Решение по дело №2267/2024 на Административен съд - Варна

Производството е по реда на чл.185 и сл. от АПК и е образувано по жалба от „Добротич Уинд“ АД със седалище и адрес на управление [населено място] , [улица], ет.16, представлявано от изп. директор С. А. Й.-К. , подадена чрез П. Т. / адвокат при АК – Варна/, срещу решение №99 по протокол №7/16.02.2024г. на Общински съвет – Вълчи дол, с което е въведено изискване за инсталиране на вятърни генератори на отстояние минимум 10 пъти от височината им от жилищни сгради в урбанизирана територия.

Релевира се липса на материална компетентност на издателя на процесното решение . Съгласно чл. 3, ал.1 и 3 от ЗЕ енергийната политика на страната се провежда от министъра на енергетиката , а общинските съвети разполагат само с правомощие по приемане на програми за насърчаване на ВЕИ. Според чл. 9 от ЗЕВИ общинският съвет разполага с право да приема програми за насърчаване използването на енергията от възобновяеми източници . В чл. 141, ал.1 от Наредба № 14/2005г. съществува нормативно правило за отстояния на ветрогенераторите на не по-малко от 500 м. от територията на най-близкото населено място и това правило не подлежи на допълване, тълкуване или отричане от местната власт. Подателят на жалбата твърди нищожност на обжалваното решение , като се позовава на съдебна практика на ВАС. По повод изложеният мотив за приемане на решението в протокола на ОбС Вълчи дол – осигуряване на здравословна и безопасна околна среда , жалбоподателят посочва, че провеждането на държавна политика по опазване на околната среда се осигурява от регионалните инспекции по околна среда и водите, директорите на националните паркове и басейновите дирекции , но не и от общинските съвети / чл. 14, ал.1 от ЗООС/. Цитира се Регламент №2022/2577 на Съвета от 22.12.2002г. за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници , според който „проектите за енергия от възобновяеми източници са от по-висш обществен интерес за целите на съответното законодателство в областта на околната среда“. Твърди се също неспазване на чл.26 ЗНА и по-специално на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост при издаване на оспореното по съдебен ред решение . Като допълнителен довод за незаконосъобразност се изтъква липсата на мотиви по смисъла на чл. 59, ал.1 и 2 т.4 от АПК предвид отсъствието на фактическо основание за неговото приемане . Отправеното искане към съда е прогласяване нищожността на атакуваното решение на ОбС Вълчи дол , а в условията на евентуалност - неговата отмяна . Претендира се присъждане на съдебно-деловодни разноски.

Ответникът - ОбС Вълчи дол , се представлява от адвокатите Д. П. и Н. С., които изразяват позиция за недопустимост на жалбата поради погасеното право на суперфиция на „Добротич Уинд“ АД . Излага се теза за законосъобразност на процесното решение, тъй като става въпрос за „ местни интереси“.

Заинтересованото лице С. С. Д., встъпила по реда на чл. 189, ал.2 АПК, лично и чрез пълномощник- адв. С. С., изразява становище за неоснователност на оспорването , понеже след отмяната на Наредба № 7/2001г. за хигиенните изисквания за здравна защита на селищната среда на национално ниво няма приет нормативен акт , който да урежда тази материя . В изготвения доклад за ОВОС на ветрогенераторен парк на „Добротич Уинд “ АД няма изследване за влиянието на ултразвука от вятърните генератори върху човешкото здраве. С процесното решение ОбС Вълчи дол запълва „ нормативна празнота, за която по-висшестоящите органи отказват да се погрижат“. Тези доводи са доразвити в депозирани писмени бележки , в които се посочва ,че Регламент №2022/2577 на Съвета от 22.12.2002г. за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници е в сила само за 18 месеца и касае единствено модернизацията на съществуващи мощности за вятърна енергия , но не и изграждането на нови такива.

Участващият в производството представител на Варненска окръжна прокуратура изразява становище за нищожност на оспореното решение на ОбС Вълчи дол.

След преценка на събраните в производството доказателства по отделно и в тяхната съвкупност, настоящият тричленен съдебен състав приема за установено от фактическа страна следното:

С решение № 84 от проведено заседание на 24.01.2024г. ОбС Вълчи дол на основание чл. 21, ал.1, т.13 от ЗМСМА и чл.5, ал.5 от Наредба № 14 за техническите правила и нормативи за проектиране , изграждане и ползване на обектите и съоръженията за производство ,преобразуване, пренос и разпределение на електрическа енергия, чл.55 от Конституцията на РБ и приета нормативна уредба на „водещи страни“ , както и с цел осигуряване на здравословна и благоприятна околна среда за гражданите на община Вълчи дол е приел инсталирането на ветрогенератори на територията на община Вълчи дол да бъде на разстояние минимум 10 пъти от височината им спрямо жилищни или стопански сгради в урбанизирана територия , а височина е височината на главината плюс радиуса на ротора.

Със заповед № РД-24-7706/26/09.02.2024г. областният управител на област Варна е върнал за ново обсъждане процесното решение на общинския съвет на основание чл. 45, ал.4 ЗМСМА с довод за материална некомпетентност на издателя / л. 7-9 от преписката / .

На 16.02.2024г. е била входирана от ответника докладна записка на кмета на община Вълчи дол за ново обсъждане на решението / л.3-6 / . В същата е записано , че предметът на това решение на ОбС Вълчи дол има отношение към правото на „благоприятна околна среда“ . Наредба № 14/2005г. регламентира техническите изисквания по изграждане на съоръжения за производство на електрическа енергия, но не и въпросите, свързани с хигиената и опазването на човешкото здраве. Чл.55 от Конституцията на РБ защитава правото на чиста и благоприятна околна среда. Процесното решение не противоречи на дългосрочната програма за насърчаване използването на енергията от възобновяеми източници .

На същата дата е било проведено заседание на ОбС Вълчи дол с присъстващи 12 от общо 13 общински съветници , като първа точка от дневния ред на заседанието е била цитираната докладна записка на кмета на общината /л. 10-44/ . В обсъждането по тази точка са взели участие общинският съветник Г. М. и адв. Т. / представител на „Добротич Уинд“ АД/ . В протокола от проведено заседание е записано, че инвестиционното намерение на „Добротич Уинд“ АД за поставяне на 50 ветрогенератора е „болна тема за населението на общината“ и общинският съвет е длъжен да сведе „ до минимум отрицателните последици от работата на ветрогенераторите върху здравето на хората“.

Върнатият за ново обсъждане акт повторно е бил приет с мнозинство от 8 гласа „за“, 4 гласа „против“ и 0 гласа „въздържали се“.

Съдебното оспорване на това решение е обявено по реда на чл.188 вр.чл.181 ал.1 и ал.2 от АПК.

Изложената фактическа установеност налага следните правни изводи:

Оспореното решение № 99/16.02.2024г. на ОбС – Вълчи дол е нормативен административен акт . Съгласно чл.75 ал.1 от АПК нормативните административни актове съдържат административноправни норми, които се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Според ал.2 на текста нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен.

Характерът на административния акт не се определя от неговото наименование, а от неговото съдържание. В тази връзка процесното решение представлява общо правило за поведение , регулиращо отстоянията на ветрогенератори от урбанизирани територии и негови адресати са неорганичен брой субекти , желаещи да осъществяват дейност по производство на електрическа енергия от възобновяеми източници. С обжалваното решение се въвежда правно задължение с многократно правно действие . В обобщение атакуваният административен акт е нормативен . В подкрепа на тази правна теза е определение №7091/13.07.2022г по адм. дело №5563/2022г на ВАС.

Относно допустимостта на жалбата на „Добротич Уинд“ АД .

Процесното решение подлежи на съдебен контрол за законосъобразност предвид регламентацията на чл.45, ал.11 от ЗМСМА във вр. с чл. 185 и сл. от АПК. Нормативните административни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето / арг. чл. 187 АПК / . След като упражняването на потестативното субективно право на жалба срещу подобен вид актове не е обвързано със срок , подадената жалба от „Добротич Уинд „ АД е допустима . По повод възражението на ответника за недопустимост на процеса поради липса на правен интерес за оспорващото дружество съдът се е произнесъл с нарочно определение / л. 156-157 от делото/.

Относно основателността на жалбата на „Добротич Уинд“ АД: Разгледана по същество допустимата жалба съдът преценява за основателна.

Вписаното правно основание за издаване на атакувания адм. акт е чл. 21, ал.1, т. 13 от ЗМСМА и чл. 5 т.5 от Наредба № 14/2005г.

Според цитираната правна норма от ЗМСМА общинският съвет определя изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура.

Не само от мотивите на атакуваното по съдебен ред решение, но и от материалите на адм. преписка, изпратена на съда , няма данни за особености на населените места в община Вълчи дол откъм история, екология , в социален аспект , състояние на инженерна или социална инфраструктура , които да обосновават приемане на правно задължение към производители на електрическа енергия от възобновяеми източници да изграждат вятърни генератори на отстояние от урбанизирани територии не по-малко 10 пъти от височината им.

На следващо място, второто заявено правно основание за издаване на процесното решение е чл. 5, т.5 от Наредба № 14 от 15.06.2005 г. за технически правила и нормативи за проектиране, изграждане и ползване на обектите и съоръженията за производство, преобразуване, пренос и разпределение на електрическа енергия. Новелата на тази разпоредба гласи, че при прилагането на наредбата се спазват изискванията и на нормативните актове за проектиране и изграждане, свързани със:

1. основните положения за носимоспособност, сеизмична устойчивост и дълготрайност на строителните конструкции и на земната основа;

2. пожарната и аварийната безопасност;

3. енергийната ефективност;

4. водоснабдителните, канализационните, отоплителните, климатичните и вентилационните системи и инсталации и далекосъобщителните мрежи;

5. хигиената и опазването на здравето и на околната среда и водите;

6. здравословните и безопасните условия на труд;

7. техническите изисквания към продуктите;

8. обхвата и съдържанието на инвестиционните проекти;

9. устройството на електрическите уредби и присъединяването на производители и потребители към електрическите мрежи.

Тази разпоредба не делегира правомощие на общинските съвети да въвеждат правила за хигиената и опазването на здравето и на околната среда и водите, а още по-малко да издават подзаконови нормативни актове за проектиране, изграждане и ползване на обектите и съоръженията за производство, преобразуване, пренос и разпределение на електрическа енергия .

Изрично в чл. 2, т.3 от Наредбата е посочено ,че същата се прилага при проектиране , изграждане и ползване на обекти за производство на електрическа енергия от възобновяеми енергийни източници т.е. включително и за вятърни генератори.

Следователно правила за отстояние на вятърни генератори , като вид възобновяеми източници на електрическа енергия, се въвеждат именно с този подзаконов нормативен акт, което се доказва и от регламентацията на чл. 141 от същата наредба , според която вятърните генератори се разполагат на разстояние не по-малко от 500 m от територията на най-близкото населено място.

Цитираната наредба е издадена на основание чл. 83, ал. 3 от ЗЕ във връзка с § 18, ал. 1 от заключителните разпоредби на ЗУТ / арг. §2 от Наредбата/ .

Според чл.83, ал.3 от ЗЕ техническите правила и нормативи за проектиране, изграждане и ползване на обектите и съоръженията за производство, преобразуване, съхранение, пренос и разпределение на електрическа енергия се определят с наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на енергетиката.

Съгласно § 18 , ал.1 от ЗУТ министърът на регионалното развитие и благоустройството одобрява строителни и технически правила и нормативи, издава наредби и инструкции и одобрява образци на документи по прилагането на този закон.

В обобщение според действащата правна уредба нормотворческа компетентност по материята, касаеща проектиране и изграждане на вятърни генератори, принадлежи на министъра на регионалното развитие и благоустройството и на министъра на енергетика, но не и на общинските съвети.

Нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи / арг. чл. 76, ал.1 от АПК/. Изложената по-горе правна рамка сочи на извод, че орган на местно самоуправление не може да въвежда правни задължения по проектиране и изграждане на вятърни генератори , защото с подобно право и задължение разполагат централните органи на изпълнителна власт .

За пълнота на изложението следва да се посочи, че според чл. 76, ал.3 АПК общинските съвети могат да издават нормативни актове , с които да уреждат съобразно нормативни актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Производството на електрическа енергия от възобновяеми източници е въпрос от национално значение , а не от местно такова и за това свидетелства приетия през 2011г. Закон за енергията от възобновяеми източници , чиято основна цел е насърчаване на производството и потреблението на енергия, произведена от възобновяеми източници / чл.2, ал.1 т.1 / . Степента на важност на обществените отношения , свързани с производството и потреблението на електрическа енергия от възобновяеми източници се доказва от регламентацията на чл. 3 от този закон, според който Министерският съвет определя държавната политика за насърчаване производството и потреблението на електрическа енергия, топлинна енергия и енергия за охлаждане от възобновяеми източници; Министерският съвет приема План за определяне на приоритетни зони за развитие на обекти за производство на електрическа енергия от вятърна енергия; Министерският съвет приема национални схеми за подпомагане използването на енергия от възобновяеми източници.

Според чл. 9 от същия закон общинските съвети приемат дългосрочни програми за насърчаване използването на енергията от възобновяеми източници т.е. на общинските съвети е делегирано единствено правомощие по изработване на такива програми , но не и създаване правила за проектиране и монтаж на вятърни генератори.

Тъй като инвестиционното намерение на жалбоподателя „Добротич Уинд “ АД е изграждане на вятърен енергиен парк на територията на общините Ветрино и Вълчи дол , ОбС Ветрино е приел решение, с което също е въвел изисквания за отстояние на вятърните генератори от регулацията на населени места , което решение е било обявено за нищожно от Варненския адм. съд поради материална некомпетентност и това съдебно произнасяне е оставено в сила с решение № 2122/22.02.2024г. на ВАС по адм. дело № 9945/2023г. , в чиито мотиви е посочено ,че общинският съвет не разполага с правомощия да преурежда материя, уредена с общ за страната нормативен акт.

Събраните по делото материали сочат, че причина за издаване на процесното решение от конкретния орган на местно самоуправление са притесненията на жителите на община Вълчи дол за тяхното здраве при реализиране на инвестиционно предложение на „Добротич Уинд“ за изграждане на вятърен енергиен парк в землището на [населено място] , обл. Варна , но действащото национално законодателство позволява ефективна защита на правото им на здравословна и благоприятна околна среда по чл. 55 от Конституцията на РБ – чрез участие като заинтересувани лица в производството по одобряване на ПУП-ПЗ за монтаж ва ветрогенератори, чрез участие в производство по глава VІ и VІІ от Закона за опазване на околната среда , касаещо изследване въздействието върху околната среда на инвестиционни предложения за строителство, дейности и технологии съгласно приложения № 1 и 2.

На следващо място, страната е парламентарна република и цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция / чл , ал.2 от Конституцията на РБ/. В тази връзка за запълване на твърдяната от заинтересовано лице С. Д. законодателна празнота жителите на община Вълчи дол могат да сезират не само народните представители , които са избрали от техния избирателен район , но и всеки един народен представител да упражни право на законодателна инициатива , защото съгласно чл. 67 , ал.1 от Конституцията на РБ народните представители представляват не само своите избиратели, а и целия народ и защото всеки един народен представител според чл.87, ал.1 от Конституцията има право на законодателна инициатива. Също така избирателите могат да изискват от народните представители да упражнят ефективно правото им на парламентарен контрол , като по реда на чл. 90, ал.1 от Конституцията оправят питания към Министерския съвет или към отделни министри с цел изменение на действащата Наредба № 14/2005г. или приемане на нов подзаконов нормативен акт , уреждащ материята по опазване на човешкото здраве при проектиране и изграждане на вятърни генератори.

В контекста на изложените по-горе съображения Общински съвет Вълчи дол не разполага с компетентност да урежда отстояния на вятърни генератори от урбанизирани територии. Подобно правомощие принадлежи на органите на централна държавна власт . Издаденото от ответника решение е нищожно . Липсата на компетентност на издателя на административен акт е най-тежкият порок, всякога обуславящ неговата нищожност на самостоятелно основание, без необходимост да се изследват останалите предпоставки за законосъобразност по см.чл.146 от АПК. Довод в тази насока е решение № 2693/14.03.2023 г. на ВАС по адм. дело № 4943/2022г.

При този изход на делото претенцията на „Добротич Уинд“ АД за присъждане на разноски е основателна предвид чл. 143, ал.1 АПК и доказана с оглед наличните по делото доказателства за платена държ. такса от 50 лв., платена такса за публикуване на оспорването в ДВ в размер на 40 лв. /л. 67-68/ /, платено по банков път адв. възнаграждение от 1250 лв. / л. 103-106/.

Предвид гореизложеното и на осн.чл.193 ал.1 от АПК тричленният съдебен състав на Варненския административен съд

ОБЯВЯВА нищожността на решение №99 по протокол №7/16.02.2024г. на Общински съвет – Вълчи дол, с което е въведено изискване за инсталиране на вятърни генератори на отстояние минимум 10 пъти от височината им от жилищни сгради в урбанизирана територия, като височина е височината на главината плюс радиуса на ротора.

ОСЪЖДА Общински съвет Вълчи дол да заплати на „Добротич Уинд“ АД – Варна, ЕИК *********, съдебно-деловодни разноски в размер на 1 340 / хиляда триста и четиридесет/ лева .

На основание чл. 194 АПК след влизане на решението в законна сила същото да се обнародва по начина , по който е обнародвано обжалваното решение на ОбС Вълчи дол .

Решението подлежи на обжалване пред Върховния административен съд – София с касационна жалба в 14-дневен срок от неговото съобщаване на страните .