Р
Е Ш Е Н И Е
град Бургас, № 684 / 05.04.2018 г.
В ИМЕТО
НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД гр.Бургас, в съдебно заседание на осми март, през две хиляди
и осемнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЛИЛИЯ АЛЕКСАНДРОВА
ЧЛЕНОВЕ: СТАНИМИР ХРИСТОВ
ДИАНА ГАНЕВА
при секретар М.В,
като изслуша докладваното от съдия Л.АЛЕКСАНДРОВА по адм.д. № 78/2018г. за да
се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.185 и сл. от АПК.
Протестиращата
Окръжна прокуратура – Бургас е оспорила Правилник за организацията и дейността
на Общински съвет Поморие, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация, приет с решение по протокол №2 от 04.12.2015г. на Общински съвет
Поморие с искане правилника да бъде отменен изцяло, а в условията на
евентуалност да бъдат отменени следните разпоредби : чл.12, ал.1, т.8; чл.16,
ал.4, вр. с чл.5, т.4, т.10, т.12, т.17 и т.20 от същия правилник.
Прокуратурата
счита, че при приемането на Правилникът за организацията и дейността на Общински
съвет Поморие, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация, са допуснати съществени нарушения на
административнопроизводствените правила, същият противоречи на материалноправни
норми и не съответства на целта на закона.
В
протеста се поддържа, че преди приемане на правилника, неговият проект ведно с
мотивите, не е бил публикуван на интернет страницата на съответната институция.
Отделно от това, не са представени мотиви към предложения за приемане от
общинския съвет проект.
Относно
чл.12, ал.1, т.8 и чл.16, ал.4, вр. с чл.5, т.4, т.10, т.12, т.17 и т.20от
Правилника се посочва, че противоречат на нормативен акт от по-висока степен –
КРБ, ЗМСМА и ЗПФ.
В
съдебно заседание протестиращата Окръжна прокуратура – Бургас се представлява от прокурор Колев, който поддържа
протеста и твърди, че при приемането на оспорения Правилник не е спазен реда на
чл.26 от ЗНА, а отделно оспорените разпоредби противоречат на нормативен акт от
по-висока степен. Иска протестът да бъде уважен. Претендира присъждане на
разноски (л.66).
Ответникът
– Общински съвет - Поморие, редовно
призован, не изпраща представител. Представя административната преписка
по издаване на оспорения акт. В писмена молба от 08.03.2018г. (л.73) оспорва
протеста и представя доказателства за оповестяване на проекта на процесния
правилник.
ФАКТИ:
Правилникът,
който се оспорва е приет с решение № 3
от протокол №2 от 04.12.2015г. на Общински съвет Поморие.
На 19.11.2015г. Общински съвет Поморие постъпилия
проект за приемане на Правилник за организацията и дейността на общински съвет
Поморие, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация е
публикуван на интернет страницата на Общински съвет Поморие (л.62). Указано е,
че на основание чл.26, ал.2 от ЗНА се предоставя възможност в 14 дневен срок
заинтересуваните лица да направят предложения или да дадат становища по
проекта.
На 06.11.2015г. (л.53) е проведено заседание на
временна комисия, избрана с решение №2/04.11.2015г. за изработване проект на
правилник. Предложена е друга дата за провеждане на заседанието. Предложено е
да се създаде интернет страница на общинския съвет.
На 11.11.2015г. (л.58) е проведено второ заседание
на временна комисия, избрана с решение №2/04.11.2015г. за изработване проект на
правилник. В рамките на заседанието са проведени разисквания по конкретни
разпоредби от проекта и са направени предложения за изменения.
На 02.12.2015г. (л.60) е проведено трето заседание
на временната комисия за изработване проект на правилник. В рамките на
заседанието са проведени разисквания по конкретни разпоредби от проекта и са
направени предложения за изменения.
На
04.12.2015г. (л.11) проектът за Правилник за организацията и дейността на Общински
съвет Поморие, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация е бил разгледан и обсъден на заседание на Общински съвет Поморие.
Правилникът е приет с 20 гласа „за“ и 1 глас „против“ от 21 присъствали
общински съветници.
Към
момента на приемането и към момента на оспорването разпоредбата на чл.12, ал.1,
т.8 е в следната редакция: Председателят на съвета упражнява контрол върху
изразходването на средствата предвидени за издръжка на общинския съвет.
Разпоредбата
на чл.16, ал.4, вр. с чл.5, т.4, т.10, т.12, т.17 и т.20 от Правилника също не
е изменяна и предвижда че, решенията на общинския съвет по чл.21, ал.1, т.1, 2,
3, 6, 7, 8, 9, 10, 16, 17 и 20 и по чл.21а, ал.3 от ЗМСМА, както и
решенията по чл.5, ал.1, т.1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10,12, 15, 16, 17,19 и
20 от този правилник се вземат с мнозинство повече от половината от общия
брой общински съветници в община Поморие.
ПРАВНИ
ИЗВОДИ:
Оспорването
е допустимо.
Съгласно
чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов
нормативен акт, а според чл.16, ал.1, т.1 и т.3 прокурорът следи за спазване на
законността в административния процес като предприема действия за отмяна на
незаконосъобразни административни и съдебни актове и започва или встъпва във
вече образувани по АПК производства и когато прецени, че това се налага от
важен държавен или обществен интерес.
В
конкретния случай прокуратурата е оспорила Правилник за организация и дейност
на Общински съвет Поморие, който е нормативен акт съгласно разпоредбата на
чл.7, ал.1 от Закона за нормативните актове, където е регламентирано, че
правилниците за прилагане на закон в неговата цялост и за организацията на
държавни и местни органи, или за вътрешния ред на тяхната дейност, са
подзаконови нормативни актове.
Правилникът
е оспорен в неговата цялост с твърдения за допуснати съществени нарушения на
процедурата по неговото приемане.
Правилникът
е приет от Общински съвет Поморие, който съгласно чл.76, ал.3 от АПК, във вр. с
чл.7 от Закона за нормативните актове и чл.21, ал.3 от ЗМСМА е овластен с
такава компетентност да приема нормативни актове от подзаконов характер.
Не
е налице порок във формата. Правилникът е приет в нужната писмена форма.
Според
настоящият съдебен състав при приемането на правилника е спазена процедурата,
регламентирана в чл. 26, ал.2 от ЗНА в приложимата редакция, според който преди
внасянето на проекта за нормативен акт, съставителят на проекта го публикува на
интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно
доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок
за предложения и становища по проекта.
В
процесния случай проекта за правилник е публикуван на интернет страницата на
Общински съвет Поморие на 19.11.2015г. (л.75), а е приет с решение №
3/04.12.2015г. Между публикуването на проекта и приемането на правилника са
изминали 14 дни – срок, който към ноември 2015г. е бил минимално изискуем
съобразно нормата на чл.26, ал.2 от ЗНА за да се даде възможност на
заинтересованите лица да изразят становища и да направят предложения.
Съдът
счита, че в конкретния случай мотивите за приемане на правилника са изложени от
общинските съветници при обсъждането на проекта в заседанието на Общинския
съвет проведено на 04.12.2015г.
Правилникът
има за цел да уреди всички въпроси свързани с организацията и функционирането
на общинския съвет и неговите комисии, както и взаимодействието между общинския
съвет и общинската администрация и именно тези цели на нормативната уредба са
били обсъдени от общинските съветници. По тази причина съдът счита, че при
приемането на правилника не са допуснати съществени нарушения на процедурата,
които да доведат до неговото опорочаване.
В
условията на евентуалност Окръжна прокуратура Бургас е оспорила конкретни
разпоредби от правилника с твърдение, че те противоречат на нормативен акт от
по-висока степен.
Според
чл.12, ал.1, т.8 от Правилника, председателят на Общински съвет упражнява
контрол върху изразходването на средствата за издръжка на Общинския съвет.
Съгласно
чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА Общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на
общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му.
Съгласно
чл. 44, ал.1, т.5 от ЗМСМА кметът на общината организира изпълнението на
общинския бюджет.
Според
чл. 25 от същия закон председателят на Общинския съвет свиква съвета на
заседание, ръководи подготовката на заседанията, ръководи самите заседания,
координира работата на постоянните комисии, подпомага съветниците в тяхната
дейност и представлява съвета пред външни лица и организации.
Съгласно
чл. 7, ал.5 от Закона за публичните финанси кметовете организират и ръководят
съставянето, внасянето в общинския съвет и изпълнението на бюджетите на
общините.
При
анализ на оспорената разпоредба на чл.12, ал.1, т.8 от Правилника, съпоставена
с посочените по-горе норми от ЗМСМА и Закона за публичните финанси, може да се
направи еднозначен извод, че председателят на общинския съвет няма правомощия
да осъществява контрол върху изразходването на средствата от бюджета на
общината, предвидени за издръжка на общинския съвет. Контролът върху
изпълнението на бюджета е възложено на общинския съвет, а не на неговия
председател. Правомощията на последния са регламентирани в чл.25 от ЗМСМА,
където изброяването е изчерпателно. Според цитираните норми разпоредителят с
бюджетните средства е кмета на общината. Общинският съвет не разполага със
самостоятелен бюджет, а със средства от общинския бюджет, които са предвидени
за неговата издръжка, за това в тази част протестът е основателен и атакуваната
разпоредба на чл. 12, ал.1, т.8 от Правилника следва да бъде отменена като противоречаща
на нормативен акт от по-висока степен, а именно Закона за местното
самоуправление и местната администрация и Закона за публичните финанси.
С
протеста е атакувана и разпоредбата на чл. 16, ал.4 от Правилника, според която
решенията на общинския съвет по чл.21, ал.1, т.1, т.2, т.3, т.6, т.7, т.8, т.9,
т.10, т.16, т.17 и т.20 и по чл.21а, ал.3 от ЗМСМА, както и решенията по чл.5,
ал.1, т.1, т.2, т.3, т.4, т.5, т.6, т.7, т.8, т.9, т.10, т.12, т.15, т.16,
т.17, т.19 и т.20 от Правилника се вземат с мнозинство повече от половината от
общия брой на общинските съветници. Т.е. нормата регламентира квалифицирано
мнозинство.
Тази
норма от Правилника е оспорена от Прокуратурата в частта й във вр. с чл. 5,
т.4, т.10, т.12, т.17 и т.20 с твърдението, че за решенията, които общинския
съвет може да взема по въпросите регламентирани в тези разпоредби, не се
изисква квалифицирано мнозинство.
Съгласно
чл.27, ал.3 от ЗМСМА, решенията на Общинския съвет се вземат с явно гласуване с
мнозинство повече от половината от присъстващите съветници. В тази норма е
регламентиран принципа и той е, че решенията се вземат с обикновено мнозинство
на присъстващите общински съветници при наличието на кворум. Изключенията са
регламентирани в ал.4 и ал.5 на чл.27. Според ал.4 решенията на общинския съвет
по чл. 21, ал.
1, т. 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 16, 17 и 20 и по чл. 21а, ал. 3
се вземат с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците, а
според ал.5 решенията на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 6, 7, 8, 9, 10, 14 и 15
се приемат с поименно гласуване, което се отразява в протокола от заседанието.
В
процесния случай чл.16, ал.4 от Правилника, в първата си част, предвижда
квалифицирано мнозинство за хипотезите, предвидени в чл. 27, ал.4 от ЗМСМА,
където законът също изисква квалифицирано мнозинство.
Във
втората част от разпоредбата на чл. 16, ал.4 от Правилника, нормата препраща
към чл.5 от Правилника, който пресъздава правомощията на общинския съвет,
регламентирани в чл.21, ал.1 от ЗМСМА. Т.е. в чл.16, ал.4 от Правилника е
извършено едно дублиране, като веднъж нормата препраща към чл. 21, ал.1 от ЗМСМА, и втори път препраща към чл.5, ал.1 от Правилника, който по съдържание преповтаря
чл. 21, ал.1 от ЗМСМА. Това е погрешна законодателна техника, но тя не води
сама по себе си до незаконосъобразност на това основание на разпоредбата от
Правилника.
Член
5, т.4 от Правилника регламентира, че общинския съвет определя размера на
трудовите възнаграждения на кмета и средствата за работна заплата на персонала
от общинския бюджет по предложение на кмета на общината. Тази разпоредба е
идентична с разпоредбата на чл. 21, ал.1, т.5 от ЗМСМА, за която в чл.27, ал.4
от ЗМСМА не е предвидено решенията да се вземат с квалифицирано мнозинство,
доколкото точката не е упомената.
Същото
се отнася и до разпоредбите на чл.5, т.10 от Правилника, която е със съдържание
идентично на чл.21, ал.1, т.11 от ЗМСМА – разпоредба, която също не е сред
изрично посочените в чл. 27, ал.4 от ЗМСМА.
Нормата
на чл.5, т.12 от Правилника, идентична с разпоредбата на чл.21, ал.1, т.13 от ЗМСМА, нормата на чл.5, т.17 идентична с тази на чл.21, ал.1, т.18 от ЗМСМА и
нормата на чл.5, т.20 от Правилника, идентична с нормата на чл. 21, ал.1, т.21
от ЗМСМА също не са сред изрично посочените правомощия на общинския съвет, за
които решенията следва да се вземат с квалифицирано мнозинство. За това в тази
част разпоредбата на чл. 16, ал.4 от Правилника следва да бъде отменена, тъй
като тя постановява изискването за квалифицирано мнозинство и по отношение на
посочените по-горе решения за които ЗМСМА в чл. 27, ал.3 предвижда да бъдат
взети с обикновено мнозинство.
По изложените съображения разпоредбите на чл.12, ал.1, т.8 и
чл.16, ал.4, в частта й, в която препраща към чл. 5, т.4, т.10, т.12, т.17 и
т.20 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Поморие,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация следва да бъдат
отменени като незаконосъобразни.
Разноски в
производството са претендирани от оспорващата Прокуратура и се дължат от
ответника в размер на 20 лв., представляващи платена такса за публикуване на
съобщение в ДВ за направеното оспорване.
Мотивиран
от горното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, тричленен състав Административен
съд - Бургас,
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ
разпоредбата на чл.12, ал.1, т.8 от Правилник за организацията и дейността на
Общински съвет Поморие, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация, приет с решение по протокол №2 от 04.12.2015г. на Общински съвет
Поморие, съгласно която „Председателят на съвета упражнява контрол върху
изразходването на средствата, предвидени за издръжка на Общинския съвет“, както
и разпоредбата на чл.16, ал.4, в частта й, в която препраща към чл.5, т.4,
т.10, т.12, т.17 и т.20 от Правилник за организацията и дейността на Общински
съвет Поморие, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация, съгласно която „решенията на общинския съвет по чл.5, ал.1, т.4,
т.10, т.12, т.17 и т.20 от Правилника се вземат с мнозинство повече от
половината от общия брой на общинските съветници“ и отхвърля протеста в
останалата му част.
ОСЪЖДА
Общински съвет Поморие да заплати на Окръжна прокуратура Бургас направените по
делото разноски в размер на 20,00 (двадесет) лева.
Решението
може да се обжалва в 14 дневен срок от съобщението пред Върховен
административен съд на РБългария.
Решението да се разгласи по
реда на чл.194 от АПК при неподаване на касационни жалби или протест или ако те
са отхвърлени.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: