РЕШЕНИЕ
№. 1783
гр. Пловдив, 18.10. 2022 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД -
ПЛОВДИВ, ХХVII състав в открито заседание на двадесет и шести
септември през две хиляди двадесет и втора година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: СТОИЛ БОТЕВ
ЧЛЕНОВЕ: ТАТЯНА ПЕТРОВА
ПЕТЪР КАСАБОВ
при секретаря Благовеста Каракашева и участието на
прокурора Даниела Стоянова, като
разгледа докладваното от съдията ПЕТЪР КАСАБОВ а.х дело №
32 по описа на съда за 2022 год., за да се произнесе взе
предвид следното:
І. Производството и
становищата на страните:
1. Производство е по реда на чл. 185 и сл. от
Административно процесуалния кодекс /АПК/.
2. Образувано е по жалба на И.Т.Х., ЕГН
**********, с адрес: ***, чрез адвокат С.С., срещу Наредба за изменение и
допълнение на Наредба за определяне размера на местните данъци и такси на
територията на община Хисаря, приета с Решение № 491, взета с протокол № 29 от
21.12.2021г. на общински съвет – Хисаря. В жалбата се излагат съображения за
незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт поради допуснати
съществени процесуални нарушения в процедурата по приемането му, както и поради
прякото му противоречие с нормата на чл. 22 от Закона за местните данъци и
такси /ЗМДТ/. Претендира са присъждане на съдебни разноски.
3. Ответникът – общински съвет – Хисаря, чрез
процесуалния си представител – адвокат Н., поддържа становище за неоснователността
на жалбата. Твърди, че в хода на административното производство не са допуснати
съществени процесуални нарушения. Сочи, че органът е мотивирал необходимостта
от прилагане на съкратени срокове за процедурата, с цел привеждане нормите на
подзаконовия нормативен акт в съответствие с разпоредбите на закона. Претендира
са присъждане на съдебни разноски.
4. Участвалият по делото прокурор,
представител на Окръжна прокуратура - гр. Пловдив, дава заключение, че жалбата
е основателна.
ІІ. По допустимостта на искането:
5. Въпросът за
допустимостта на жалбата е разрешен с определение № 6048/20.06.2022г.,
постановено по адм. дело № 5350/2022г. на Върховния административен съд, което
по правилото на чл. 235, ал. 2 от АПК е задължително за настоящата инстанция. Жалбата
е допустима.
ІІІ. Фактите по делото:
6. Оспорената Наредба за
изменение и допълнение на Наредба за определяне размера на местните данъци и
такси на територията на община Хисаря, приета с Решение № 491, взета с протокол
№ 29 от 21.12.2021г. на общински съвет – Хисаря, има за предмет изменение в Глава
втора „Местни данъци“, Раздел I „Данък върху недвижимите имоти“, чл. 15, който
придобива следното съдържание: „Размерът на данъка върху недвижимите имоти се
определя в размер на 1,3 на хиляда върху данъчната оценка на недвижимия имот за
всички населени места в община Хисаря“.
Старият текст на
разпоредбата гласи: „Размерът на данъка върху недвижимите имоти се определя в
размер на: За гр. Хисаря и кварталите – 1,00 на хиляда върху данъчната оценка
на недвижимия имот; За селата Михалци, Черничево, Старо Железаре, Ново
Железаре, Паничери, Мътеница, Старосел, Красново, Кръстевич, Беловица и Мало
Крушево - 1,4 на хиляда върху данъчната оценка на недвижимия имот.
Решение № 491 на общински
съвет – Хисаря е взето във връзка с докладна записка вx. № 61-00-274/17.12.2021
г. на кмет на община Хисаря. Предложението е придружено от мотиви към проекта
на наредбата, в които се сочи, че причина за изменението е проведен контрол за
законосъобразност по протест на Окръжна прокуратура – Пловдив, по които е
образувано адм. дело № 87/2020г. по описа на Административен съд – Пловдив, по
което е постановено решение № 648/01.04.2021г., с което текстът на чл. 15 от
наредбата е отменен.
За нуждите на
производството е изготвена оценка на въздействието, анализ за съответствие с
правото на Европейския съюз, финансова обосновка и доклад относно
необходимостта от приемане на подзаконовия нормативен акт.
Относно общественото
обсъждане е определен съкратен 14 – дневен
срок с мотив, че се касае за необходимост от спешни нормативни промени,
свързани с постигане на законосъобразност на подзаконов нормативен акт с
нормативен акт от по-висока степен, което е достатъчна обективна обстановка за
съкращаване на срока на консултациите.
Видно от представен
списък от поименно гласуване, Решение № 491, взета с протокол № 29 от
21.12.2021г. на общински съвет – Хисаря, е прието с 11 гласа „за“ от общ брой на общинските съветници -
17.
За удостоверяване
изпълнението на задълженията по чл. 26 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ е
представена разпечатка от официалната интернет страница на община Хисаря,
подсекция „Публично обсъждане”, отразяваща извършена публикация на проекта на
подзаконов нормативен акт и докладът към него на 30.11.2021 г.
ІV. От правна страна:
7. Съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК, съответствието на административния акт с
материалния закон се преценява към момента на издаването му като моментът на
издаване на нормативния административен акт представлява сложен фактически
състав, в който се включват: процедура по изготвяне на проект, оповестяване,
предварителна оценка за въздействие, съгласуване, внасяне на предложение за
приемане, вземане на решение за приемане, удостоверяване на съдържанието,
обнародване и влизане в сила.
Правилото на чл. 168, ал. 1 от АПК, изисква съдът да не се ограничава само
с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а въз основа на
представените от страните доказателства да провери законосъобразността на
оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса
на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено
нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с
материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона.
Съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане
на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен.
С чл. 8 ЗНА е предвидено, че всеки общински съвет може да издава наредби, с
които да урежда съобразно нормативни актове от по-висока степен неуредени от
тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл.
76, ал. 3 АПК и чл. 21, ал. 2 във вр. с ал. 1 ЗМСМА. В частност, с разпоредбата на чл. 22
от ЗМДТ на общинския съвет е делегирано правомощие с наредба по чл. 1, ал. 2 да
определи размера на данъка в граници от 0,1 до 4,5 на хиляда върху данъчната
оценка на недвижимия имот. Под "определяне" Конституционният съд на
РБ разбира определяне на размера на задължението в законоустановени предели,
предвид чл. 141, ал. 4 от Конституцията на РБ и чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА, а
"установяването" - като вид публично задължение е от изключителна
компетентност на Народното събрание - к. р. № 10 по к. д. № 12/2003 г.
Правилата на чл. 26 от ЗНА съдържат процедурата по изработването на проект
на нормативен акт, изискваща провеждане на обществени консултации с гражданите
и юридическите лица при спазване на принципите за необходимост, обоснованост,
предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и
стабилност. Част от предварителните и подготвителни действия е задължението на
съставителя, преди внасянето на проект
на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, да го
публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите,
съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието. Когато
съставителят на проекта е орган на местното самоуправление, публикуването на
проекта се извършва на интернет страницата на съответната община и/или общински
съвет.
Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на
натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо
законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите
определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен
начин. В тази връзка, изключително значение се придава на мотивирането на
предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното
му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за
обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените
принципи, които формулират и целите на изискването. По силата на чл. 28, ал. 2
ЗНА, мотивите, съответно доклада към него, трябва да съдържат: 1) причините,
които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други
средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати
от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за
съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който
не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви,
съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган – чл. 28,
ал. 3 ЗНА. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е
налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала
достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят
правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им
характер, неизпълнението на посочените процедурни правила представлява
съществено нарушение.
За да бъде валидно приет подзаконов нормативен акт от категорията на
процесния, правилото на чл. 27, ал. 4 и ал. 5 от ЗМСМА изисква решенията на
общинския съвет по упражняване на правомощието за определяне размера на
местните такси да бъде взето с поименно гласуване и мнозинство повече от
половината от общия брой на съветниците.
Финализирането на процедурата, според разпоредбата на чл. 37, ал. 3 от ЗНА,
налага нормативният акт на общинския съвет да бъде обнародван в печата или
разгласен по друг начин на територията на общината.
При тази фактическа и правна обстановка съдът намира, че процесният подзаконов
нормативен акт е приет от оправомощения със закон орган на местно
самоуправление. Наредбата е приета при наличие на материална и функционална
компетентност в предвидената от закона форма, при спазване на правилата за
валидност на волеизявлението на колективния орган на местно самоуправление.
Относно спазването на процесуалните правила, съдът не споделя позицията на
ответника, че отмяната на чл. 15 от Наредбата с решение № 648/01.04.2021г.,
постановено по адм. дело № 87/2020г. по описа на Административен съд – Пловдив,
дава основния за прилагане на съкратен срок за обществено обсъждане по чл. 26,
ал.4 от ЗАНН. Приемането на законосъобразни подзаконови нормативни актове е
цел, залегнала в основополагащия принцип по чл. 15, ал. 1 от Закона за
нормативните актове, а именно - нормативният акт да съответствува на
Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Задължението
и стремежът за спазване на този принцип не обосновава наличието на
„изключителен случа“, напротив всяка една процедура по приемане на нормативен
акт следва изначално да бъде съобразена с този правен фундамент.
Извън посочения мотив органът на месно самоуправление не се е позовал на никакви
други причини, които обективно да налагат спешност по приемане на нормативния
административен акт. Изложените в писмената защита на процесуалния представител
на ответника аргументи за необходимост от спешна защита на обществени интереси
и пресичане на ежедневна вреда за задължените лица не могат да допълнят
мотивите на административния орган едва във фазата на съдебен контрол.
В същност очертаната по спора фактическа обстановка сочи точно в обратната
насока. Мотивите за приемане на наредбата отбелязват, че освен отмяната на
правната норма по съдебен ред, съществуването й принципно е било в противоречие
с разпоредба от по - висока степен ( чл. 22 от ЗМДТ, ред. ДВ, бр. 98 от 2010 г., в
сила от 1.01.2011 г.), тъй като е въвеждала диференциация при определяне на
данъка във основа на критерии, които не са предвидени от закона. Настоящата
инстанция намира, че именно поради това безспорно обстоятелство общинският
съвет е следвало при упражняване на правомощието си по определяне на размер на
данъка върху недвижимите имоти на територията на общината да проведе обществено
обсъждане в рамките на установения 30
дневен срок, с цел защита на вече засегнатия обществен интерес.
Нормата на чл. 26, ал. 4 от ЗНА въвежда изискване срокът за предложения и
становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, да не е
по-кратък от 30 дни. Отклонения от това правило се допускат при изключителни
случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, въз
основа на които може да се определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни.
Анализът на цитираната правна норма сочи на извод, че изброените задължения
на съставителя на проекта са императивно предвидени, с оглед гарантиране
принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а
неизпълнението на което и да е от тях води до процесуално нарушение,
опорочаващо издадения акт. За законосъобразното прилагане на по – краткия срок
винаги следва да са удовлетворени кумулативно и двете предвидени от закона
предпоставки: 1) обективно да е налице „изключителен случай“; 2) в мотивите на
акта изрично да бъдат посочени причините за изключителност на случая.
От доказателствата по делото се установява, че посочените в процесните
мотиви причини се явяват бланкетни и приложими за всяко едно производство по
издаване на подзаконов нормативен акт. Тоест не се установява обективно да е
бил налице „изключителен случай“, който да дава основание за отклонение от
императивното правило. Макар законът да не съдържа легална дефиниция на
понятието „изключителен случай“ както правните постулати, така и граматическото
тълкуване на израза обосновават извод, че за да е налице такъв случай той
следва да разкрива специфики, които да го отличават съществено от обикновените
случай на нормотворческа дейност, така щото да е необходимо спешно регулиране
на обществени отношения,
което да обосновава ограничаване на конституционно предвиденото право на
гражданите да участват в допитвания до народа (чл. 42, ал. 1 от КРБ), намерило
отражение в императива на чл. 26, ал. 2 от ЗНА.
Каза се такива обстоятелства в случая не се установяват. Констатираното
нарушение на административнопроизводствените правила е съществено, защото пряко
е рефлектирало върху основни принципи и начала на административното
производство - законност, равенство, достъпност, публичност и прозрачност,
уредени в чл. 4, чл. 8, чл. 12 и чл. 13 АПК, както и на принципите, въведени в
чл. 26, ал. 1 от ЗНА, съгласно който текст, изработването на проект за
нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост,
обоснованост, откритост предвидимост, съгласуваност, пропорционалност и
стабилност.
С оглед гореизложеното настоящият съдебен състав
счита, че жалбата се явява основателна, а оспореният подзаконов административен
акт следва да бъде отменен.
V. По съдебните разноски.
8. Предвид изхода на делото на жалбоподателя следва да се присъдят сторените съдебни разноски, които се доказват в общ размер на 865 лева, от които 10 лева държавна такса за настоящото производство, 30 лева държавна такса за производството пред касационната инстанция, 25 лева за публикация на обявление в Държавен вестник и 800 лева за адвокатска защита. На основание чл. 143, ал. 1 във вр. § 1, т. 6 от ПЗР на АПК разноските следва да бъдат поставени в тежест на юридическото лице, в структурата на което е ответният административен орган.
Ето защо, Административен съд - Пловдив, ХIХ състав,
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на И.Т.Х., ЕГН **********, с адрес: ***, Наредба за изменение и допълнение на
Наредба за определяне размера на местните данъци и такси на територията на
община Хисаря, приета с Решение № 491, взета с протокол № 29 от 21.12.2021г. на
общински съвет – Хисаря.
ОСЪЖДА община Хисаря да заплати на И.Т.Х., ЕГН **********, с
адрес: ***, сумата от общо 865 (осемстотин шестдесет и пет) лева,
представляваща направени по делото разноски.
Решението подлежи на
обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд на Република
България в четиринадесет дневен срок от съобщаването на страните за неговото
постановяване.
На основание чл. 194 АПК настоящото съдебно решение, след влизането му в
сила, да се обнародва от общински съвет Хисаря за негова сметка по реда на чл.
78, ал. 3 АПК, респ. чл. 37, ал. 3 ЗНА.
ПРЕДСЕДАТЕЛ : ЧЛЕНОВЕ
: 1.
2.