Р Е Ш Е Н И Е
№
гр. Русе, 01
март 2018 г.
В И М Е Т О Н А
Н А Р О Д А
Русенски
административен съд, в публичното заседание на 14 февруари 2018г. в
състав:
Председател: ДИАН
ВАСИЛЕВ
Членове: ЕЛГА
ЦОНЕВА
РОСИЦА БАСАРБОЛИЕВА
при секретаря ………. Цветелина Димитрова………и в
присъствието на прокурора ……… Андрей Ангелов като разгледа
докладваното от ……… съдията Василев ……… административно дело №500…… по описа
на съда за 2017 година,
за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 185 и
сл. от АПК.
Образувано е по протест на прокурор
при Окръжна прокуратура-Русе против Наредба № 1 за общинската собственост,
приета с Решение № 413 по Протокол №
21 от 18.12.2008 г.на Общински
съвет-Русе, изменена с Решение № 436/29.01.2009 г., Решение № 564/14.05.2009
г., Решение № 588 и № 589/11.06.2009 г., Решение № 203 по Протокол №
12/21.06.2012г, Решение № 445 по Протокол № 20/24.01.2013 г; Решение № 1020 по
Протокол № 38/22.05.2014г.(Наредбата), само
в частта й на текстовете на чл.29, ал.1, чл.36, ал.4, чл.54, ал.8, чл.66,
ал.2, т.4, §5, т.4 от ПЗР на Наредбата.
Твърди се противоречие на разпоредбата на чл.29,
ал. 1 от Наредбата на първо място с чл. 141, ал. 4 от Конституцията на Р България,
както и с нормите на чл. 6, чл. 7, ал.1 от ЗМДТ и чл.111 от ЗМДТ.
Досежно чл.36, ал.4 от Наредбата,
прокуратурата също счита, че е налице противоречие с разпоредби от нормативен
акт от по-висока степен-чл.37 и чл.38 от Закон за общинската собственост.
Противоречие на текстовете на чл.54,
ал.8, чл.66, ал.2, т.4, §5, т.4 от ПЗР на Наредбата с чл.19, ал.1 от Конституцията на Р България, и със чл.3,
ал.3 от Закон за ограничаване на административното регулиране и
административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД), чл.21, ал.1,
т.13 от ЗМСМА(Закон за местното самоуправление и местната администрация) и на разпоредби
от ЗМДТ(Закон за местните данъци и такси) открива протестиращият прокурор.
Иска се отмяна на оспорените разпоредби
като незаконосъобразни по аргумент за несъответствието им с нормативни актове
от по-висока степен. Претендират се и направените разноски по производството.
Ответникът - Общински съвет – Русе, в
съдебно заседание по същество и в писмена защита счита протеста за
неоснователен, а протестираните разпоредби от Наредбата- за правилни и
законосъобразни.
Съдът, като обсъди становищата на
страните, доказателствата по делото и извърши проверка по реда на чл. 168, във
вр. с чл. 196 от АПК, приема за установено следното:
Протестът е процесуално допустим. Подаден е против
административен акт, който подлежи на съдебен контрол. Наредбата, по
дефиницията на чл. 75, ал. 1 от АПК, чл. 7, ал. 2 и чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2
от ЗМСМА, съставлява подзаконов нормативен административен акт. Съобразно
разпоредбата на чл. 185, ал. 1 и чл. 187, ал. 1 от АПК, той
подлежи на безсрочно оспорване пред съда, като това право има и прокурорът (чл.
186, ал. 2 от АПК), който може да подаде протест срещу акта.
Разгледан по същество, протестът е основателен.
Разпоредбата
на чл. 75, ал.2 от АПК предвижда, че нормативните административни актове се
издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по - висока
степен. Нормите на чл. 75, ал. 2 и чл. 76, ал. 1 и ал. 2 от АПК са идентични с
тези на чл. 2, чл. 3, ал.1, чл. 7, ал. 2 и чл. 8 от ЗНА, като прогласяват
забраната да се уреждат с наредба обществени отношения, уредени вече с
нормативен акт от по - висока степен. Законът е нормативният акт, който урежда
първично или въз основа на Конституцията, обществени отношения, които се
поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко
института на правото или техни подразделения. За уреждане на другите отношения
по тази материя, законът може да предвиди да се издаде подзаконов акт.
Наредбата, като нормативен акт, се издава за прилагане на отделни разпоредби
или подразделения на нормативен акт от по - висока степен. Общинските съвети,
като органи на местното самоуправление на територията на съответната община,
решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил
в тяхната компетентност. Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове всеки
общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните
актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно
значение.
Според разпоредбата
на чл.15, ал.1 от ЗНА, „Нормативният акт
трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от
по-висока степен.“
Оспореният
частично подзаконов нормативен акт, е приет от компетентен за това орган – Общински
съвет-Русе. В изпълнение на правомощията си по чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА,
общинските съвети приемат правилници, наредби, инструкции, решения, декларации
и обръщения.
Между
страните няма спор, че е спазена процедурата по приемане на Наредбата и
направените последващи изменения, както и правилата уреждащи тази процедура,
разписани в АПК, ЗНА и ЗМСМА.
Спорът е
досежно това, противоречат ли посочените в протеста разпоредби от Наредбата на нормативни
актове от по-висока степен.
По отделните, оспорени разпоредби от
Наредбата:
При
направената преценка за съответствие с материалния закон, съдът намира, че
протестираната разпоредба на чл.29, ал. 1 от Наредба № 1 за общинската собственост на ОбС Русе е
незаконосъобразна.
Текстът й,
звучи по следния начин:
Чл.29,
ал.1 - „При разпореждане с имот ЧОС,
физическите и юридическите лица заплащат на общината режийни разноски в размер
на 2% от неговата цена, съгласно чл.46 ал.2 т.1 от Закона за местните данъци такси: 1. на имота, предмет на продажбата,
съответно на ограниченото вещно право, което се учредява; 2. имота с по-висока пазарна оценка при замяна; 3. реалния дял с по-висока пазарна оценка – при
делба; 4. (изм. с реш. № 588/11.06.2009 г.) и в случаите на безвъзмездни
сделки, с изключение на случаите на учредено безвъзмездно право на ползване.“
Видно от
цитираната норма е, че в нея се предвижда при извършване на възмездно разпореждане
с недвижим имот-частна общинска собственост, приобретателите да заплащат на
общината, освен цената на имота, и режийни
разноски в размер на 2 % върху стойността на имота.
В закона, уреждащ материята, свързана с
общинската собственост- Закон за общинската собственост, не се предвижда
заплащането на режийни разноски при
разпоредителни сделки с общински имот. Липсва и легално определение на
понятието в същия този закон. Заплащането на режийни
разноски в размер на 2 % върху цената на правото е предвидено в §3, ал.1 от
Правилника за прилагане на Закона за държавната собственост, но
същият не намира приложение за имоти - частна общинска собственост. По делото не са приложени доказателства,
съдържащи мотиви досежно съображенията на вносителя на проектонаредбата - защо
е необходимо заплащане на режийни разноски
и съдържанието, което е вложил в това понятие. Липсва и конкретно определено
икономическо съдържание на понятието при осчетоводяването на такива разходи.
Изхождайки
от езиковото значение на понятието "режийни
разноски" - те представляват разходи за административно-управленски апарат
извън заплатите. Това значение доближава режийните разноски до понятието
"такса", предмет на регулиране със Закона за местните данъци и такси
и местната наредба по прилагането му, в които също липсва легална дефиниция на
термина "режийни разноски".
Съгласно чл. 9 от ЗМДТ,
общинският съвет приема наредба за определянето и администрирането на местните
такси и цени на услуги, а разпоредбата на чл. 141, ал.4
от Конституцията на Р България предвижда правомощия на общинския
съвет да определя размера на местните такси по ред, установен със закон, което
налага правния извод, че общинският съвет не разполага с правомощия да въвежда
с наредба нови, неустановени от специалния закон такси. Такъв специален закон,
определящ вида на таксите, събирани от общините, е ЗМДТ. В разпоредбата на чл.
6, ал.1, от б."а" до б."к" законът съдържа лимитативно
изброяване на видовете местни такси, събирани от общините, както следва: за
битови отпадъци; за ползване на пазари, тържища, панаири, тротоари, площади и
улични платна; за ползване на детски ясли, детски кухни, детски градини,
специализирани институции за предоставяне на социални услуги, лагери, общежития
и др. общински социални услуги; за дейностите по отглеждане и възпитание в
задължително предучилищно образование за ползване на детската градина или училището
извън финансираните от държавата; технически услуги; за административни услуги;
за откупуване на гробни места; за дейности по обща подкрепа по смисъла на ЗПУО,
които не се финансират от държавния бюджет и се осъществяват от центровете за
подкрепа на личностното развитие; за притежаване на куче; други местни такси,
определени със закон.
Съобразно
разпоредбата на чл. 7, ал.1
от ЗМДТ, местните такси се определят въз основа на необходимите
материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата.
Определянето от общинските съвети на такси съобразно цитираните разпоредби на чл. 6
и чл. 7 от ЗМДТ
винаги е обвързано с предоставяне на услуги от страна на общината, което
съставлява и основание да се изисква плащане на съответната такса. Рамката на
предоставените от общините услуги обаче и съответно дължимите за тези услуги
такси е законово определена и общините нямат право да въвеждат такси извън
установените със закона - в случая със специалния ЗМДТ такива.
При това
положение съдът счита, че с разпоредбата на чл. 29, ал.1 от Наредбата ОбС-Русе е
въвел публично задължение от вида на местните такси, но за случаи извън изрично
предвидените в ЗМДТ - за продажби, замени, учредяване на вещни права и при
делба на общински имоти, които не влизат в понятието за предоставена услуга по
смисъла на специалния закон.
Основателни
са доводите в протеста и относно противоречието на оспорената разпоредба с
чл.111 от ЗМДТ, регламентиращ заплащането на такса по производствата за
настаняване под наем, продажби, замени или учредяването на вещни права върху
общински имоти. Размерът на тази такса, съгласно правилото на чл. 115а,
ал.1 от ЗМДТ, трябва да съответства на разходите на общината за
предоставяне на съответната услуга, включително необходимите
материално-технически разходи и всички административни разходи за изпълнение на
задълженията на длъжностните лица с оглед на тяхната квалификация и
разходваното работно време. В настоящия случай, с текста на Наредбата е
установено вземане, което по съществото си е от вида на таксите за
административна услуга – за провеждане на производства за продажби, замени, учредяване на вещни права и
делба върху общински имоти, чийто размер по никакъв начин не е обвързан с
реално извършваните от общината разходи за предоставяне на услугата. Следва да
бъде съобразено и, че според дефиницията на §1, т.15 от
ДР на ЗМДТ, "пълните разходи" включват всички разходи на
общината по предоставяне на услугата, включително съответните разходи: за
работни заплати и осигуровки на персонала; материални, режийни, консултантски; за управление и контрол; по събиране на
таксите и други, имащи отношение към формирането на размера на таксата,
определени конкретно от общинския съвет. В контекста на изложеното, дори и да
се приеме, че определените с Наредбата "режийни
разноски" при прехвърлителни сделки с недвижими имоти - частна общинска
собственост, по същността си представляват такса за услугата по
административното производство по подготовка и осъществяване на сделката, което
е вид административен разход по смисъла на чл. 111 от ЗМДТ и се включват като компонент при формирането на така
предвидената такса, те не могат да се квалифицират като самостоятелна такса. Поради
липсата на мотиви за причините и целите, поради които са въведени т.нар."режийни разноски", липсва каквато и да
било законова и финансово-икономическа обосновка относно приемането и определянето
на конкретния размер на "режийните разноски", липсва яснота и по
отношение на действителните административни разходи, формиращи тези разноски.
Това е съществен белег на таксата, защото такса се дължи срещу предоставена от
общината услуга и тя се определя въз основа на действителните разходи. Освен
това, няма никаква логика въпросните режийни
разноски да се определят на база стойността на правото на собственост, предмет
на прехвърляне, замяна или делба, тъй като действителните разходи за
предоставената от общината услуга не са обусловени от тази стойност.
Следва да
бъде съобразено, че определянето на такса по чл. 111 от ЗМДТ следва да стане с подзаконов нормативен акт, приет на основание
законовата делегация на чл. 9 от ЗМДТ
т.е. този вид общинско публично вземане следва да е предмет на регулиране с
друга наредба на общината - Наредбата за определянето и администрирането на местните
такси и цени на услуги. Вземането не следва да е предмет на уреждане на
наредбата по чл. 8, ал.2
от ЗОбС, тъй като не е предвидено заплащане на такива режийни разноски в приложимия цитиран специален
закон. Съгласно чл. 10, ал.1
от ЗНА, обществени отношения от една и съща област се уреждат с един
нормативен акт. Недопустимо е това да се случва с два нормативни акта от една и
съща степен. Съответният закон - Закона за
общинската собственост в чл. 8, ал.2 определя обхвата на регулиране
на обществените отношения с местната наредба, но определянето на размера и
заплащането на съответната такса, респективно - данък при прехвърлителни сделки
с имоти - частна общинска собственост, е предмет на регулиране с други
подзаконови нормативни актове - с наредбите на общинския съвет по приложението
на ЗМДТ.
По изложените съображения протестираната
разпоредба на чл.29, ал.
1 от Наредба № 1 за общинската собственост на ОбС Русе се явява материално
незаконосъобразна, поради несъответствието й с по-високи по степен нормативни
актове. Тя следва да бъде отменена.
По отношение на разпоредбата на
чл.36, ал.4 от Наредбата,
за която прокуратурата също счита, че е в противоречие с разпоредби от
нормативен акт от по-висока степен-чл.37 и чл.38 от Закон за общинската
собственост:
Текстът на
тази норма гласи: „При разлика между
определената разгъната застроена (бруто) площ съгласно предвижданията на
влезлия в сила устройствен план или визата на главния архитект, и площта
определена по одобрения проект на сградата, цената на правото на строеж се
коригира, като когато разликата е до 10 % се доплаща след заповед на кмета на
общината, а когато разликата е по-голяма – след решение на общинския съвет.
Допълнителното право на строеж се заплаща по най-високата цена измежду
пазарната стойност на правото на строеж, определена от оценител на имоти,
данъчната оценка и достигнатата тръжна или конкурсна цена.“
Общинските
съвети като органи на местното самоуправление на територията на съответната
община решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е
предоставил в тяхната компетентност. Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните
актове, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда
съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени
отношения с местно значение. Идентично е и регулирането на материята съобразно
АПК. Съгласно чл.76, ал. 3 от АПК, общинските съвети издават нормативни актове,
с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени
отношения с местно значение. Разпоредбата на чл. 75, ал.2 от АПК предвижда, че
нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или
подзаконов нормативен акт от по-висока степен.
Според правилото на чл.21, ал.1, т.8
от ЗМСМА общинският съвет е органът, който приема решения за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя
конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства.
Учредяването на право на строеж, пристрояване и/или надстрояване безспорно
представлява разпореждане с правото на собственост, доколкото същото ограничава
възможността за упражняване на самото
право. Във връзка с това правомощие в чл. 37, ал.1 от ЗОбС се предвижда, че
право на строеж върху имот - частна общинска собственост, се учредява след решение на общинския съвет от кмета на общината чрез публичен търг или публично оповестен
конкурс и съобразно предвижданията на влязъл в сила подробен устройствен
план. Изключенията от правилото за публичен
търг или публично оповестен конкурс са развити в чл.37, ал.4, 5 и 6 от
с.з., но касаят специфични хипотези на учредяване.
Член 37, ал.1 на ЗОбС е преповторена
и в чл.36, ал.1 от приетата от общинския
съвет наредба, в която е допълнено, че учредяването на право на строеж може да
стане и след издадена виза- от главния архитект на общината в предвидените от
закона случаи и справка от главния архитект за максималната разгъната застроена
площ (бруто застроена площ по всички нива).
При
съпоставянето на разпоредбата на чл. 36, ал.4 от Наредбата и чл.37, ал.1 от ЗОбС, респ.чл.36, ал.1 от
Наредбата, съдът констатира, че с атакуваната разпоредба на подзаконовия
нормативен акт недопустимо се нарушава изискването на чл.37, ал.1 ЗОбС правото на строеж върху имот - частна
общинска собственост, да се учреди
след решение на общинския съвет от кмета на общината чрез публичен търг или публично оповестен конкурс. И конкретно,
заобикаля се правилото това да става след търг или конкурс. При публичен търг
или конкурс за право на строеж върху имот, общината обявява и условията, при
които ще се състоят и които са намерили място в следващи текстове от Наредбата.
Както е посочено и в чл.37, ал.7 от същия закон, „Въз основа на резултатите от търга или конкурса, съответно - на
решението на общинския съвет, кметът на общината издава заповед и сключва
договор“. Да се допусне, в един следващ момент, след приключване на търга
или конкурса увеличаване на обема на правото на строеж, както реално предвижда оспорения текст на чл.36, ал.4 от Наредбата-„При разлика между определената разгъната
застроена (бруто) площ съгласно предвижданията на влезлия в сила устройствен
план или визата на главния архитект, и площта определена по одобрения проект на
сградата, цената на правото на строеж се коригира“, означава точно
това-вече спечелилото лице търга или конкурса, да придобие без търг или конкурс
допълнителен обем право на строеж, само чрез заплащане на съответстващата му се
цена. По този начин, освен че се нарушава изискването на чл.37, ал.1 ЗОбС, се
нарушават и правата на останалите участници в търга или конкурса. Защото, както
посочихме, при предварително зададени условия за провеждането на търг или
конкурс за право на строеж, в тези условия задължително се залага обема на
правото на строеж, първоначална цена и т.н. Съответно заинтересованите от
обявения търг или конкурс лица, се съобразяват с всички тези условия и
преценяват дали да вземат участие. Причината да се откажат от участие може да
бъде различна, но може и и да е конкретно свързана с обема на правото на строеж/например
недостатъчен/, съответно с неговата цена. А съобразно обаче цитираната норма на
чл.36, ал.4 от Наредбата, излиза, че обема на правото на строеж може да бъде
променен, и то след приключване на търга-конкурса. Това обаче би било
недопустимо. Защото така се нарушава и принципа за последователност и предвидимост,
заложен в чл.13 от АПК, както и принципът на правна сигурност и на защита на
оправданите правни очаквания, основен принцип на правото на ЕС (виж СЕС, 28 юни
2005, Dansk Rшrindustri, съед. дела C-189/02, C-202/02, C-205/02, C-208/02 и
C-213/02; ПИС, 9 май 2009, Wieland-Werke, дело Т-116/04 и др.)
Нещо повече. След като правото на
строеж се учредява от Об съвет, в чиито правомощия законодателят е предвидил да
се разпорежда с общинска собственост, макар и да не става дума за ново
учредяване на право на строеж, нормата предвижда възможността то да бъде
увеличено като обем, след заплащане на допълнителна сума, в случай, че разликата
е до 10 %, която се доплаща след заповед на кмета на общината. Излиза, че без
спазване на процедурата за учредяване на право на строеж, разписана в ЗОбС,
едно лице може да придобие такова в по-голям обем от обявения в търга или
конкурса, като за това е достатъчно заплащане на определена сума, след заповед
на кмета на общината - ако разликата в обема е до 10 %. По този начин обаче, недопустимо
се разширява и компетентността на кмета
на общината.
И не на последно място по важност.
Оспорената разпоредба на чл.36, ал.4 от Наредбата въвежда и друга възможност
относно учреденото право на строеж на сградата, която по своята същност нарушава
правилата, разписани в ЗУТ(Закон за устройство на територията).
Нормата на чл.37, ал.1 ЗОбС говори за
учредено право на строеж, „съобразно предвижданията на влязъл в сила подробен
устройствен план“. Изискванията на ЗУТ относно това един строеж да бъде законно
построен е същото. Да се позволи разлика между определената разгъната застроена
(бруто) площ съгласно предвижданията на влезлия в сила устройствен план или
визата на главния архитект, и площта определена по одобрения проект на сградата,
означава, че самият проект е одобрен в противоречие с предвижданията на влязъл
в сила подробен устройствен план, а оттам този строеж би се явил незаконен, по
смисъла на чл.225, ал.2, т.1 от ЗУТ. Последното означава, че чрез заплащане на цената
на правото на строеж относно получилата се разлика между определената разгъната
застроена (бруто) площ съгласно предвижданията на влезлия в сила устройствен
план или визата на главния архитект, и площта определена по одобрения проект на
сградата, общинският съвет реално се съгласява, че е допустимо изграждането на
сграда в посочените отклонения, след като в общината ще бъде получена дължимата
съгласно оспорената разпоредба на чл.36, ал.4 от Наредбата сума. А това е
недопустимо.
Предвид изложеното по-горе, протестираната
разпоредба на чл.36, ал. 4 от Наредба № 1 за общинската собственост на ОбС Русе
се явява материално незаконосъобразна, поради несъответствието й с по-високи по
степен нормативни актове. Това налага нейната отмяна.
Относно
разпоредбите на чл.54, ал.8, чл.66, ал.2, т.4, §5, т.4 от ПЗР на Наредбата, оспорени в протеста прокурора от ОП
Русе.
Систематичното им място, на първите
две от тях се намира в Глава Пета от
Наредбата, озаглавена „ Ред за провеждане на публичен търг или публично
оповестен конкурс“. В Раздел I „Условия и ред за провеждане на публичен търг“,
в чл.54, ал.8 от Наредбата, ОбС Русе е приел като правило че „До участие в търга не се допуска кандидат, който има непогасени парични
задължения към общината. Липсата на задължения се удостоверява от съответните
общински служби.“
Аналогично, в разпоредбата на чл.66,
ал.2, т.4 от Наредбата е записано, че не се разглеждат документи, свързани с публично
оповестения конкурс, които: са подадени от кандидат, който има
непогасени парични задължения към общината. Липсата на задължения се
удостоверява от съответните общински служби. “
Така приетите два подзаконови нормативни текстове са в пряко противоречие, както с императивно регламентираните предели на нормотворческа компетенция и принципите на правовата държава по чл. 4 от Конституцията, така и с принципите на свободна стопанска инициатива, разходориентираност на таксите, редът за установяване и събиране на публични вземания, свободата на установяване по чл. 49 ДФЕС, както и всички законови разпоредби, регламентиращи реда и условията за упражняване на "дейности".
Основанията за незаконосъобразност на
оспорените текстове, могат да бъдат сведени до нарушение на чл. 62 от Конституцията на Република България на
чл. 7, ал. 2 и чл. 15, ал. 1 ЗНА, вр. с чл. 76 АПК.
Оспорените разпоредби са в нарушение
на чл. 4 КРБ и принципа на правната сигурност - основен принцип на правото на
ЕС (виж СЕС, 28 юни 2005, Dansk Rшrindustri, съед. дела C-189/02, C-202/02,
C-205/02, C-208/02 и C-213/02; ПИС, 9 май 2009, Wieland-Werke, дело Т-116/04 и
др.).
От категоричната практика на Съда на
Европейския съюз следва, че принципът на правна сигурност изисква правилата на
правото да бъдат ясни, точни и предвидими по отношение на тяхното действие
особено, когато могат да имат неблагоприятни последици върху физическите лица и
предприятията (вж. в този смисъл Решение от 7 юни 2005 г. по дело VEMW и др.,
C-17/03, Recueil, стр. I-4983, точка 80 и цитираната съдебна практика, Решение
от 17 юли 2008 г. по дело ASM Brescia SpA, C-347/06 и др.).
В своите задължителни актове Конституционният
съд също е подчертавал, че понятието правова държава предполага правна
сигурност и предвидимост на обществените отношения (Решение № 8 от 12.05.1999
г. на КС на РБ по конст. дело № 4/99 г.).
Когато е налице изчерпателна
нормативна уредба на обществените отношения на ниво закон, без в него да е
предвидено подзаконовото им доразвиване с местна нормотворческа компетентност,
въвеждането на подзаконова нормативна регламентация, непредвидена и
противоречаща на законовата, представлява несъмнено превратно упражнена
компетентност от страна на местния законодател.
Редакцията и на двата текста е в
нарушение на изискванията на правовата държава, и създава предпоставки за
административен произвол, нарушават принципа на оправдани правни очаквания и
предвидимост на обществените отношения. Подобно
поставяне на фискалната необходимост над всякакви други форми на дейност, в т.
ч. и не/стопанска, на територията на община Русе е незаконосъобразен.
Излиза, че поставяйки по този начин
участието в търга или конкурса, на тази плоскост, местният законодател,
извършва баланс между обществените ценности, като преценява примерно неплатен
данък за лек автомобил, за съизмерим със свободата на стопанската инициатива и
правото на развитие на гражданското общество. А това е недопустимо.
Посочените разпоредби са и в
нарушение на реда за установяване и събиране на публичните задължения.
Разпоредбата на чл. 9б, вр. чл. 4 ЗМДТ гласи,
че "установяването, обезпечаването и събирането на местните данъци се извършват
от служители на общинската администрация по реда на Данъчно-осигурителния
процесуален кодекс (ДОПК). Обжалването на свързаните с тях актове се извършва
по същия ред".
С процесните подзаконови разпоредби ОбС Русе
цели да освободи цялата местна приходна администрация от нормативно
установената й роля по установяване и събиране на публични задължения, като
наместо това вмени задължението на частноправните субекти, поставяйки в
опасност развитието и упражняването на други техни основни права. По този начин
освен, че с подзаконов нормативен акт се уреждат отношения, регламентирани в
по-висш нормативен акт, поради което е налице основанието по чл. 146, т. 4 АПК,
вр. чл. 7, ал. 2 и чл. 15, ал. 1 ЗНА, следва да се подчертае, че цитираната
разпоредба нарушава правото на защита на лицата, спрямо които има установени
публични задължения.
По силата на чл. 165 ДОПК "събирането на
държавните и общинските публични вземания се извършва въз основа на влязъл в
сила акт за установяване на съответното публично вземане, издаден от
компетентен орган, освен ако в закон е установено друго". Актът влиза в
сила, респ. събирането на публични задължения става възможно или с изтичане на
срока или с инстанционното изчерпване на оспорването на актовете за
установяването на задълженията.
Посочените подзаконови норми обаче въвеждат
презумпция за наличие на задължение, при това независимо повдигнат ли е спор в
съдебна или задължителната по ДОПК административна фаза, във връзка със
съществуването или дължимостта на дадено публично задължение и, което е още
по-фрапиращо - независимо от евентуалния изход на този съдебен спор. Като
резултат, без оглед евентуалната отмяна на акта за установяване на публично
задължение, засегнатото лице вече ще бъде поставено в невъзможност да упражнява
съответната дейност, поради наличие на задължение.
Тези разпоредби са и в нарушение на
чл. 60 КРБ, вр. чл. 4, ал. 2 ЗМДТ, чл. 1 от Закона за лихвите върху данъци,
такси и други подобни държавни вземания.
По силата на чл. 60, ал. 1 КРБ, гражданите са
длъжни да плащат данъци и такси, установени със закон, съобразно техните доходи
и имущество. Чл. 2 от цитираната разпоредба предвижда, че данъчни облекчения и
утежнения могат да се установяват само със закон.
Нормативното предписание налага извод, че
както установяването на таксите и данъците, така и санкциите за неплащането им,
следва да бъдат също уредени на ниво закон. Понастоящем такава уредба се
съдържа в Закона за лихвите върху данъци, такси и други подобни държавни
вземания, субсидиарен по отношение на местните данъци и такси по силата на чл.
4, ал. 2 ЗМДТ. От посочените разпоредби еднозначно следва, че последицата от
неплащане на публични задължение се изразява в олихвяването им със законната
лихва.
На следващо място: нормата на
чл. 1, ал. 2 от Закона за ограничаване на административното регулиране и
административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) предвижда, че
административното регулиране и административния контрол, осъществяван върху
стопанската дейност от държавните органи и от органите на местното
самоуправление, следва да се ограничи до обществено оправдани граници.
Разпоредбата на чл. 2 от
с. з. очертава тези граници с оглед обществено охранимите интереси,
позволяващи административен контрол и регулиране на стопанската дейност, в
хипотезите на необходимост от защита на: 1). националната сигурност и
обществения ред в Република България, както и на изключителни и суверенни права
на държавата по смисъла на чл. 18, ал. 1 - 4 от Конституцията на Република
България; 2). личните и имуществените права на гражданите и юридическите лица;
3). околната среда.
Като е излязъл извън законово допустимите
граници на ограничаване на стопанската дейност, формулирайки по общ и неясен
начин рестрикции пред извършването й, ОбС Русе
е приел незаконосъобразен подзаконов нормативен акт, в нарушение на чл. 1, ал.
2 и чл. 2 ЗОАРАКСД. Тук цитираните разпоредби на закона са пряк израз на
правото на свободна стопанска инициатива на стопанските субекти, която така
постановеният акт напълно неглижира.
Оспорените текстове от общинската
Наредба са в нарушение и на свободата на установяване по чл. 49, § 2-ри от
Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).
Текстът на чл. 49, § 2-ри ДФЕС предвижда, че
свободата на установяване включва правото на достъп до и упражняване на дейност
като самостоятелно заето лице, както и да се създават и ръководят предприятия,
в частност дружества по смисъла на чл. 54, алинея 2, при условията, определени
от правото на държавата, където се извършва установяването, за нейните
собствени граждани, при спазването на разпоредбите на главата относно
капиталите.
Като въвежда специфични изисквания, характерни
за територията на община Русе, поставяйки в по-неблагоприятно положение
установилите се или желаещите да се установят там, с цел осъществяване на
стопанска дейност, за разлика от частноправните субекти, установили се в други
области, както на територията на страната, така и на територията на ЕС,
разпоредбите на чл.54, ал.8, чл.66, ал.2, т.4 от Наредбата нарушават цитираната
норма - израз на една от основните свободи, която частноправните субекти черпят
по силата на учредителните договори.
По изложените съображения разпоредбите
на чл.54, ал.8, чл.66, ал.2, т.4 от Наредба № 1 за общинската собственост на
ОбС Русе се явяват материално незаконосъобразни, поради несъответствието й с
по-високи по степен нормативни актове. Като такива те подлежат на отмяна.
Аналогична е ситуацията с разпоредбата
на §5, т.4 от ПЗР на Наредбата.
Според нея „Не се допускат до участие
в търгове или конкурси кандидати, в които съдружници са физически или
юридически лица, участвали в търговски дружества или еднолични търговци, както
и физически лица, с прекратени по тяхна вина договори с Община Русе - за срок
от 5 години от прекратяването на договора.
Не се допускат до участие в търгове
или конкурси кандидати, в които съдружници са физически или юридически лица,
участвали в търговски дружества или еднолични търговци, както и физически лица,
класирани на първо или второ място в предходни търгове или конкурси, които са
отказали да сключат договор - за срок от 3 години от датата на предходния търг
или конкурс.”
Тази разпоредба е в нарушение и на
свободата на установяване по чл. 49, § 2-ри от Договора за функционирането на
Европейския съюз (ДФЕС).
Текстът на чл. 49, § 2-ри ДФЕС предвижда, че
свободата на установяване включва правото на достъп до и упражняване на дейност
като самостоятелно заето лице, както и да се създават и ръководят предприятия,
в частност дружества по смисъла на чл. 54, алинея 2, при условията, определени
от правото на държавата, където се извършва установяването, за нейните
собствени граждани, при спазването на разпоредбите на главата относно
капиталите.
От трайната практика на СЕС в
материята следва, че дори възможността дадена национална мярка да разколебае
частноправните субекти от намерението да упражнят някое от фундаменталните
права, които черпят по силата на Договорите и като резултат да ги лиши от
пълния ефект на правата, които произтичат от Учредителните договори, прави съответната мярка несъобразена с първичното
право на ЕС.
С още по-голяма сила това схващане се налага
спрямо мерки с регионален характер. Като въвежда изисквания и поставя условия
пред упражняване на "дейност", неспецифични и неотносими към
съответната "дейност", а именно-забрана за участие в търг или конкурс
на лица, които са участвали в търговски
дружества или еднолични търговци, както и физически лица, с прекратени по тяхна
вина договори с Община Русе или участвали
в търговски дружества или еднолични търговци, както и физически лица, класирани
на първо или второ място в предходни търгове или конкурси, които са отказали да
сключат договор, подзаконовият нормативен текст практически затруднява
осъществяването на "дейността", въвежда несвойствени за нея условия и
ограничения, с което нарушава правото на тези лица, разписано и в чл.19, ал.2
от К Република България. Според тази норма „Законът
създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия
за стопанска дейност, като предотвратява злоупотребата с монополизма, нелоялната
конкуренция и защитава потребителя.“
Нарушен е и чл.3, ал.3 от Закона за
ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху
стопанската дейност, забраняващ „При
административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност
административните органи и органите на местното самоуправление да налагат
ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите на закона.“
Мотиви в тази насока бяха изложени и по-горе, досежно нарушение на този закон и
по отношение на другите оспорени разпоредби от Наредбата.
При направената преценка за
съответствие с материалния закон, съдът намира, че протестираната разпоредба на
§5, т.4 от ПЗР от Наредба № 1 за общинската собственост на ОбС Русе е
незаконосъобразна.
Предвид изхода на спора, стореното в
тази насока изрично искане от протестиращия и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, ответникът по оспорването следва да възстанови на Окръжна прокуратура –
Русе направените съдебни разноски в размер на 20.00 лв. (двадесет лева),
представляващи заплатена такса за обнародване на оспорването в "Държавен
вестник".
Водим от горното, съдът на основание
чл. 193, ал. 1 от АПК
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ по протест на прокурор от Окръжна
прокуратура – Русе Наредба № 1 за
общинската собственост, приета с Решение
№ 413 по Протокол № 21 от 18.12.2008
г.на Общински съвет-Русе, изменена с Решение № 436/29.01.2009 г., Решение №
564/14.05.2009 г., Решение № 588 и № 589/11.06.2009 г., Решение № 203 по
Протокол № 12/21.06.2012г, Решение № 445 по Протокол № 20/24.01.2013 г; Решение
№ 1020 по Протокол № 38/22.05.2014г., само
в частта й на текстовете на чл.29, ал.1, чл.36, ал.4, чл.54, ал.8, чл.66,
ал.2, т.4, §5, т.4 от ПЗР на Наредбата.
ОСЪЖДА Общински съвет - Русе да заплати в
полза на Окръжна прокуратура-Русе направените по делото разноски в размер на
20.00 лв.
Решението подлежи на оспорване с касационна
жалба пред Върховен административен съд на Република България в срок от 14 дни
от съобщаването му на страните.
След влизането в сила, решението да
се разгласи по реда на чл. 194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.