Решение по дело №661/2023 на Административен съд - Бургас

Производството е по реда на чл.145 и следващите от АПК.

Образувано е по жалба от М. В. И., [ЕГН], с адрес в [населено място], [жк], [адрес], против Заповед № 7855з-114/21.03.2023 г. на директора на дирекция „Вътрешна сигурност“ МВР, с която жалбоподателят е командирован в Гранично полицейско управление – Брегово към Регионална дирекция „Гранична полиция“ – Драгоман при ГДГП МВР за срок от 27.03.2023 г. – 25.04.2023 г. включително.

В жалбата се твърди, че оспорената заповед е нищожен административен акт, алтернативно незаконосъобразен, издаден в противоречие с приложимия материален закон и в несъответствие с целта на закона. Оспорва се, че е налице възникнала служебна необходимост от командироване, както и че в заповедта не са посочени фактически основания за издаването. Излагат се съображения, че с командироването се цели отстраняване на жалбоподателя от основното му работно място и дистанциране от служебните му задължения. Иска се отмяна на административния акт. Претендират се разноски.

В съдебно заседание жалбоподателят, редовно призован, не се явява, за него се явява съпругата му К. И., с представено пълномощно, която поддържа жалбата и направените искания, ангажира допълнителни доказателства. С вх.№ 493/15.01.2024 г. представя писмени бележки, в които подробно мотивира тезата за незаконосъобразност на оспорения акт.

Ответникът, директор на дирекция „Вътрешна сигурност“ МВР, редовно призован, се представлява от служител с юридическо образование Р. М., с представено пълномощно. Оспорва жалбата и иска същата да бъде отхвърлена. Представя административната преписка.

Факти:

Съгласно кадрова справка с рег. №7855р-9016/26.09.2023 г. (л.53) жалбоподателят И. е постъпил на работа в МВР през 1990 г., като последователно е заемал различни длъжности. Считано от 24.04.2015 г. до издаване на кадровата справка лицето заема длъжността началник сектор 01 към отдел 03 при ДВС МВР.

За заеманата длъжност е изготвена специфична длъжностна характеристика (л.21), с която лицето е запознато на 12.06.2020 г. (л.26). Основните задължения на жалбоподателя включват предотвратяване, пресичане и разкриване на престъпления, извършени от служителите на МВР, в това число и насочени срещу защитата на класифицираната информация в МВР. Служителят изучава и анализира характера и тенденциите по линия „Противодействие на корупцията в МВР“ в рамките на своята компетентност и района на действие на структурата, която ръководи.

На И. е издадено разрешение за достъп до класифицирана информация РДКИ № 179/20.07.2023 г. до ниво „Секретно“, съгласно представена справка с рег.№ 7855000-7623/29.09.2023 г. (л.55).

Районите на действие на териториалните звена на дирекция „Вътрешна сигурност“ в МВР са определени със заповед № 8121з-1529/11.11.2022 г. на министъра на вътрешните работи (л.29).

В докладна записка № 3282р-7252/16.03.2023 г. (л.28) е посочено, че от началото на 2023 г. са регистрирани голям брой опити на граждани на трети страни да преминат през територията на Р България в участъците на българо-сръбската граница, което налагало засилване на физическата охрана. В тази връзка е направено предложение, за подпомагане на дейностите по гранично наблюдение, ръководният служител главен инспектор М. И. – началник на сектор 01 от отдел 03 при дирекция „Вътрешна сигурност“ МВР да бъде командирован в ГПУ – Брегово при Регионална дирекция „Гранична полиция“ – Драгоман за срок от един месец.

Със заповед № 8121з-170/08.02.2023 г. (л.20) и заповед № 8121К-2820/21.03.2023 г. (л.19) Министърът на вътрешните работи упълномощил директора на дирекция „Вътрешна сигурност“ да командирова при условията на чл.181а от ЗМВР главен инспектор М. И. за срок от 30 календарни дни.

Директорът на дирекция „Вътрешна сигурност“ МВР издал оспорената заповед, в която посочил, че целта е обезпечаване и подпомагане на дейностите на гранично наблюдение и противодействие на незаконното преминаване на чужденци през територията на страната в зоната на българо-сръбската граница. Според обстоятелствената част на заповедта на командирования служител ще бъдат поставяни задачи, свързани с оперативното противодействие и разкриване на престъпления, свързани с незаконното преминаване на чужденци през територията на страната в зоната на българо-сръбската граница.

За изясняване на факти от значение за спорното право, по делото е разпитан свидетел, който дава показания за организацията на работа в дирекция „Вътрешна сигурност“, сектор 03, отдел 03. Жалбоподателят е пряк ръководител на свидетеля, като последният по време на отсъствията на И. изпълнявал неговите функции по заместване. По време на дълго отсъствие на жалбоподателя поради временна неработоспособност, свидетелят изготвил списък на служителите, които имат право да се запознават с резултатите от изпълнени мероприятия по Закона за специалните разузнавателни средства.

По делото е представена информация за миграционната обстановка по границите на Р България за първото тримесечие на 2023 г. (л.44), според която от началото на годината до 31.03.2023 г. са регистрирани опити на 22 695 граждани на трети страни да преминат на територията на Р България през границата на страната. Най-натоварена в миграционно отношение е българо-турската граница, като натискът по нея представлява 99 % от общия миграционен натиск на държавната граница. Задържани от българските гранични власти на вход в зони, извън зоните на ГКПП на българо-турската граница, са 80 граждани на трети страни, а на ГКПП са задържани 32 лица. Предотвратено е нелегалното преминаване на 22 372 лица, които самостоятелно се завръщат на съседна турска територия.

През първото тримесечие на 2023 г. на изход на българо-сръбската граница са задържани 306 граждани на трети страни, което представлява приблизително 84 % от общия миграционен натиск на изхода от Република България. На държавната граница в зони, извън зоните на ГКПП, са задържани 297 граждани на трети страни, а на ГКПП при опит за нелегално преминаване са задържани 9 граждани на трети страни.

В периода 01.01. – 30.04.2023 г. в зоната на отговорност на Гранично полицейско управление – Брегово са задържани общо 27 лица: от тях на държавната граница в зони, извън зоните на ГКПП, от българските гранични власти през м. февруари в 1 случай са задържани 24 граждани на трети страни в опит за нелегално преминаване, а на ГКПП в състава на ГПУ – Брегово (ГКПП Връшка чука и ГКПП Брегово) в 1 случай през м. март са задържани 3 лица при опит да преминат страната укрити.

Видно от справка рег.№ 7855р-9062/27.09.2023 г. (л.52) в периода 01.01.2023 – 20.06.2023 г. при условията на чл.181а от ЗМВР е командирован 1 държавен служител от дирекция „Вътрешна сигурност“, заемащ длъжност „началник на сектор“. За периода юли – август 2022 г. са извършени 69 командировки на територията на РДГП – Елхово през ГДГП, като 8 от тях са от ръководни служители 6 от началници на сектори и 2 от началник отдел (л.71).

По делото са представени 3 броя болнични листи за временна неработоспособност на И. (л.67-69), справка рег.№ 7855р-9875/19.10.2023 г. за ползваните от лицето дни за временна неработоспособност за периода октомври 2022 г. до септември 2023 г. (л.70).

Със заповед № 8121з-1013/08.08.2017 г. на министъра на вътрешните работи (л.72) са утвърдени Вътрешни правила за организацията на документооборота на Министерството на вътрешните работи (л.73).

Правото:

Жалбата, сезирала съда, е подадена на 10.04.2023 г. и доколкото липсва доказателство за датата на връчване на оспорения акт, съдът приема, че жалбата е подадена в срок. Освен това, предвид изричното искане за обявяване на нищожност на оспорения акт, на основание чл.149, ал.5 от АПК оспорването не е ограничено във времето. Жалбата е депозирана от надлежна страна – адресат, за която е налице правен интерес от обжалване, поради което е процесуално допустима.

Разгледана по същество жалбата е основателна.

Съгласно чл.181а, ал.1 от ЗМВР при служебна необходимост служителите на МВР могат да бъдат командировани временно да изпълняват задълженията си в друго населено място. Според ал.2 на същата разпоредба командироването се извършва за не повече от 30 календарни дни непрекъснато. Когато командироването е за по-дълъг срок, е необходимо писмено съгласие на служителите.

Разпоредбата на чл.43а, ал.1 от ЗМВР гласи, че дирекция „Вътрешна сигурност” е структура на МВР за оперативно-издирвателна, информационно-аналитична и организационна дейност по превенция, предотвратяване, пресичане и разкриване на престъпления, извършени от служители на министерството.

Според настоящия съдебен състав независимо от позоваването на разпоредбата на чл.181а от ЗМВР, в случая не е налице командироване в сочения от правната норма смисъл, доколкото освен изменение на мястото на изпълнение на служебните задължения са изменени и самите служебни задължения на лицето. Видно от представената типова длъжностна характеристика за длъжността, която заема оспорващият, сред основните длъжностни задължения не са включени такива по противодействие и разкриване на престъпления, свързани с незаконно преминаване на държавната граница. В случая със заповедта е изменен характерът на служебните задължения, тъй като жалбоподателят не е командирован за изпълнение длъжността началник сектор „Вътрешна сигурност“, а му се вменяват други функции, което по същество е преназначаване, макар и временно в рамките на 30 календарни дни. Оспорената заповед противоречи на изискванията за командироване, установени в чл.169, ал.1 и чл.181а, ал.1 от ЗМВР. Нормите в съдържанието си – „временно да изпълнява службата си в друго ведомство или институция” и „временно да изпълняват задълженията си в друго населено място”, не допускат промяна на функционалните задължения за заеманата от държавния служител длъжност във връзка с командироването, тъй като е предвидено да се промени само мястото на изпълнение на длъжността – в друго ведомство или институция или друго населено място.

Предвид обстоятелството, че жалбоподателят заема ръководна длъжност в системата на МВР по смисъла на чл.143, ал.1, т.3, вр. чл.142, ал.1, т.1 от ЗМВР, компетентен да преназначава съгласно чл.158, т.4 от ЗМВР е министърът на вътрешните работи или определено от него длъжностно лице от състава на министерството, каквото директорът на дирекция „Вътрешна сигурност“ не е, последният има правомощия единствено по командироване на жалбоподателя.

Само министърът на вътрешните работи чрез едностранно волеизявление може да предизвика пряка правна промяна в служебното правоотношение на държавния служител, която касае изпълняваните от него функции – длъжността и мястото – структура и териториална определеност, в която се изпълнява службата. Посоченото правомощие е проява на качеството му на едноличен централен орган на изпълнителната власт, който ръководи министерството и е отговорен за провеждането на държавната политика за защита на правата и свободите на гражданите, националната сигурност, обществения ред и защитата при бедствия, дори и когато го упражнява по отношение на служители, за които се явява орган по назначението, в какъвто смисъл е приетото в мотивите на ТР № 2 от 26.02.2014 г. по № 2/2013 г. на ВАС: „ ... Органите по назначаването, с изключение на министъра, не биха могли да разпоредят преместване в структура, която не ръководят. Правомощието на министъра е чрез едностранно волеизявление да предизвика директно правна промяна в служебното правоотношение на държавния служител, която касае изпълняваните от него функции – длъжността, и мястото – структура и териториална определеност, в която се изпълнява службата. „ .

Предвид изложеното оспорената заповед е издадена от материално некомпетентен орган, което е основание за обявяване на нейната нищожност.

За пълнота на изложението следва да се посочи, че при издаване на оспорения акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В нарушение на чл.59, ал.2, т.4 от АПК липсват конкретни фактически и правни основания за издаване на акта.

Данни за възникнала служебна необходимост за командироването по смисъла на чл.181а, ал.1 от ЗМВР не се съдържат в оспорената заповед. Не се посочва изрично „служебна необходимост” като основание за издаването й. Според определението в § 1, т.23 от ДР на ЗМВР, служебна необходимост е налице при извънредни промени в оперативната обстановка, състоянието на престъпността и обществения ред, нормативни промени и/или промени във функционалните задължения на структурите. Съгласно константната съдебната практика, фактическите основания следва да съдържат излагане на факти от обективната действителност, които сочат за наличие на поне една от изброените хипотези: извънредни промени в оперативната обстановка, състоянието на престъпността и обществения ред и/или нормативни промени и/или промени във функционалните задължения на структурите, включени в определението на понятието. В оспорената заповед не се съдържат никакви конкретни обстоятелства, свързани с извънредни промени в оперативната обстановка, състоянието на престъпността и/или обществения ред, от които да се направи обоснован извод за наличие на служебна необходимост по смисъла на § 1, т.23 ДР на ЗМВР. Докладната записка също не съдържа информация за увеличението на опитите на граждани на трети страни да преминат на територията на РБ през границата на страната спрямо предходната година – отсъства съпоставка в цифров израз, като наред с това се използва израза „периода се характеризира с продължаване опитите за незаконно преминаване през територията на страната“, което изключва наличието на извънредни промени в оперативната обстановка.

Липсват и мотиви защо точно жалбоподателят следва да бъде командирован. Безспорно това е въпрос, предоставен в условията на оперативна самостоятелност на свободната преценка на компетентния орган, но според установената съдебната практика, неспазването на изискването за излагане на мотиви, когато органът е овластен да реши въпроса по свободна преценка, съставлява основание за отмяна на административния акт – т.2 от ТР № 4/22.04.2004 г. по тълк. дело № ТР-4/2002 г. Според мотивите на решението, въпреки предоставеното от закона право на действие при оперативна самостоятелност, неизлагането на мотиви по въпроса защо е избрано едно от няколко възможни законосъобразни решения и/или необсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованите граждани и организации, които пряко касаят решавания с административния акт въпрос, съставляват съществени нарушения на административнопроизводствените правила и са основания за отмяната на акта. Актът се проверява по съдебен ред за неговата законосъобразност, а тя освен преценка дали органът не е нарушил съответните законови рамки включва и отговор на въпроса, дали той не е упражнил превратно предоставеното му право на оперативна самостоятелност и съответства ли взетото решение на целта на закона.

От приетата по делото административна преписка се установи, че жалбоподателят е бил лишен от възможността за обяснения и възражения, съответно обсъждането им от органа и излагането на мотиви по тях. Следователно преценката да бъде командирован точно жалбоподателят не е мотивирана, освен това сочи и за превратно упражняване на власт, тъй като не съответства на предвидено в закона основание. Нарушен е принципът за законност – органът да упражнява правомощията си само в рамките на предоставената му от закона компетентност.

Изложените съображения обосновават извод, че с изключение на изискванията за писмена форма на административния акт, са нарушени всички останали изисквания по чл.146 от АПК, в това число едновременно заповедта е нищожна поради некомпетентност на органа и упражняване на непредвидено в закона правомощие във връзка с командироването на държавни служители, както и за отмяна – поради съществено нарушение на процесуалните правила, несъответствие с материалния закон и с целта на закона, т.е. заповедта е и незаконосъобразна.

Поради установена нищожност, която е по-тежкият порок, на основание чл.172, ал.2, пр.1 от АПК съдът следва да обяви акта за нищожен.

С оглед изхода от спора в полза на жалбоподателя следва да бъдат присъдени направените и поискани разноски в размер на 10 лв. – държавна такса.

Предвид изложеното и на основание чл.172, ал.2 от АПК, Административен съд – Бургас, II-ри състав

Р Е Ш И

ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на Заповед № 7855з-114/21.03.2023 г. на директора на дирекция „Вътрешна сигурност“ МВР.

ОСЪЖДА МВР да плати на М. В. И., [ЕГН], с адрес в [населено място], [жк], [адрес] разноски по делото – държавна такса в размер на 10 лв.

Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването пред ВАС.