Р Е Ш Е Н И Е № 79
гр. Сливен, 27.03.2023
г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД СЛИВЕН, в публично заседание на петнадесети март, две хиляди двадесет и трета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: СВЕТЛАНА
ДРАГОМАНСКА
ЧЛЕНОВЕ: ИГЛИКА ЖЕКОВА
ДЕТЕЛИНА БОЗУКОВА
при участието на секретаря Радостина Желева и в
присъствието на прокурора Красимир
Маринов, като разгледа докладваното от административния съдия Светлана Драгоманска административно дело № 450 по описа за 2022 година, за да се
произнесе съобрази:
Производството е образувано по протест на и.ф.
прокурор в Окръжна прокуратура - Сливен срещу Правила за обслужване на
потребителите на Регионална библиотека /РБ/ "Сава Доброплодни"
гр. Сливен, утвърдени от директора на РБ "Сава Доброплодни"-
Сливен.
Протестът е подаден до Върховен
административен съд на Република България, в който се релевират
възражения за нищожност на процесните правила, които
според оспорващия са нормативен подзаконов административен акт. Като правно
основание за предявяване на протеста са посочени разпоредбите на чл. 186, ал.2
във връзка с чл. 185, ал. 1 и ал. 2 във връзка с чл. 161, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е адм.
дело № 10252/2022 г. по описа на ВАС на
РБ – Четвърто отделение. С определение № 10890/29.11.2022 г., постановено по делото,
състав на Четвърто отделение на ВАС е приел, че оспорените Правила не обективират волеизявление за нормативно разпореждане на
изпълнителната власт и не представляват вторично законодателство, поради което
не подлежат на оспорване пред ВАС като първа съдебна инстанция по реда на чл.
132, ал. 2, т. 1 АПК. Производството по делото е прекратено и протеста на и.ф. прокурор
в Окръжна прокуратура - Сливен срещу Правила за обслужване на потребителите на
Регионална библиотека "Сава Доброплодни"
гр. Сливен е изпратен по подсъдност на Административен съд – Сливен.
След постъпване в Административен
съд Сливен на оспорването е образувано настоящото дело.
В съдебно заседание вносителят на
протеста, поддържа искането за отмяна на оспорените Правила за обслужване на потребителите на
Регионална библиотека "Сава Доброплодни"
гр. Сливен. Заявява, че с оглед произнесеното
на 17.10.2022 г. определение по адм. дело № 6128/2022
г. по описа на Върховния административен съд, се касае за общ административен акт, счита, че в хода на производството, ясно е очертано
основанието за отмяна на процесните правила, а
именно: липса на обявяване на предстоящо издаване на административен акт, както
и последващото му обявяване в окончателния му вид.
Позовава се на чл. 66, ал. 1 от АПК, че не е била
изпълнена процедурата за обявяване на административния акт, както преди
неговото издаване, така и след това. Моли съдът да уважи протеста.
Ответникът по протеста – Директор на
Регионална библиотека „Сава Доброплодни“ гр. Сливен,
редовно призован, явява се лично д. Р. П. - В., която счита, че протестът на
прокурора е недопустим и неоснователен. Поддържа писменото становище
представено по делото, в което подробно са изложени съображения за
неоснователността на подадения протест. Заявява, че : Правилата за обслужване на потребителите в
Регионална библиотека „Сава Доброплодни" - гр.
Сливен, са вътрешен акт, уреждащ вътрешноведомствени отношения и няма
характеристиката на административен акт - индивидуален, общ или нормативен; не
е поставено изискване към РБ правилата да бъдат поставени и обсъждане; същите
се основават на нормативни документи, които касаят дейността на библиотеките, които
са обнародвани и публикувани и въз основа на тях са разработени оспорените
правила; регионалните библиотеки, както
и техните управителни органи изпълняват функции и задължения уредени в
специален закон, а именно Закона за обществените библиотеки, въз основа на
който и Наредба № 3 за съхраняването, ползването и разпореждането с документи
от библиотечния фонд, издадена от министъра на културата са разработени
Правилата.
Представителят
на окръжна прокуратура предлага съдът да уважи протеста.
Административен съд Сливен, тричленен състав,
като обсъди събраните по делото писмени доказателства прие за установена
следната фактическа обстановка:
На 25.04.2018 г.
на проведено заседание на Дирекционен съвет към РБ "Сава Доброплодни"-
Сливен са приети единодушно Правила за обслужване на потребителите на
Регионална библиотека "Сава Доброплодни"
гр. Сливен. Правилата са утвърдени от
директора на регионалната библиотека на 01.05.2018г.
Съгласно чл. 1 от Правилата, същите са
издадени и разработени въз основа на Типови правила за обслужване на
читателите, утвърдени от Министерство на културата и Устройствен
правилник за дейността на РБ"Сава Доброплодни"-
Сливен / утвърден от министъра на културата на 16.01.2018г./. В Правилата се регламентират : регистрацията на потребителите
в библиотеката; библиотечните услуги; заемането на библиотечни документи за
дома; ползването на библиотечните документи в читалните зали; другите услуги
предоставяни в библиотеката; задълженията и отговорностите на потребителите и
задълженията и отговорностите на служителите.
По делото е
приет Правилник за дейността на РБ "Сава Доброплодни"-
Сливен, утвърден от министъра на културата на 16.01.2018 г. , с който се урежда
дейността, управлението, структурата и финансирането на РБ "Сава Доброплодни"- гр. Сливен, ведно с писмо изх. №
РД-03-10/27.11.2017 г., с което директорът на РБ изпраща цитирания Правилник за
утвърждаване, съгласно изискванията на чл. 30 от Закона за обществените
библиотеки /ЗОБ/.
Съгласно писмо
изх. № 18-00-11/07.03.2023 г. на Заместник-министър на културата процедурата по
утвърждаване от министъра на културата на правилниците за дейността на
регионалните библиотеки в изпълнение на чл. 30 от ЗОБ не изисква издаването на
заповед за утвърждаване.
Горната фактическа обстановка съдът прие за
установена въз основа на всички събрани в хода на съдебното производство
относими и допустими писмени доказателства.
Въз основа на така изградената фактическа
обстановка, съдът направи следните правни
изводи:
Предмет на оспорване са Правила за обслужване
на потребителите на Регионална библиотека "Сава Доброплодни"
гр. Сливен, утвърдени от директора на регионалната библиотека.
Оспорените Правила уреждат взаимоотношенията
между ползвателите и библиотеката. Същите са издадени и утвърдени на основание
§ 3 от ЗР на Правилник за дейността на Регионална библиотека "Сава Доброплодни" гр. Сливен, утвърден от Министъра на
културата на основание чл. 30 от Закона за обществените библиотеки. Освен това
по силата на законовата делегация – чл. 55, ал.2 от ЗОБ, се възлага на
Министъра на културата с наредба да определя условията и реда за съхраняването,
ползването и разпореждането с документи от библиотечния фонд. В тази връзка е
приета Наредба № 3 от 18.11.2014 г. за съхраняването, ползването и
разпореждането с документи от библиотечния фонд, издадена от министъра на
културата. Съгласно чл. 47, ал.1 от посочената Наредба № 3, директорът на
библиотеката, съответно ръководителят на организацията, към която е
библиотеката, утвърждава правила за обслужване на ползвателите. Това означава,
че правилата не са приети по законова делегация, а по делегация на подзаконов
нормативен акт и макар да са отправени към неограничен брой адресати се създават
права и задължения за служителите на РБ „Сава Доброплодни“
при взаимоотношенията между библиотеката и читателите – в качеството им на
потребители на услуги на същата. Съгласно чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК разпоредбите на
кодекса не се прилагат за актовете, с които се създават права или задължения за
органи или организации, подчинени на органа, издал акта, освен ако с тях се
засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица.
Видно от съдържанието на утвърдените правила, същите регламентират правата, задълженията
и отговорностите на потребителите - граждани или юридически лица, с което биха
могли да се засегнат техни права, свободи или законни интереси и нямат
еднократно правно действие, поради което настоящият съдебен състав приема, че
същите представляват вътрешнослужебен акт и тъй като
не са изключени със закон от съдебен контрол, то те подлежат на оспорване по
реда на АПК съгласно чл. 2, ал. 2, т. 3, пр. последно от АПК.
В съответствие с чл. 127 от Конституцията на
Република България Прокуратурата следи за спазване на законността, като: т. 5.
предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове и т. 6. в
предвидените със закон случаи участва в граждански и административни дела.
Съгласно чл. 16 от АПК прокурорът следи за
спазване на законността в административния процес, като: т. 1. предприема
действия за отмяна на незаконосъобразни административни актове; т. 2. в
предвидените в този кодекс или в друг закон случаи участва в административни
дела; 3. започва или встъпва във вече образувани по този кодекс производства и
когато прецени, че това се налага от важен държавен или обществен интерес.
От друга страна - съгласно чл.168, ал.3 от АПК
нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл.149, ал.1-3 от АПК. Ето
защо настоящото оспорване се явява процесуално допустимо, като подадено от
надлежен субект с активна процесуална легитимация и срещу акт, подлежащ на
съдебен контрол.
Въз основа на всички събрани по делото доказателства съдът
намира протеста, с който се иска прогласяване на нищожност на процесните Правила за неоснователен.
Съображенията на съда в тази насока са следните:
Доколкото в АПК не съществуват изрично формулирани
основания за нищожност на административните актове теорията и съдебната
практика /напр. Решение № 2742 от 24.02.2012 г. на ВАС по адм.
д. № 6335/2011 г. / са възприели критерия, че такива са петте основания за
незаконосъобразност по чл. 146 АПК, но тогава, когато нарушенията им са особено
съществени. Нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова съществен
порок, че актът изначално, от момента на издаването му не поражда правните
последици, към които е насочен. Съобразно това и с оглед на всеки един от
възможните пороци на административните актове теорията е изградила следните критерии
кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост:
1). Всяка некомпетентност винаги е основание за нищожност на акта; 2). Порокът
във формата е основание за нищожност само когато е толкова сериозен, че
практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на
волеизявление; 3). Съществените нарушения на административно-производствените
правила са основания за нищожност също само ако са толкова съществени, че
нарушението е довело до липса на волеизявление; 4). Нарушенията на материалния
закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност,
поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло
е лишен от законова опора - т. е. не е издаден на основание нито една правна
норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат. Само пълната
липса на условията или предпоставките предвидени в приложимата материалноправна норма и липсата на каквото и да е
основание и изобщо на възможност, за който и да е орган да издаде акт с това съдържание
би довело до нищожност на посоченото основание; 5). Превратното упражняване на
власт е порок водещ до незаконосъобразност като правило и само ако
преследваната цел не може да се постигне с никакъв акт посоченият порок води до
нищожност.
На първо място като безспорен критерий за нищожност е
очертана липсата на компетентност на административния орган да издаде акта.
Компетентността на административния орган представлява кръга от въпроси от
сферата на изпълнителната власт, които той едновременно е овластен
и задължен да решава. Конституцията на Република България и АПК прогласяват
принципа на законоустановеност на компетентността на
административните органи. Те могат да действат само въз основа на закона и в
рамките на правомощията си, а актовете и действията им извън тях са винаги
нищожни - не пораждат правни последици. В Тълкувателно решение № 2/91 г. на
ОСГК на Върховния Съд е посочено, че "всяка некомпетентност води до
нищожност".
Правната уредба на регионалните библиотеки е регламентирана
в чл. 25- чл. 31 от Закона за обществените библиотеки (ЗОБ). Съгласно чл. 25 от
ЗОБ регионалните библиотеки са регионални културни институти по смисъла на чл.
9 от Закон за закрила и развитие на културата (ЗЗРК), които са юридически лица
с бюджет, които осъществяват културна дейност основно на територия, определена
с акта на учредяването им и се създават, преобразуват и закриват от Министерски
съвет по предложение на министъра на културата, съгласувано с областния
управител, след решение на общинския съвет, на чиято територия са седалищата
им.
Съгласно чл. 30 от ЗОБ министърът на културата утвърждава
правилник за дейността на регионалната библиотека след съгласуване с кмета на
общината, на чиято територия се намира седалището на съответната библиотека.
Видно от приетия по делото Правилник за дейността на РБ
"Сава Доброплодни"- Сливен, че е утвърден
от министъра на културата на 16.01.2018 г. и с него е уредена дейността,
управлението, структурата и финансирането на РБ "Сава Доброплодни"-
гр. Сливен. Същият се отнася до организацията
на работата на регионалната библиотека, съобразно изискването на чл. 1 от ЗОБ.
Съгласно § 3 от ЗР на Правилник за дейността на РБ "Сава Доброплодни"- Сливен на основата на този правилник се
изработват и утвърждават от Директора на библиотеката Правилник за вътрешния
ред, Правила за обслужване на читателите и Правилници за дейността на
съвещателните органи.
Съгласно чл. 12, т. 1 от Правилника, към библиотеката се
създава Дирекционен съвет, който е специализиран колективен съвещателен орган.
В него влизат директорът на библиотеката и ръководителите на функционалните
звена и самостоятелни отдели.
На заседание проведено на 25.04.2018 г. оспорените Правила
са приети от Дирекционен съвет на библиотеката, видно от който на заседанието
са присъствали: Директорът на РБ, Завеждащ отдел „Обслужване“, завеждащ „Детски
отдел“, завеждащ отдел „Краезнание“, завеждащ отдел „Координация и
експертно-консултантска дейност“ и завеждащ отдел „Комплектуване, обработка и
каталози“. Установява се от Приложение № 1 към Правилник за дейността на РБ
"Сава Доброплодни"- Сливен, че на
заседанието са участвали всички членове на Дирекционен съвет на библиотеката, съгласно
цитирания по-горе чл. 12, т. 1 от Правилника за дейността на РБ. Правилата са
утвърдени от директора на РБ"Сава Доброплодни"-
Сливен на 01.05.2018г., съгласно правомощията разписани в чл. 10, т. 3
Правилник за дейността на РБ "Сава Доброплодни"-
Сливен. Съгласно чл. 1 от протестираните Правила,
същите са издадени и разработени въз основа на Устройствен
правилник за дейността на РБ"Сава Доброплодни"-
Сливен, който е утвърден от министъра на културата на 16.01.2018г.
Следователно оспореният административен акт е издаден от
компетентен административен орган, в кръга на предоставените му правомощия, а
именно по делегация на подзаконов нормативен акт - Правилник за дейността на РБ
"Сава Доброплодни"- Сливен, както и чл. 47,
ал. 1 от Наредба № 3 от 18.11.2014 г. за
съхраняването, ползването и разпореждането с документи от библиотечния фонд,
издадена от министъра на културата.
На следващо място като критерий за нищожност може да се
приеме засягане на установената в закона форма при издаването на акта до степен
на същественост толкова сериозна, че да може да се приравни на липса на акт –
липса на волеизявление, абсолютна липса на мотиви, устно волеизявление, когато
според закона е задължителна писмена форма, което в случая не е налице.
Доколкото няма законово регламентирана процедура за
издаване на вътрешнослужебните актове, настоящият
състав намира, че при приемане на оспорените Правила не са допуснати съществени
нарушения на процедурата по издаването им. Правилата са разгледани на заседание
на Дирекционния съвет на РБ, приети са единодушно от членовете му и са
утвърдени от Директора на РБ „Сава Доброплодни“ –
Сливен. Ето защо са неоснователни оплакванията на вносителя на протеста за
нарушена процедура по АПК по издаване на общ административен акт.
По отношение нарушенията на материалния закон, както вече
бе посочено по-горе, същите касаят правилността на административния акт, а не
неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само
този акт, който изцяло е лишен от законова опора - т. е. не е издаден на
основание нито една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин
своя адресат. В случая оспорените Правила са издадени и разработени въз основа
на Устройствения правилник за дейността на
РБ"Сава Доброплодни"- Сливен, който е
утвърден от министъра на културата на 16.01.2018г. и съдът не констатира,
засягане правата на потребителите на РБ.
Превратното упражняване на власт също е порок водещ само до
незаконосъобразност като правило и само ако преследваната цел не може да се
постигне с никакъв акт посоченият порок води до нищожност. В настоящия случай с оглед характера на акта - вътрешнослужебен не
е налице и това основание за нищожност.
С оглед гореизложеното, протестът на ОП – Сливен следва да
се отхвърли.
С оглед изхода на спора, претенцията за
присъждане на направени разноски по делото от ОП Сливен е неоснователна.
Воден от гореизложеното и на основание чл.
172, ал. 2, предл. последно от АПК,
Административен съд - Сливен
Р Е Ш И :
ОТХВЪРЛЯ протеста на и.ф. прокурор в Окръжна прокуратура - Сливен
срещу Правила за обслужване на потребителите на Регионална библиотека /РБ/
"Сава Доброплодни" гр. Сливен, утвърдени от
директора на РБ "Сава Доброплодни"- Сливен, като неоснователен.
Решението подлежи на касационно
обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните, чрез връчване на
препис от същото, пред Върховния Административен съд на Република България.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: