Решение по дело №1605/2023 на Административен съд - Варна

Производствата е по реда на чл. 185 и сл. от Административно процесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по протест на прокурор от Окръжна прокуратура гр. Варна, с правно основание чл. 145, ал.1 и ал.3 от АПК, чл.147, ал.2, във връзка с чл.16, ал.1, т.3 от АПК, чл.149, ал.5 от АПК, срещу разпоредбите на чл.20, ал.1, чл.21, ал.1 и ал.2, чл.36, ал.2 и чл.39, ал.1 от Наредба № 1 за обществения ред и сигурност на гражданите в гр. Провадия, приета с Решение № 35-452 от 30.03.2010г. на заседание на Общински съвет-Провадия. Представителят на Окръжна прокуратура гр. Варна поддържа протеста, като с оглед изложените съображения счита, че са налице допуснати процесуални пропуски по чл.26 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ при приемането на наредбата, както и че протестираните разпоредби противоречат на материалния закон. Претендира се присъждане на направените разноски.

Ответникът Общински съвет-Провадия не изразява становище.

Съдът, след като обсъди събраните по делото доказателства, доводите и възраженията на страните, приема за установено от фактическа и правна страна следното:

Предмет на оспорване по настоящото дело са разпоредбите на чл.20, ал.1, чл.21, ал.1 и ал.2, чл.36, ал.2 и чл.39, ал.1 от Наредба № 1 за обществения ред и сигурност на гражданите в гр. Провадия, приета с Решение № 35-452 от 30.03.2010г. на заседание на Общински съвет-Провадия.

Наредбата представлява подзаконов нормативен акт, чието оспорване пред съда е регламентирано в дял трети, глава десета, раздел ІІІ на АПК. Съгласно чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, поради което съдът намира, че са налице процесуалните предпоставки за упражняване на това процесуално право. Съгласно чл. 187, ал.1 от АПК, упражняването на това процесуално право не е обвързано с преклузивен срок.

С оглед изложените основания, съдът приема, че протеста е допустим, подаден срещу подлежащ на оспорване по реда на АПК подзаконов нормативен акт от местно значение.

Съгласно чл. 168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорената част от Наредбата на всички основания по чл. 146 от АПК.

Общинските съвети, като органи на местното самоуправление на територията на съответната община, решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната компетентност. По силата на чл. 76, ал.3 от АПК във връзка с чл. 8 от ЗНА и с чл. 21, ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените им правомощия, те са овластени да издават административни актове, сред които и подзаконови нормативни актове.

С оглед представените по делото доказателства съдът счита, че при приемането на оспорените текстове от Наредбата, са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, като са нарушени разпоредбите на чл.26, ал.2 и чл.28 от ЗНА.

Съгласно чл.26, ал. 1 от ЗНА в приложимата редакция към датата на приемане на процесната Наредба /ДВ, бр. 46 от 12.06.2007 г./ изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Алинея 2 предвижда, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.

Въпреки дадените от съда указания за представяне на цялата преписка по приемане на оспорените текстове, от ответника не се представиха доказателства удостоверяващи изпълнението на разпоредбата на чл.26, ал.2 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Видно от писмо с.д. 11744/10.08.2023г. подписано от председателя на Общински съвет – Провадия, „в деловодството на ОбС Провадия не се съдържат документи, приложени към доклада и удостоверяващи спазването на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА“, поради което ответникът сочи, че не може да изпълни даденото с Разпореждане №7397/20.07.2023г. указание.

Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА има за цел да се осигури възможност на заинтересуваните лица да упражнят своето право на участие в производството по подготовката на актовете, засягащи законните им интереси. Публикуването и разгласяването на проекта на акта представляват начина, чрез който се проявява принципа за откритост и съгласуваност съобразно разпоредбата на чл.26, ал.1 от ЗНА. Задължение да следи за спазване на цитирания принцип има органът, притежаващ правомощието да приеме или не дадения проект.

Чл. 28, ал. 1 от ЗНА в редакцията към ДВ, бр. 46 от 12.06.2007 г. предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Липсата на мотиви по ал. 2 от същата разпоредба води до нарушение на чл.28 от ЗНА. Законът придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират посочените по-горе принципи, които формулират и целите на изискването. Съобразно разпоредбата на чл.28, ал.2 от ЗНА мотивите, съответно докладът, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган съгласно чл.28, ал.3 от ЗНА. С оглед императивния им характер неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение.

Съобразно чл.170, ал.1 от АПК в тежест на административния орган е да установи съществуването на фактическите основания посочени в акта и изпълнението на законовите предпоставки за издаването му. При липсата на доказателства относно спазване процедурата по приемане на подзаконов нормативен акт, настоящият състав счита, че Общинският съвет не е извършил законово регламентираните действия по разгласяване на проекта на приетите текстове - чл.20, ал.1, чл.21, ал.1 и ал.2, чл.36, ал.2 и чл.39, ал.1 от Наредба № 1 за обществения ред и сигурност на гражданите в гр.Провадия, с което е нарушил разпоредбата на чл.26 от ЗНА. Допуснатите нарушения са съществени и са самостоятелно основание за отмяна на оспорените текстове, без да е необходимо да се разглежда спора по същество.

Независимо от горното за пълнота на изложението, относно противоречието на оспорените текстове от Наредбата с нормативни актове от по-висока степен, съдът намира следното:

Член 20 от цитираната Наредба предвижда забрана на движението, паркирането и ремонта на превозни средства по: ал. 1 алеите на парковете и градините, детските площадки, зелените площи, дворовете на детските градини и учебни заведения.

Така формулираната норма се явява материално незаконосъобразна, тъй като е в явно противоречие с чл. 15, ал.7 от ЗДвП, според която е забранено преминаването и паркирането на пътни превозни средства в паркове, градини и детски площадки в населените места извън обозначените за това места. Законовата разпоредба не е с бланкетен характер, за да се нуждае от конкретизация и детайлизиране с подзаконов нормативен акт. Същата е конкретна, точна и изчерпателна в своя обхват и съдържание.

Чл. 20 от Наредбата е в противоречие и с чл. 178е от ЗДвП, който определя наказание с глоба от 50 до 200 лв. на лице, което паркира пътно превозно средство в паркове, градини, детски площадки, площи, предназначени само за пешеходци, и на тротоари в населените места извън разрешените за това места. Като норма от по-висока степен, чл. 178е от ЗДвП се прилага без изключения, когато става въпрос за паркиране на посочените места. В процесния случай обществените отношения, свързани с паркирането на превозни средства на определени места, респ. нормираната забрана в тази насока са нарочно и изчерпателно регулирани в нормата на чл. 178е от ЗДвП. Следователно, с атакуваната в настоящото съдебно производство разпоредба са преуредени обществени отношения, които са изрично регламентирани в законова норма, като с приемането на чл.20 от Наредбата, Общински съвет Провадия е нарушил чл. 8 от ЗНА, поради което оспорения текст, като противоречащ на нормативен акт от по-висока степен подлежи на отмяна.

Следващия протестиран чл. 21 ал.1 и ал.2 от Наредбата гласи следното:

Чл.21 Забранява се: ал.1 Паркирането по улиците, тротоарите, зелените площи и местата за обществено ползване на товарни автомобили. Кмета на Общината организира осигуряването на места за паркиране срещу заплащане на услугата; ал. 2 Паркирането по улиците, тротоарите и местата за обществено ползване на бракувани, катастрофирали и спрени от движение превозни средства.

При нарушение се налага глоба от 20 до 200 лева, а на ЕТ или ЮЛ имуществена санкция в размер от 200 до 1000 лева.

Разпоредбата на чл.21 ал.1 и ал.2 от цитираната общинска Наредба №1, се явява материално незаконосъобразна, поради явно противоречие с правилата за паркиране, уредени в чл.97 и чл.98 от ЗДвП. Последните разпоредби на ЗДвП, забраняващи паркирането на определени места, не правят разлика между товарни и нетоварни МПС. Следователно в Наредба №1 недопустимо се прави такава разлика, която може да бъде уредена единствено в закон. При сравняване на горните разпоредби от ЗДвП с протестираните алинеи на чл.21 от общинската Наредба №1 е видно, че те уреждат едни и същи правоотношения, свързани със забрана за престой и паркиране на МПС. Тези правоотношения вече са уредени със закона, поради което е недопустимо повторното им уреждане в подзаконов нормативен акт с местно значение. Именно поради това противоречие на цитираната Наредба №1 на Общински съвет - гр. Провадия с материалния закон, текстовете на чл.21 ал.1 и ал.2 следва да бъдат обявени за материално незаконосъобразни.

Според чл.36, ал.2 от Наредба №1 се забранява поставяне и разлепване на афиши, плакати, обяви, реклами, некролози, нагледни агитационни материали и други по сгради и стени, извън определените за целта места, както и по дърветата и стълбовете за улично осветление, извън определените за целта места.

Съдът намира, че същата се явява незаконосъобразна поради противоречие с материалния закон. В цитирания текст от Наредбата е описана забрана за посочено административно нарушение, което попада в приложното поле на ЗУТ и по-специално чл.232, ал.5, т.7 от ЗУТ, който предвижда глоба от 1 000 до 5 000 лв., ако по друг закон не е предвидено по-тежко наказание, за лице, което е допуснало да бъде поставен върху негов имот или е поставило преместваем обект или рекламен елемент в противоречие с изискванията на наредбата по чл. 56, ал. 2.

Наложената забрана в Наредба №1 е издадена в нарушение на чл. 12 от ЗНА, без законова делегация. Видно е, че настоящата Наредба не е идентична с Наредбата, която следва да е приета на основание чл.57 ал.1 от ЗУТ. Регулирането на рекламната дейност не може да се отнесе към никоя от изброените в чл. 21, ал.1, т. 13 от ЗМСМА области, които Общинският съвет има правомощие да регулира, а именно - "изискванията за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура". Съгласно чл.21, т.23 от ЗМСМА общинският съвет може да решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи, каквато хипотеза в случая не е налице. Общинският съвет е бил оправомощен по силата на чл. 57, ал.1 от ЗУТ да издаде наредба, с която да регламентира реда за издаване на разрешения за поставяне на рекламни, информационни и монументално-декоративни елементи върху недвижими имоти. Законовата делегация се отнася само до регламентиране на реда, по който следва да се издават разрешенията, но не и по отношение определянето на забрана, респ. санкция за неспазването му. Такава е предвидена в чл. 232, ал.5, т.7 от ЗУТ за всяко лице, което допусне върху негов обект да се постави рекламен елемент в противоречие с изискванията на наредбата по чл. 56, ал.2 от ЗУТ. По тези съображения, забраната по чл. 36, ал.2 от оспорената Наредба №1, не само е направена без законова делегация, но и е ненужна, тъй като същите обществени отношения са регулирани от нормативен акт от по-висок ранг. В случая Общинският съвет не притежава законова компетентност да създава забрани, вече уредени в закона. Изложеното обосновава извода, че оспореният текст от Наредба №1 на Общински съвет - Провадия е материално незаконосъобразен, тъй като е приет в противоречие с нормите на чл. 2, ал. 1 и чл. 8 от ЗНА, без съответна компетентност, без овластяване от Конституцията или от закон и за уреждане на обществени отношения, които са регламентирани от нормативни актове от по-висока степен. Предвид изложеното, оспореният текст поради материалната си незаконосъобразност, следва да бъде отменен.

Последната протестирана разпоредба от общинската Наредба №1 – чл. 39 предвижда забрана на използването на детските съоръжения, монтирани в детските площадки, градини, училища и паркове от лица над 14 годишна възраст, като при нарушение се налага глоба от 20 до 100 лева.

Тази норма е в явно противоречие с правилата за детските площадки, уредени в чл.5 и чл.9 от Наредба № 1/12.01.2009г. за условията и реда за устройството и безопасността на площадките за игра, тоест е налице противоречие с материалния закон. Там е уредено площадките за игра да се разпределят между отделни възрастови групи до 18 години, с отредени отделни зони. Предвижда се да има указателни табели за кои възрастови групи е отредено площадката. Следователно в общинската Наредба недопустимо се прави ограничение, което следва да бъде уредено единствено в акт от по-висш ранг, което обуславя противоречие на чл. 39 от оспорената Наредба с материалния закон, поради което следва да бъде отменен.

С оглед изхода на спора, ответника следва да бъде осъден да заплати направените от вносителя на протеста съдебни разноски в размер на 30.00 /тридесет/ лева-платена такса за публикуване на оспорването в Държавен вестник.

По тези съображения и на основание чл. 193, ал.1 от АПК, Административен съд гр. Варна, втори тричленен състав

Р Е Ш И:

ОТМЕНЯ по протест на Окръжна прокуратура гр. Варна Наредба № 1 за обществения ред и сигурност на гражданите в гр.Провадия, в частта на чл.20, ал.1, чл.21, ал.1 и ал.2, чл.36, ал.2 и чл.39, ал.1.

ОСЪЖДА Общински съвет гр. Провадия, да заплати на Окръжна прокуратура-Варна направените съдебни разноски по делото в размер на 30.00 /тридесет/ лева.

РЕШЕНИЕТО да се обнародва на осн. чл.194 от АПК по начина, по който е била обнародвана Наредба № 1 за обществения ред и сигурност на гражданите в гр.Провадия.

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховния административен съд на Република България в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.

	Председател:
	Членове: