Решение по дело №421/2023 на Административен съд - Бургас

Производството е по реда на чл.185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 191, ал. 2 от АПК и е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Бургас. Предмет на оспорване е цялата Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общински имоти и вещи (наричана за краткост Наредбата), приета с решение по т.1 от Протокол № 13 от 28.06.2016 г. на Общински съвет (ОбС) – Бургас, изменена и допълнена с решение на ОбС – Бургас по т.4 от Протокол № 36/19.12.2017г.; изм. с Решение № 116/29.01.2018г. по адм.д. № 3026/2017г. на Административен съд Бургас (АдмС-Бургас), потвърдено с Решение № 3553/12.03.2019г. по адм.д. № 3510/2018г. на ВАС; решение на ОбС-Бургас по т.32 от Протокол № 6/28.01.28.01.2020г.; решение на ОбС-Бургас по т.3 и т.4 от Протокол № 9/28.04.2020г.; изм. с Решение № 9557/14.07.2020 г., постановено по адм. д.№ 1567/2019 г. на ВАС и на самостоятелно основание - чл. 72, т. 1 от Наредбата.

В обстоятелствената част на протеста се обосновават доводи за незаконосъобразност на разпоредбите на наредбата поради допуснато нарушение на административнопроизводствените правила – отменително основание по чл.146, т.3 АПК. Твърди се, че липсват данни проектът на наредбата да е бил оповестяван и обсъждан, както изисква чл.26, ал.1 ЗНА. Сочи се и нарушение начл.28, ал.2 ЗНА поради липса на мотиви. Отделно от това, на самостоятелно основание се оспорва и разпоредбата на чл. 72, т. 1 от Наредбата, като се сочи нищожност на посочената разпоредба, поради противоречието й с нормативен акт от по-висока степен. Иска се отмяна на цялата наредба, и на самостоятелно основание прогласяване нищожността – на разпоредбата на чл. 72, т. 1 от Наредбата.

Оспорването е съобщено чрез публикуване на обявление в бр. 28 от 28.03.2023г. на „Държавен вестник” и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд – Бургас.

В срока по чл.189, ал.2 от АПК не са встъпили и не са се присъединени заинтересовани страни на страната на оспорващия или на страната на ответника.

В съдебно заседание, протестът се поддържа от прокурор Андрей Ч. при ОП-Бургас, който иска отмяна на Наредбата като незаконосъобразна на процесуално основание. Отделно от това иска прогласяване нищожността на нормата на чл. 72, т. 1 от Наредбата. Претендира присъждане на разноски в размер на 20 лева - такса за обнародване в ДВ.

Ответникът Общински съвет - Бургас, редовно призован, не изпраща представител. Представя административната преписка. Представя писмено становище, с което пледира за оставяне без уважение протеста, като изцяло неоснователен.

Участващият в производството на осн.чл.192 от АПК прокурор от Окръжна прокуратура - Бургас дава заключение за основателност на подадения протест и претендира направените от ОП разноски.

Административен съд - Бургас, за да се произнесе по оспорването, като взе предвид доводите и становищата на страните, съобрази събраните по делото доказателства и закона, намира за установено от фактическа страна следното:

Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общински имоти и вещи е приета с решение на Общински съвет – Бургас по т.1 от протокол № 13/28.06.2016 г., в сила от 04.07.2016г. Оттогава досега са последвали изменения и допълнения на наредбата, а по отношение на оспорената разпоредбата на чл.72, т.1 същата не е изменяна.

Съобразно чл.28 от ЗНА в приложимата редакция (ДВ, бр.46/2007г.) производството по приемането на наредбата е инициирано от кмета на Община Бургас, с внесена за разглеждане пред Общински съвет Бургас докладна записка с рег.№ 61-00-214/10.06.2016 г. (л.6-7). Проектът на нормативния акт (л.10-39) и мотивите към него (л.8-9), в които е обоснована необходимостта от приемане на наредбата, са публикувани на 10.06.2016 г. на официалните сайтове на Община Бургас и на Общински съвет Бургас, като на заинтересованите лица е предоставен 14 - дневен срок за предложения и становища по него, с указания къде и как следва да бъдат депозирани същите (л.40-41).

В периода 14.06.2016г. до 16.06.2016г. докладната записка и проектът за наредба са обсъждани в постоянните комисии при Общински съвет Бургас. Всяка от комисиите на свое заседание е разгледала проекта, дадени са становища и конкретни предложения, като всяка от комисиите е гласувала за подкрепа на докладната записка и проекта (л.42-46).

С решение, взето по т.1 от протокол № 13/28.06.2016г. е приета Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общински имоти и вещи (л.47-83). Решението е прието с 41 гласа „за“, 0 гласа „против“ и 3 гласа „въздържали се“ (л.56).

Съгласно § 5 от ПЗР, наредбата влиза в сила в деня на обявяване на решението на ОбС - Бургас за нейното приемане.

Наредбата е публикувана на интернет страницата на Общински съвет Бургас на 04.07.2016 г. (л.84).

При така установените факти, съдът достигна до следните правни изводи:

Протестът е процесуално допустим. Предмет на оспорване по настоящото дело е Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общински имоти и вещи, приета с решение по т. 1 от протокол № 13 от 28.06.2016 г. на Общински съвет Бургас, която е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75, ал.1 от АПК, тъй като съдържа административноправни норми, които имат действие за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Оспорването пред съд на подзаконов нормативен акт е уредено в Дял трети, Глава Х, Раздел ІІІ от АПК. Наредбата подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл. 185 от АПК, като правото на жалба/протест може да се упражни безсрочно.

Съгласно чл. 186, ал.2 от АПК, право да оспори подзаконов нормативен акт има и прокурора, който може винаги да подаде протест срещу акта, като законът изхожда от разбирането, че обществения интерес винаги е нарушен от незаконен нормативен акт.

Според разпоредбата на чл.187, ал.2 от АПК последващо оспорване на подзаконов нормативен акт на същото основание е недопустимо. Оспорената наредба не е отменена или изменена след подаване на протеста. Не са налице данни за наличие на друго съдебно оспорване на процесната наредба, включително и за влязло в сила съдебно решение с действие по отношение на всички.

Съгласно чл.191 от АПК, АдмС-Бургас е местно и родово компетентен да се произнесе по протеста.

Разгледан по същество протеста е частично основателен поради следните съображения:

В производството по оспорване на подзаконов административен акт съдът извършва проверка за неговата законосъобразност на основанията, посочени в чл.146, т.1-5 АПК, а съобразно спецификата на производството се дължи и проверка за съответствието на материалноправните разпоредби с нормативни разпоредби от по-висок ранг. Съобразно задължението по чл.168 АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на акта на всички основания по чл.146 АПК, вкл. да обяви неговата нищожност.

Предмет на съдебната проверка е Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общински имоти и вещи. Същата е приета на основание чл. 8, ал. 2 от Закона за общинската собственост (ЗОС) в приложимата й редакция с решение на Общински съвет Бургас, взето по протокол № 13/28.06.2016 г., т. 1, в сила от 04.07.2016 г., според която общинският съвет приема наредба с която определя редът за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници. Общинският съвет е колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл.18, ал.1 от ЗМСМА и е овластен да издава нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение. Правомощията на общинския съвет са очертани в чл.21, ал.1 ЗМСМА, в изпълнение на които общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения – ал. 2.

Оспорената Наредба е издадена от компетентен орган – Общински съвет Бургас, който съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА е овластен да издава нормативни актове, в т.ч. и подзаконови такива, каквито са наредбите от категорията на процесната.

Наредбата представлява подзаконов нормативен по смисъла на чл.75, ал.1 от АПК. Уредените обществени отношения по предметен обхват попадат в сферата на местно самоуправление, тъй като не са регулирани от нормативен акт от по-висока степен, а по тези въпроси е налице делегиране на компетентност на общинските съвети по силата на чл.8, ал.2 ЗОС.

Наредбата е приета от колективен орган на местно самоуправление, който е заседавал в законен състав при наличие на кворум и е взел решение с необходимото мнозинство, поради което съдът приема, че оспореният акт е постановен от надлежен орган, в кръга на неговата компетентност по чл.8 от ЗНА. Спазена е изискуемата от закона специална писмена форма. Съобразени са изискванията на чл.75, ал.3 и ал.4 от АПК, като е посочен видът на акта, който се приема, органът, който го е приел, главният му предмет, посочено е и правното основание за приемане. Спазена е структурата, формата и обозначение на съдържанието, съгласно изискванията на ЗНА. Съдът не установи да са допуснати нарушения на процедурата по чл.26 и чл.28 ЗНА.

Съгласно разпоредбата на чл. 28, ал. 1 от ЗНА (в приложимата редакция - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Съгласно ал. 2 на същата разпоредба мотивите, съответно докладът, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.

В настоящият случай проектът на Наредбата е придружен от мотиви (л.8-9), в които в изпълнение на изискването на чл. 28, ал. 2 от ЗНА са посочени: причините, които налагат приемането на наредбата – промените в действащото законодателство, необходимостта съдържанието й да бъде съобразено с актуалните разпоредби на ЗОС, отпадналия ред за управление на горски територии, предвид изискването на Закона за горите, където се предвижда създаване на специална наредба; целите, които се поставят – на основание чл. 8, ал. 2 от ЗОС да се регулират редът за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост и правомощията на кмета на общината, запазване на специалния ред за предоставяне под наем на имоти или части от тях – общинска собственост, предоставени за управление на училища, детски градини и обслужващи звена, описани в Приложение № 1, тъй като същият действа добре, облекчен ред за провеждане на търгове и конкурси с цел по-голяма оперативност, специален облекчен ред за продажба на движими вещи; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба – не са необходими допълнителни финансови средства; очакваните резултати от прилагането – привеждане в съответствие с разпоредбите на действащото законодателство, повишаване на отговорността на ръководните органи на търговските дружества, преодоляване на недостатъците, констатирани в практиката по прилагане на старата наредба; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз – посочено е, че европейското законодателство е изградено върху водещи те принципи на откритост, публичност и граждански контрол върху дейността на местните власти, което съответства на целите, поставени с предлаганата наредба, необходимостта от приемане на нова наредба е следствие от промяна в българското законодателство, с оглед синхронизацията с това на Европейския съюз. Посочено е, че предлагания проект за нова Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общински имоти и вещи е подзаконов нормативен акт, поради което съответствието й с правото на Европейския съюз е предопределено от разпоредбите на Европейската харта за местно самоуправление, директивите на Европейската общност, свързани с тази материя.

Спазени са изискванията на чл.26 от ЗНА (в приложимата редакция – ДВ, бр.46 от 2007г.) Съгласно ал. 2 на посочената разпоредба преди внасянето на проекта на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.

Преди внасянето на проекта на наредбата за обсъждането му от постоянните комисии и преди разглеждането му от общинския съвет същият, ведно с мотивите, е публикуван на интернет страницата на Община Бургас, като на заинтересованите лица е предоставен минимално изискуемия срок от 14 дни за евентуални предложения и становища в изпълнение изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция на ДВ, бр. 46 от 2007 г.). При издаване на Наредбата са спазени и процесуалните изисквания, съгласно чл. 27, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 от ЗМСМА в приложимата към 28.06.2016 г. редакция.

Във тази връзка съдът счита за неоснователни възраженията изложени в протеста относно предоставянето на 30-дневен срок на заинтересованите лица за запознаване с проекта за наредба. В случаят е приложима нормата на чл.26, ал.2 от ЗНА в редакцията й действащата към момента на приемането на наредбата - ДВ, бр. 46 от 2007 г., която предвижда 14-дневен срок за запознаване с проекта за наредба.

С оглед по – горе изложеното съдът приема, че нормативният акт е издаден от компетентен орган, при спазване на изискуемата от закона специална форма и при липса на допуснати съществени нарушения на процесуалните правила при приемане на наредбата, както и в съответствие с материалния закон, поради което протеста в тази част следва да бъде отхвърлен.

По отношение на искането за обявяване на нищожността на разпоредбата на чл.72, т.1 от наредбата съдът намира същото за необосновано и недоказано по следните съображения:

Протестираната разпоредба на чл. 72, т. 1 от Наредбата има следното съдържание: „Депозитите за участие в публичен търг с тайно наддаване не се възстановяват в следните случаи: 1. Когато кандидат подал заявление за участие не се яви на търга“.

В конкретния случай по делото не е спорно, че оспорената наредба, респ. нейната разпоредба по отношение на която се твърди нищожност са приети от компетентен орган – ОбС-Бургас, в рамките на правомощията му на основание чл.21, ал.1, т.23 и ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) във вр. с чл.77 от АПК, тъй като по силата на чл.76, ал.3 от АПК, във вр. с чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, Общинският съвет като орган на местното самоуправление е овластен да издава административни актове, в това число и подзаконови такива, каквито са наредбите. Изричното законово оправомощаване на ответника да издава административни актове с нормативен характер в изпълнение на възложените му законови правомощия е налице, поради което приемането на оспорената разпоредба на чл.72, т.1 е валидно извършено.

Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общински имоти е приета на основание чл. 8, ал. 2 от Закона за общинската собственост (ЗОС) (§2 от Наредбата), съгласно която редът за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници се определят с наредба на общинския съвет при спазване на разпоредбите на този закон и на специалните закони в тази област, освен когато е приложим Законът за публично-частното партньорство. В ал. 4 на същата разпоредба е предвидено, че предоставянето под наем и разпореждането с имоти и вещи – общинска собственост, се извършват чрез публичен търг или публично оповестен конкурс, освен ако в закон е предвидено друго. Условията и редът за провеждането на търговете и конкурсите се определят от общинския съвет в наредбата по ал. 2.

От така цитираните разпоредби се установява, че законодателят е предоставил изцяло на съответния общински съвет да определи условията и реда за провеждането на търговете и конкурсите в наредбата по чл. 8, ал. 2 от ЗОС. Предвид това в оспорената Наредба се съдържат първични правни норми, които уреждат условията и реда за провеждането на търговете и конкурсите в Община Бургас. В настоящият случай нормативен акт от по-висока степен, който урежда същите обществени отношения е ЗОС, но както бе посочено по-горе той само въвежда принципното правомощие на общинските съвети за провеждане на търгове и конкурси при управление и разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост. С оглед на това не се установява противоречие на оспорения текст със ЗОС.

По отношение на законосъобразността на оспорената разпоредба неправилно в протеста е прието, че същата противоречи на Наредбата за търговете и конкурсите (НТК), приета с ПМС № 213 от 25.09.2003 г., обн. ДВ бр. 85 от 26.09.2003 г. НТК е приета на основание чл. 32, ал. 4 от Закона за приватизация и следприватизационен контрол (ЗПСК) във връзка с § 13, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби на ЗПСК. Съгласно чл. 2 от НТК по реда на наредбата се извършва продажба чрез публичен търг и публично оповестен конкурс на: 1. дялове или акции - собственост на държавата или на общините, от търговски дружества; 2. дялове или акции - собственост на търговски дружества с повече от 50 на сто държавно участие в капитала, в други търговски дружества; 3. обособени части от имуществото на търговски дружества с повече от 50 на сто държавно или общинско участие в капитала; 4. обособени части от имуществото на търговски дружества, чийто капитал е собственост на други търговски дружества с повече от 50 на сто държавно участие в капитала; 6. общински нежилищни имоти, невключени в имуществото на общински търговски дружества, които се използват за стопански цели (магазини, ателиета, складове, сервизи, цехове и други), както и незавършени обекти на строителството, невключени в имуществото на общински търговски дружества. От така цитираната разпоредба се установява, че кръгът на обществените отношения които двете наредби (Наредбата и НТК) регулират е различен и ясно отграничен. НТК е подзаконов нормативен акт, който регулира различен кръг обществени отношения и е издадена въз основа на друг закон (ЗПСК), а не въз основа на ЗОС. В случая същата не може да представлява нормативен акт от по-висша степен по отношение на оспорената Наредба. Ето защо от разпоредбите на НТК не могат да се черпят аргументи в подкрепа на тезата за противоречие на оспорения акт с материалния закон. В този смисъл решение № 3272 от 06.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 333/2018 г., ІІІ о.

Съдът намира обаче, че оспорената разпоредба е приета в нарушение на процесуалните правила на чл.28, ал.2 от ЗНА в приложимата редакция. В приобщената по делото административна преписка не се съдържат мотиви, изготвени от вносителя на проекта и публикувани по реда на чл.26, ал.3 от ЗНА в приложимата редакция. Такива мотиви не могат да се извлекат и от протоколите на постоянните комисии, а допълнителни аргументи липсват при обсъждането и приемането на Наредбата на заседанието на ОбС, когато е приет подзаконовия нормативен акт. Липсата на мотиви с които е внесен за приемане оспорения текст е съществено нарушение на административнопроизводствените правила и препятства пълната преценка за съответствието на оспорената разпоредба с материалния закон и с неговата цел. Действително, разпоредбата на чл. 8, ал.2 от Закона за общинската собственост предоставя на общинските съвети компетентността да определят с наредба реда за придобиване, управление и разпореждане с общинското имущество и конкретните правомощия на кметовете в тази връзка. Предвиждането на процедурни изисквания при провеждане на търгове за управление и разпореждане с общинско имущество обаче следва да се извършва в съответствие с принципите, залегнали в чл. 4-7 от Административно-процесуалния кодекс. Разпоредбите на подзаконовите нормативни актове, приемани от общинските съвети, следва да отговаря на целите, установени от закона, а административните органи трябва да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. Особено съществено е изискването за съразмерност, което, съгласно чл. 6, ал.2-5 АПК, изисква административният акт и неговото изпълнение да не засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най - необходимото за целта, за която актът се издава. Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по - благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. От две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел.

За да извърши преценката за съразмерност, в съответствие с чл. 6 АПК, както и за съответствие с целта на закона, съдът трябва да е запознат с мотивите на вносителя, а в случая особено с икономическата обосновка на въведените с подзаконовата нормативна уредба депозити и хипотезите на тяхното задържане. С оспорения текст по нормативен ред се въвежда субективното право на общината да придобие в патримониума си парична сума, в някои случаи в особено голям размер, внесена като депозит за провеждане на търг или конкурс. Това обуславя необходимостта към проекта за наредбата да се прилага икономическа обосновка. В чл.28, ал.2 от ЗНА изрично е посочено, че мотивите, съответно докладът, трябва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива. Именно въз основа на такава икономическа обосновка може да се направи извод дали въвежданото парично задължение е необходимо за изпълнение на целите на закона и пропорционално на така преследваните цели. Мотивите следва да дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителят на акта да възприеме съответния вариант на уредба на засягащите се отношения. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите, освен формалното нарушение на чл.28, ал.2 ЗНА, не дава възможност на съда да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт. Трайно е прието в практиката на ВАС, че предвиденото в чл.28, ал.2 ЗНА съдържание на мотивите не е самоцелно.

С оглед изложеното съдът приема, че оспорената разпоредба на чл. 72, т.1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общински имоти и вещи е незаконосъобразна и следва да бъде отменена, а в останалата част оспорването следва да бъде отхвърлено като неоснователно.

При този изход на спора и на основание чл.143, ал.1 и ал.2 от АПК, във връзка с чл.196 от АПК, в полза на Окръжна прокуратура следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 20,00 лева, платена такса за обнародване на оспорването в Държавен вестник.

Мотивиран от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Административен съд - Бургас,

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Бургас разпоредбата на чл. 72, т. 1 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общински имоти и вещи, приета с решение по т.1 от протокол № 13/28.06.2016 г. на Общински съвет – Бургас.

ОТХВЪРЛЯ протеста на прокурор при Окръжна прокуратура – Бургас в останалата му част.

ОСЪЖДА Общински съвет - Бургас, да заплати на Окръжна прокуратура Бургас направените съдебни разноски по делото в размер на 20.00 (двадесет) лева.

Решението подлежи на касационно обжалване пред Върховен административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му.

Решението да се разгласи по реда на чл.194 АПК, след влизането му в сила.

	Председател:
	Членове: