбата.

 Констатира  обаче, че в административното производство както по приемането и,  така и в последвалото такова по нейното изменение,  са допуснати съществени  нарушения на административнопроизводствените  правила.

Специалните изисквания, уредени в ЗНА  намират приложение наред с дадена в АПК уредба на процедурата по издаване, приемане, отмяна, изменение и допълване.

Съгласно чл. 77 от АПК компетентният орган издава нормативния административен акт след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.

Тълкуването на текста на разпоредбата  дава основание да се счете, че правилото на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е пряко относимо към преценката за законосъобразност на процедурата по приемането, съответно изменението или отмяната на нормативен административен акт, тъй като се касае за различни етапи от производството по изготвяне и приемане на подзаконовите актове.

Съгласно ал.3-та на чл. 26 от ЗНА, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Това задължение в пълна степен се отнася и за процедурата по изменение на нормативния акт.

Едва след изпълнение на това изискване, проектът се внася за приемане от овластения орган, който по аргумент от чл. 77 АПК следва да обсъди приложените към него становища, предложения и възражения.

Ответникът не ангажира доказателства за провеждането на процедура по чл. 26, ал.3 от ЗНА -  за предварително огласяване на мотивите както  към проекта  на новата Наредба (приета с решение № 654/06.08.2019 г.) така и последвалото и  изменение в частта относно чл. 21 (прието с решение № 31./31.12.2019 г.) -   такива, отговарящи   на изискванията,  въведени с чл.28, ал.2 от ЗНА  липсват, защото не са били изготвяни.

В конкретния случай, нито в производството по приемане на Наредбата,  нито в това по изменението и  в производството по изменение  е спазена процедурата по чл. 26, ал.3 от ЗНА.

 Бланкетните и лишени от конкретика позовавания, съдържащи се в доклада на вносителя, не могат да бъдат аргумент в защита на изпълнението на тези  изисквания. Законът изисква ясно и обосновано посочване на причините, които налагат приемането на акта, целите, които се поставят с промяната в нормативната уредба, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането и анализ за съответствието с правото на ЕС.

В случая такава яснота и обоснованост липсват, а това като краен резултат, от една страна, не позволява на заинтересованите лица да придобият знание и възприятие защо, с каква цел и как ще се отрази на правата им приемането на предложения проект на нормативен акт. Без яснота по този въпрос  потенциалните адресати и задължени субекти на нормативния акт, не могат  да изградят информирана и критична позиция по проекта му, а от друга страна – не позволява на съда да осъществи пълноценен контрол за спазването на принципа за субсидиарност и съответствие на акта със закона (ЗМДТ) чието изпълнение в крайна сметка цели да обезпечи.

Горните констатации съдът квалифицира като особено  съществено нарушение на административно производствените правила и  на въведените  с чл. 26, ал.1 от ЗНА  принципи на  откритост, обоснованост, предвидимост и съгласуваност, съставляващо самостоятелно и достатъчно основание за отмяна.

Съгласно  ал.4-та на цитираната норма проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви,  съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс – и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган. Това е следвало да бъде и поведението на ОбС Девня в конкретните случай.

При взетия извод за наличие на съществено процесуално основание за отмяна на протестираните части от Наредбата, съдът не дължи изследване и произнасяне по същество.

Предвид крайния изход от спора и своевременно направеното искане от страна на оспорващата за присъждане на сторените по делото съдебно деловодни разноски, съдът намира същото за основателно,  следва да го уважи.

Мотивиран от горното  и на основание чл. 193, ал.1 от АПК съдът

 

 

 

 

Р  Е  Ш  И:

 

 

 

ОТМЕНЯ  чл. 73,ал.1 и ал.2  и чл. 21 от Наредбата за определяне на размера на местните данъци на територията на община Девня, приета с решение № 654, протокол № 53/06.08.2019 на ОбС Девня,    изменена с  решение 31/31.12.2019 г. на ОбС Девня.

ОСЪЖДА Община Девня да заплати на Прокуратурата на Република България сторените по делото разноски  в размер на 20 (двадесет) лв.

 

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба в 14 дневен срок от датата на съобщаването му пред ВАС.

След влизането му в сила решението да се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, съгласно изричната разпоредба на чл. 194 от АПК.

 

 

                                                          ПРЕДСЕДАТЕЛ:………………

 

                                                                   ЧЛЕНОВЕ:1…………..

 

                                                                                     2…………..