Решение по дело №1043/2023 на Административен съд - Хасково

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от АПК, вр. чл. 165 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР).

Образувано е по жалба на Е.Ф.Г. ***, депозирана чрез процесуален представител, насочена против Заповед № 8121К-7619 от 22.08.2023г. на Министъра на вътрешните работи, с която оспорващият е временно преназначен на ръководна длъжност Заместник- Началник I-ва степен на ГПУ – Златарево, към Регионална дирекция „Гранична полиция“ Кюстендил при Главна дирекция „Гранична полиция“-МВР.

Заповедта се оспорва с твърдението за наличието на отменителни основания по чл. 146, т.2, т.3, т.4 и т.5 от АПК.

Обжалваната заповед не отговаря на императивните изисквания за форма и съдържание на административния акт установени в чл.59, ал.2 от АПК, тъй като не съдържала мотиви, липсвала разпоредителна част, с която се определят правата и задълженията, начина на изпълнението й, както и разноските за пътуване и квартира, които са пряко необходими за изпълнението й. Наред с това съдържала противоречиви фактически и правни основания, от които не ставало ясно какво е законното основание послужило да бъде преназначен оспорващия едностранно от органа по назначаване за срок от една година. Липсата на правилно основание водела до преграждане на социални и имуществени правила на жалбоподателя, както и да нарушаване на конституционното му право на защита.

Нарушени били и административно-производствените правила, предвид което Е.Ф.Г. бил лишен от право на участие и защита в производството.Жалбоподателятне бил уведомен за започналото производство съгласно чл.26 от АПК и не му било осигурено право на участие съгласно изискванията на чл.34 и чл. 36 от АПК.

Производството започнало с ДЗ рег.№3282р-19582 от 19.07.2023г. по описа на ГДГП. Със съдържанието й Е.Г. не бил запознат, както и бил лишен от възможността да разбере, как от толкова наличен ръководен състав в ГДГП именно той е избран, за да бъде временно преназначен по служебна необходимост“ в друг район от този, в който до момента работи и е трайно установил семейството си. Наред с това с обжалваният акт било разпоредено жалбоподателят да изпълнява служебни задължения в рамките на 1 година в друго ГПУ, разположено на разстояние от 500 км. от мястото, в което работи и живее. Липсата на служебна необходимост и щетите, които вероятно ще настъпят за заеманата понастоящем служба в ГПУ-Свиленград правели атакуваната заповед незаконосъобразна и вредна както за службата, така и за Е.Ф.Г. и неговото семейство и оттам и противоречаща на целите на закона и принципите на справедливостта.

Същевременно тази докладна записка имала характера на предложение по чл.13, ал.1 от Наредба № 8121з-310 от 17.07.2014г., но в нарушение на цитирания текст не била връчена на жалбоподателя срещу подпис за изразяване на съгласие или несъгласие. Допуснато било и нарушение на разпоредбата на чл.13, ал.4 от същата наредба изискваща при временно преназначаване на държавен служител от една структура в друга, предложението да се съгласува с ръководителя на структурата, в която служителят е титуляр. В случая липсвало съгласуване с директора на РДГП-Елхово. Допуснатите нарушения на административно-процесуалните правила били съществени, тъй като в случая била издадена заповед за временно преназначаване при служебна необходимост без съгласие на служителя и без да му се даде възможност поне да изрази становище, в изпълнение на процедурата по наредбата.

По изложените съображения се моли за отмяна на оспорената заповед. Претендират се разноски.

В съдебно заседание жалбата се поддържа от упълномощен представител, който доразвива съображенията си за незаконосъобразност на обжалваният акт в писмена защита.

Ответникът по жалбата – Министър на вътрешните работи, чрез упълномощен представител, в съдебно заседание и в писмена защита ангажира мотивирано становище за неоснователност на жалбата.

След преценка на приобщените по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност, съдът приема за установено от фактическа страна следното:

На 19.07.2023г. с рег.№ 3282р-19582 Директорът на ГД“ГП“ при МВР отправил предложение до Министъра на вътрешните работи Главен инспектор Е.Ф.Г. – Началник I степен на Гранично контролно пропускателен пункт – Капитан Андреево от Гранично полицейско управление – Свиленград към Регионална дирекция “Гранична полиция“ – Елхово при Главна дирекция “Гранична полиция – МВР да бъде временно преназначен, поради служебна необходимост на ръководната длъжност заместник - началник I степен на ГПУ – Златарево към Регионална дирекция „Гранична полиция“ - Кюстендил при Главна дирекция“Гранична полиция“ - МВР със специфично наименование на длъжността „Главен инспектор“, за срок от една година, считано от деня следващ датата на запознаването му със заповедта за временно преназначаване.

На 22.08.2023г. Министърът на вътрешните работи издал оспорената в настоящото производство Заповед № 8121К-7619(л. 20), с която временно преназначил Главен инспектор Е.Ф.Г. – Началник I степен на ГКПП –Капитан Андреево от ГПУ –Свиленград към РД“ГП“ – Елхово при ГД“ГП“ – МВР поради служебна необходимост на ръководната длъжност заместник - началник I степен на ГПУ –Златарево към РД „Гранична полиция“-Кюстендил при ГД“ГП“ - МВР със специфично наименование на длъжността „Главен инспектор“, за срок от една година.

Заповедта е съобщена на жалбоподателя на 22.08.2023г., видно от направеното в нея отбелязване (л.20-гръб). Жалбата срещу същата е депозирана чрез административния орган на 31.08.2023г., където е заведена с УРИ 812100-15407.

Горната непротиворечива фактическа обстановка се установява от съдържащите се в административната преписка документи.

В хода на съдебното производство са събрани допълнителни писмени доказателства относно адреса и семейното положение на жалбоподателя.

При така установената фактическа обстановка се налагат следните правни изводи:

Жалбата е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна, за която оспореният акт е неблагоприятен, в преклузивния установен от закона срок и е насочена против годен за съдебно оспорване административен акт.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Съгласно разпоредбата на чл. 165, ал. 1 - 3 от ЗМВР, държавният служител да може да бъде временно преназначен на същата или по-висока вакантна длъжност до заемането й, или при отсъствие на титуляря над 30 дни по ред, определен с наредба на Министъра на вътрешните работи (ал. 1), като временното преназначаване се извършва със съгласието на служителя, освен в случаите на мотивирана служебна необходимост (ал. 2) за срок до една година с възможност за еднократното удължаване на срока с още една година (ал. 3).

Видно е от текста на цитираната разпоредба, че последната предвижда две отделни хипотези на преназначаване – с или без съгласие на служителя, като при условията на мотивирана служебна необходимост съгласието на служителя за преназначаването не е необходимо.

Цитираната в ал.1 на чл.165 наредба, в която е уреден реда за преназначаване на държавните служители в МВР е Наредба № 8121з-310 от 17.07.2014 г. Конкретната процедура, по която се осъществява временното преназначаване на държавните служители е разписана в чл.12 - чл.15 от наредбата. Съгласно чл.12, ал.1 от наредбата временното преназначаване на държавния служител се извършва при: 1. необходимост от преназначаване на служители на вакантни длъжности в щатовете на структурите на МВР или при 2. отсъствие на титуляря над 30 дни освен в случаите на ползване на платен годишен отпуск. За временно преназначаване се изготвя мотивирано предложение по реда на чл. 5, ал. 1, с което държавният служител се запознава срещу подпис и отразява съгласието или несъгласието си. Ал.4 на същата норма указва, че при временно преназначаване на държавен служител от една структура в друга предложението се съгласува с ръководителя на структурата, в която служителят е титуляр.

Според посоченото в чл. 14 от наредбата, временното преназначаване на държавен служител се извършва със заповед на съответния орган по чл. 158 или чл. 159, ал. 1 от ЗМВР за срок до една година с възможност за еднократно удължаване на срока на временното преназначаване с още една година (ал. 1), като ал. 2 предвижда, че при временно преназначаване в случаите на служебна необходимост тя се мотивира в заповедта по ал. 1.

Заеманата от жалбоподателя длъжност в ГПУ – Свиленград – Началник I-ва степен е ръководна такава съгласно раздел III.2.2, т.1 от Класификатор на длъжностите в МВР за служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и 3 и ал. 3 ЗМВР. Следователно и предвид така цитираната нормативна уредба, компетентен да издаде оспорената заповед с правно основание чл.165, ал.2, предл.2-ро от ЗМВР, вр. с чл.14, ал.1 от Наредба № 8121з-310 от 17.07.2014г. е именно министърът на вътрешните работи, в правомощията на който съгласно чл.158, ал.1, т.1 от ЗМВР е да назначава държавни служители в МВР на ръководни длъжности. Ето защо съдът намира, че е актът е издаден от териториално и материално компетентен орган.

Заповедта е обективирана в писмена форма и съдържа подпис на издателя си.

Изложените в заповедта мотиви обосноваващи постановения с нея резултат са свързани с обстоятелството, че ежегодно от м.07 до м. 09 се провеждат специализирани полицейски операции по противодействие отглеждането на наркообразуващи култури по българо-македонската граница в зоната за отговорност на ГПУ –Златарево, към РДГ-Кюстендил, в резултат на които се установяват и унищожават големи количества зелена маса и канабис, както и че при проведена такава СПО през м.06 2023г. от служители в ГПУ –Златарево в землището на *, община * е установена нива засадена със 150 стръка зелена листна маса, с общо тегло 105 кг., която при извършен наркотест е реагирал положително на канабис. Направен е извода, че поради тези описани обстоятелства оперативната обстановка по отношение отглеждане и разпространение на наркообразуващи култури в зоната за отговорност на ГПУ Златарево е с висок интензитет. Счетено е , че това предполага своевременно заемане на вакантнта ръководна длъжност Заместник-началник I-ва степен в ГПУ –Златарево, поради възникнала необходимост изразяваща се в подпомагане дейността на началника на ГПУ Златарево при оптимизиране и подобряване организацията на работа в условията на усложнена оперативна обстановка .

От правна страна са посочени нормите на чл. 165, ал. 1 и ал. 2, предл.2-ро, ал.3 и ал.5 от ЗМВР, във вр. с чл. 12, ал. 1, т. 1 и чл. 14, ал. 1 и ал. 2 и чл.15, ал.2 от Наредба № 8121з-310 от 17.07.2014г. за преназначаване на държавни служители в МВР, като ответникът се е позовал и на докладна записка рег. № 3282р-19582 от 19.07.2023г. по описа на Главна дирекция“Гранична полиция“ – МВР .

Законосъобразността на административния акт се преценява на база изложените в същия фактически основания, тъй като именно въз основа на тях съдът гради изводите си за това налице ли са визираните в хипотезата на правната норма факти. Трайно съдебната практика приема за липса на мотиви и всяко общо, неиндивидуализирано посочване на факти, които не могат да бъдат конкретно обвързани с диспозитива на акта, тъй като всеки индивидуален акт изисква индивидуално мотивиране.

Спазването на изискването за мотивировка на акта е гаранция за законосъобразност на същия, тъй като неизлагането на съображения защо административния орган е издал съответния акт от една страна не дава възможност на засегнатите от акта лица да разберат по каква причина срещу тях са въведени неблагоприятните последици на акта и оттук да осъществят адекватно защитата си срещу него, а от друга страна препятства възможността съдът да осъществи необходимия контрол за законосъобразност. Изискването за мотивировка не е самоцелно. Фактическите основания за издаване на акта следва да са конкретни и да са относими към приложимото материално право и в тях трябва да е ясно изразено становището на административният орган. За да се приеме, че индивидуален административен акт издаден на основание чл.165 ал.2, предл.2-ро от ЗМВР съдържа надлежни фактически съображения е необходимо да бъде мотивирана конкретната служебна необходимост и обстоятелствата наложили точно определен държавен служител, а не друг такъв осъществяващ длъжността си към същата или друга структура, да бъде преназначен на конкретната вакантна длъжност.

В случая съдът намира, че в оспорения акт не се съдържат надлежни мотиви отговарящи на тези изисквания.

По отношение служебната необходимост в заповедта е общо е посочено, че оперативната обстановка в района на ГПУ-Златарево е висок интензитет, тъй като ежегодно се провеждат СПО по противодействие отглеждане на наркообразуващи култури и при специализирана полицейска операция през м.юни 2023г. действително е установена нива засадена със 150 стръка канабис.

Легалното определение на понятието "служебна необходимост" е дадено в нормата на § 1, т. 23 от ДР на ЗМВР, според която такава необходимост е налице при извънредни промени в оперативната обстановка, състоянието на престъпността и обществения ред, нормативни промени и/или промени във функционалните задължения на структурите. В тази връзка, фактическите основания за издаване на процесната заповед следва да се състоят в излагане на факти от обективната действителност, които сочат на някоя или няколко от алтернативните хипотези - "извънредни промени в оперативната обстановка, състоянието на престъпността и обществения ред" и/или "нормативни промени" и/или "промени във функционалните задължения на структурите". Безспорно преценката за т. нар. "служебна необходимост" е предоставена на оперативната самостоятелност на административния орган при издаването на акта по чл. 165 от ЗМВР, но както основателно се сочи в жалбата последният подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл. 169 от АПК.

В случая изложените в административния акт фактически съображения обосноваващи служебната необходимост са общи и неконкретизирани. Посоченото в него не може да се отнесе към "нормативни промени" и/или "промени във функционалните задължения на структурите". Принципно противодействието в отглждането на наркообразуващи култури би могло да бъде подведено под хипотезата на промени в оперативната обстановка, престъпността и обществения ред, предвидена в § 1, т. 23 от ДР на ЗМВР, макар това да не е посочено в акта и да може да бъде само обект на предположения на съда, но дори това да е така, то в случая същата е твърде неиндивидуализирано обоснована. След като ежегодно в зоната за отговорност на ГПУ – Златарево се провеждат специализирани полицейски операции за противодействие на престъпления свързани с отглеждане на наркотични вещества, то наличие на такива култури, вкл. установени през м. 06.2023г. няма как да е извънредно обстоятелство. Т.е. не се касае за преодоляване на извънредни, стоящи извън волята на органа непредвидими и непредотвратими събития. Ежегодността предполага обичайни повтарящи се действия, а не необходимост от особени, извън установения ред такива. Наред с това и обратно на посоченото в заповедта, отразяване в последната на само една операция, проведена два месеца преди издаване на акта, не е достатъчно да обоснове и прекомерно, и във висока степен увеличение интензитета на оперативната обстановка в района на действие на ГПУ – Златарево. Липсва осъществен анализ, както в заповедта така и в подготвителните документи по издаването й, относно това как се съотнася като интензитет оперативната обстановка в ГПУ-Златарево с тази в ГПУ-Свиленград и конкретно с района на ГКПП Капитан Андреево, при условие че ноторно е обстоятелството, това е сред най-големите и натоварени и по брой пътници и товари преминаващи през него, сухопътни пропускателни пунктове в света. Осъществяване на такъв анализ е необходимо, доколкото в случай, че оперативната обстановка в процесното ГПУ – Свиленград , респ и ГКПП-Капитан Андреево е усложнена и последното е засегнато и то силно било то от миграционен натиск, пренасяне през границата на наркотични вещества или други обективни обстоятелства, то органът е следвало да изложи съображения по какви причини преназначава служител именно от същото, обосновавайки по този начин защо е избрал именно тази възможност респ. че в случая тя е най-благоприятната и че няма друг по-подходящ служител да изпълнява процесната вакантна длъжност, вкл. от състава на ГПУ-Златарево, където жалбоподателят е бил преназначен. Това е така, тъй като макар преценката на органа да се взима при условията на оперативна самостоятелност, както се посочи същата, на основание чл. 169 от АПК подлежи на проверка относно спазване изискванията за законосъобразност на акта вкл. касателно изискванията на чл.6 от АПК, сред които са и че при засягане на права или създаване на задължения за граждани следва да се прилагат мерките, които са по-благоприятни за тях, а от две или повече благоприятни възможности органът е длъжен да избере онази която е осъществима най-икономично и за държавата и обществото. В случая липсва обосновка защо не е възможно да се преназначи друг служител, който работи и живее в по-малко отдалечен район, предвид че жалбоподателя е с постоянен адрес *** и района в който живее е на изключително отдалечено разстояние от зоната на отговорност на ГПУ - Златарево,съответно средствата платими по реда на чл.182, ал. 1 от ЗМВР, чл.185, ал.1 от ЗМВР и чл.186 от ЗМВР, биха натоварили по-малко бюджета на държавата, респ. на юридическото лице заплащащо същите. Не е посочено и какво е процентното съотношение на осъществяваните специализирани полицейски операции по противодействие наркообразуващи култури, спрямо предходен/предходни период/и и че служителите работещи в ГПУ-Златарево към РДГП-Кюстендил са в пълна или частична невъзможност да се справят със същия натиск. Не е анализирана тенденцията за възможно намаляване или увеличаване на осъществяване на тези СПО, което е необходимо с оглед преценката дали е необходимо жалбоподателят да бъде временно преназначен за максималният срок от една година. На още по-голямо основание това е така предвид обстоятелството, че в самата заповед се твърди, че тези операции се осъществяват за ограничен период от време от три месеца, а именно за времето от юли до септември, а същевременно заповедта е издадена в края на м. август и преназначаването се осъществява за срок от една година, а не само за времето на обичайното извършване на операциите по противодействие наркообразуващите култури.

Ето защо съдът намира, че в заповедта не е обоснована и същата не съдържа изискуемите по силата на чл. 59, ал.2, т.4 от АПК фактически съображения.

Мотивите биха могли да се съдържат и в друг подготвителен по издаване на оспорената заповед документ. Това е допустим начин на мотивиране съгласно ТР №16/75г. на ОСГК на ВС.

В случая обаче съдът намира, че в документите съдържащи се в административната преписка отново не се съдържа необходимата обосновка отговаряща на изискванията на закона за конкретно мотивиране на индивидуалният административен акт. В тази насока съобрази следното: Административната преписка е постъпила в съда с писмо вх.№ 6876 от 15.09.2023г.В същата, освен диплома, респ. удостоверения за професионална квалификация,разрешението за достъп до класифицирана информация на жалбоподателя, и длъжностната характеристика за новозаетата от него длъжност, се съдържат единствено Докладна записка рег.№ 3282р-19582/19.07.2023г. на ВПД Директора на ГД“ГП“. В докладната записка са изложени същите, като обективираните в оспорената заповед доводи, касателно оперативната обстановка в ГПУ Златарево и служебна необходимост за подпомагане дейността на Началника на същото гранично полицейско управление. Така посочените в подготвителния документ обсотятелства, доколкото са идентични на посочените в заповедта са общи и неконкретизирани, и по изложените по – горе съображения не мотивират в необходимата степен решението на органа до степен даваща възможност на съда и жалбоподателя да разберат по какви причини спрямо него са въведени последиците на акта. Единствените нови обстоятелства изложени в докладната записка са установяващи професионалния опит на жалбоподателя. Нито едно от тези обстоятелства обаче не в състояние да обоснове служебна необходимост по смисъла на § 1, т. 23 от ДР на ЗМВР или съображенията, поради които именно жалбоподателят следва да бъде преназначен на посочената в оспорената заповед длъжност. Дали са налице други по-малко или по-добре подготвени служители, каква е кадровата обезпеченост на ГПУ-Златарево, дали към момента към момента на преназначаване на жалбоподателя там са работили служители добре запознати с функциите и задълженията на длъжността заместник-началник на ГПУ-Златарево, и с дейността на самото ГПУ и по какви съображения именно жалбоподателят е предпочетения да бъде преназначен служител, не става ясно.

Ето защо съдът намира, че в заповедта не е мотивирана и същата не съдържа изискуемите по силата на чл. 59, ал.2, т.4 от АПК фактически съображения, което представлява отменително основание по чл. 146, т.2 от АПК.

Наред с това макар да не споделя довода на оспорващия, че индивидуалният административен акт е издаден в противоречие с чл. 13, ал.4 от Наредба № 8121з-310 от 17.07.2014г. , тъй като ГПУ-Златарево и ГПУ Свиленград попадат в една и съща структура съобразно чл. 37 от ЗМВР, а именно тази на ГД“ГП“, а РД“ГП“ – Кюстендил и Елхово са само териториални звена на главната дирекция, то счита, че при издаване на заповедта е допуснато съществено нарушение на административно производствените правила. Производството пред административния орган е започнало по докладна записка на Директора на ГДГП, с която е предложено жалбоподателят да бъде временно преназначен. Тези документ има характер на предложение по чл. 13, ал. 1 от Наредба № 8121з-310/17.07.2014г. за преназначаване на държавните служители в МВР, но в случая не е спазено въведеното със същата разпоредба изискуемо изискване със същото предложение държавният служител да бъде запознат срещу подпис и да му бъде дадена възможност да отрази съгласието си, или несъгласието си. Неоснователни са доводите на ответника, че при временно преназначаване поради "служебна необходимост" не се изисква запознаване на служителя с мотивираното предложение поради това, че не е необходимо неговото съгласие за преназначаването. ЗМВР и Наредба № 8121з-310/17.07.2014 г. не правят подобно разграничение в процедурата в зависимост от това, коя от хипотезите на временно преназначаване по чл.165, ал.2 ЗМВР е посочена като материално правно основание. В случаите, когато това е без съгласието на служителя, невръчването на мотивираното предложение и лишаването му от възможност да изрази становището си, представлява лишаването му от право да вземе участие в административното производство по издаване на заповедта, което е съществено нарушение на административно процесуалните норми, представляващо самостоятелно основание за отмяна на акта. В този смисъл произнасянето на касационната инстанция по идентични случаи обективирана в Решение № 11682 от 15.12.2022г. по адм.дело № 6338 от 2022г. и Решение № 9221 от 3.10.2023 г. на ВАС по адм. д. № 2056/2023 г., V о. която настоящия съдебен състав изцяло споделя.

С оглед разпоредбата на чл. 35 от АПК, административният орган следва преди издаване на акта да изясни всички факти и обстоятелства от значение за случая, да ги анализира и едва след като обсъди обясненията и възраженията на жалбоподателя да издаде акт от вида на процесния. В случая представената пред съда преписка не съдържа доказателства, от които да е видно, че административният орган е извършил каквото и да било действие по установяване на относимите към материалната законосъобразност на акта факти и обстоятелства. От преписката се установява, че процесният акт е издаден единствено въз основа на приложената докладна записка имаща характер на предложение по чл. 13 от Наредба № 8121з-310/17.07.2014 г. в които не се съдържат доказателства установяващи необходимостта от временно преназначаване на жалбоподателя. С разпореждане на съда от 13.09.2023г. на ответника е указано, че носи доказателствената тежест да установи, че пир преназначаване на оспорващия действително е била налице служебна необходимост за това по смисъла на пар.1, т.23 от ДР на ЗМВР. Разпореждането е надлежно съобщено на ответната страна 27.09.2023г., но до приключване последното о.с.з. по делото доказателства установяващи тези обстоятелства не са представени.

С оглед на изложеното, съдът намира изложените в жалбата доводи за незаконосъобразност на обжалвания акт за основателни, предвид което жалбата следва да бъде уважена, като се отмени оспорваната заповед.

Предвид изхода на спора и с оглед своевременно предявеното искане за присъждане на разноски, в полза на жалбоподателя следва да се присъдят такива в размер на 1510.00 лева от които 10.00 лева дължимо внесена държавна такса и 1500 лева заплатен адвокатски хонорар, съгласно д-р за правна защита и съдействие от 30.08.2023г.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал.2, вр. с ал.1 от АПК, съдът

Р Е Ш И:

ОТМЕНЯ Заповед № 8121К-7619 от 22.08.2023г. на Министъра на вътрешните работи

ОСЪЖДА Министерство на вътрешните работи да заплати на Е.Ф.Г. ***, с ЕГН**********, сторените по адм.дело № 1043/2023г. по описа на АдмС-Хасково разноски в размер на 1510.00 лева.

Решението може да бъде обжалвано пред Върховен административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Решението да се съобщи на страните .

Съдия: