№ 55
гр. К., 08.05.2024 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
РАЙОНЕН СЪД – К., ІІІ-ТИ НАКАЗАТЕЛНИ СЪСТАВ, в публично
заседание на двадесет и четвърти април през две хиляди двадесет и четвърта
година в следния състав:
Председател:Гюрай Ал. Мурадов
при участието на секретаря Гергана Кр. Бабикова
като разгледа докладваното от Гюрай Ал. Мурадов Административно
наказателно дело № 20235320200628 по описа за 2023 година
Установи следното:
Производството е по реда на глава III, раздел V от ЗАНН.
С наказателно постановление № 11-01-438/20.09.2023 г. на
*************** (***************) - С., на основание чл.32 ал. 1 т. 1 от
Закона за държавната финансова инспекция (***************), на Е. С. К.,
ЕГН ********** от гр. К., обл. П., ул. *************** в качеството на к., е
наложено административно наказание глоба в размер на 200 лв. за нарушение
на чл. 13 ал. 3 т. 3 от Закона за финансово управление и контрол в публичния
сектор (***************).
Недоволен от наказателното постановление е останал жалбоподателят
К. и е депозирал жалба срещу него пред съда в законоустановения срок. В
жалбата се сочи, че наказателното постановление е неправилно и
незаконосъобразно, издадено при съществено нарушение на
административно-производствените правила, оспорва се извършване на
нарушение, излага съображения. Моли наказателното постановление да бъде
отменено. В съдебно заседание на 05.02.2024г. жалбоподателят, чрез
процесуалния си представител, поддържа жалбата.
Ответната по жалбата страна - *************** - С. взема становище за
неоснователност на жалбата.
1
Жалбата е подадена в срок, срещу подлежащ на съдебен контрол акт,
поради което и допустима.
Разгледана по същество е основателна.
След като обсъди събраните по делото гласни доказателства чрез
разпита като свидетел на актосъставителя С. Ф.- Е. и приложените и приети
писмени доказателства, съдът намира за установено следното:
С АУАН № 11-01-438/31.03.2023 г. актосъставителката Ф.- Е. е приела,
че жалбоподателят на 13.10.2020 г. в гр. К., област П., в качеството си на к. и
ръководител на организация от публичния сектор по смисъла на чл. 2, ал. 2, т.
1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор, с 5 броя
платежни нареждания е разпоредил плащания на ***************. К. (3
991,55 лв. и 1 249,37 лв.), на *************** гр. К. (1 863,65 лв.) и на
„***************, гр. П. (3 681,86 лв. и 2 207,63 лв.) за субсидии и
компенсации на безплатните и по намалени цени пътувания по реда на
Наредбата за условията и реда за предоставяне на средства за компенсиране
на намалените приходи от прилагането на цени за обществени пътнически
превози по автомобилния транспорт, предвидени в нормативните актове за
определени категории пътници, за субсидиране на обществени пътнически
превози по нерентабилни автобусни линии във вътрешноградския транспорт
и транспорта в планински и други райони и за издаване на превозни
документи за извършване на превозите (съкр. Наредбата), (обн. ДВ, бр.
51/07.07.2015 г., изм. и доп. ДВ. бр. 53 от 04.07.2017 г.), в общ размер на 12
994,06 лева, без да са приложени контролни дейности, вктючващи писмени
политики и процедури „за предварителен контрол за законосъобразност“
преди извършване на разхода, като по този начин е нарушена разпоредбата на
чл. 13, ал. 3, т. 3 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния
сектор (***************).
Административно-наказващият орган е приел, че Община К. попада в
обхвата на държавната финансова инспекция като бюджетна организация по
чл. 4, т. 1 от Закона за държавната финансова инспекция, а в чл. 2, ал. 2, т. 1
от *************** (изм. ДВ, бр. 15 от 2013 г., в сила от 01.01.2014 г„ доп.
ДВ, бр. 13 от 2019 г.) е разписано, че по смисъла на този закон организации
от публичния сектор са бюджетните организации по смисъла на Закона за
публичните финанси (ЗПФ), както и общинските предприятия по смисъла на
Закона за общинската собственост. Легална дефиниция на понятието
„бюджетни организации“ се съдържа в §1, т. 5 от Допълнителните разпоредби
2
(ДР) на ЗПФ - това са всички юридически лица, чиито бюджети се включват в
държавния бюджет, в бюджетите на общините, в бюджетите на социално
осигурителните фондове, както и всички останали юридически лица,чиито
средства, постъпления и плащания се включват в консолидираната фискална
програма по силата на нормативен акт или по реда на чл. 171 от ЗПФ. Т.е.
община К. е бюджетна организация по смисъла на ЗПФ и като такава е
организация от публичния сектор по чл. 2, ал. 2, т. 1 от ***************. На
основание чл. 3, ал. 1 от ***************, кметът на Община К. в качеството
на ръководител на организация от публичния сектор, съгласно легалната
дефиниция в §1, т. 8 от Допълнителните разпоредби на ***************, е
отговорен за осъществяване на финансовото управление и контрол във
всички ръководени от него структури, програми, дейности и процеси при
спазване на принципите за законосъобразност, добро финансово управление и
прозрачност. Съгласно чл. 4, ал. 1 от същия закон, кметът отговаря и за
определяне на целите на организацията, идентифициране на рисковете за
постигането им и за въвеждане на адекватни и ефективни системи за
финансово управление и контрол в съответствие с изискванията на
***************. В чл.5, ал. 2 от *************** е разписано, че
финансовото управление и контрол се осъществява чрез системи за
финансово управление и контрол, включващи политики, процедури и
дейности, въведени от ръководството на организациите с цел да се осигури
разумна увереност, че целите на организациите са постигнати чрез
съответствие със законодателството, вътрешните актове и договори;
надеждност и всеобхватност на финансовата и оперативна информация;
икономичност, ефективност и ефикасност на дейностите, опазване на
активите и информацията и предотвратяване и разкриване на измами и
нередности, както и предприемане на последващи действия. Разпоредбата на
чл.13, ал. 3 от *************** регламентира, че контролните дейности се
прилагат на всички нива в организацията и на всички етапи при постигане на
целите. Те могат да са превантивни, разкриващи или коригиращи, като трябва
да включват най-малко контролните дейности, посочени в т. 1- т. 8 на
разпоредбата, в т. ч. „политики и процедури за предварителен контрол за
законосъобразност“. Съгласно чл. 13, ал. 4 от ***************, редът и
начинът за осъществяване на предварителния контрол за законосъобразност
се определят от ръководителите на организациите по чл. 2 от същия закон,
въз основа на оценка на риска и анализ на разходите и ползите и в
3
съответствие с указанията на Министъра на финансите.
По делото се установява, че в Община К. са осигурени контролни
дейности чрез утвърдени писмени политики и процедури за предварителен
контрол за законосъобразност на поетите финансови ангажименти и
плащанията към контрагентите. Със Заповед №РД-170/20.03.2020 г. на кмета
на Община К. /л.26/ на основание Регламент №1083 на ЕС, ***************
/чл. 1, ал. 2, т. 3, чл. 3, ал. 1, чл. 5, ал. 1 и ал. 2, чл. 10, ал. 1, т. 1, 2, 3, 4, 5 и ал.
2 и 3/, Указания за осъществяване на предварителен контрол за
законосъобразност в организациите от публичния сектор, съгласно Заповед
№ЗМФ184/06.03.2020 г. и утвърдения със Заповед №259/23.03.2009 г.
Наръчник „Интегрирана система за управление и контрол“ в Общината са
определени длъжностните лица, които да отговарят пряко за прилагане на
подсистемата „Предварителен контрол при поемане на финансово задължение
и извършване на разход“ в Община К.. В заповедта е разписано, че
предварителният контрол за законосъобразност се извършва постоянно и се
отнася за цялостната финансова дейност на Община К.. Този контрол се
осъществява по разписани правила, процедури и действия, отразени в
„Интегрирана система за управление и контрол“. Предварителният контрол за
законосъобразност се извършва постоянно и се отнася за цялата дейност на
Общината, като се осъществява по определени контроли, включващи
задължителни процедури за предварително одобряване на всички условия за
извършване на определения разход.
В хода на административно-наказателното производството са
представени писмени обяснения - изх. №12-00-185-/43/14.02.2023 г. от Е. К. -
кмет на общината /л.50/, с които отговаря, и по същество възразява относно
приложения материален закон, като посочва, че за предварителен контрол във
връзка с компенсирането и субсидирането на обществения автобусен превоз в
Община К. са утвърдени със Заповед №РД-947/12.09.2019 г. Вътрешни
правила относно финансовото управление и контрол на процесите по
субсидиране и компенсиране на обществени пътнически превози по
автомобилния транспорт. Тези вътрешни правила регламентират
извършването на предварителен контрол при дейностите по установяване,
анализиране, документиране и контрол на процесите по субсидиране и
компенсиране на обществения пътнически превоз по автомобилния
транспорт, като за целта се съставя документ „Контролен лист по представена
опис- сметка, справка за изминат пробег и справка за финансови резултати“.
4
Предвидените контролни процеси във Вътрешните правила са: 1. Проверка на
декларирания в опис-сметките изминат пробег, която се извършва от
отговорен служител в областта на транспорта; 2. Проверка за аритметична
вярност на данните в опис-сметката - от отговорен счетоводител; 3. Проверка
за аритметична вярност в данните в справките за финансови резултатите - от
отговорен счетоводител и 4. Проверка за наличие на бюджетен кредит, която
се извършва от главен счетоводител и включва проверка дали за размера на
заявената компенсация има наличие на целеви средства. Отговорното
длъжностно лице заявява, че процедурите „Поемане на задължение“ и
„Извършване на разход“ касаят планирани разходи, разпределени по
дейности и параграфи с бюджета за всяка година, приет от Общинския съвет.
Посочва още, че утвърдените в процедурата, която се прилага преди поемане
на задължението контроли „има ли бюджетен кредит“ и „правилно ли са
изчислени стойностите" са не относими към договорите за субсидиране и
компенсиране на автобусния превоз, тъй като лимитите на средствата,
съгласно чл. 16 от Наредбата, се определят ежегодно и се изменят в писмено
уведомление от Министерството на финансите, както и че процедурата
„Извършване на разход“ се прилага в следствие на процедурата „Поемане на
задължение".
От страна на административно-наказващия орган и от финансовия
инспектор осъществил проверката по реда на З*************** не са приети
за основателни представените писмени обяснения и възражения, като е
посочено, че съгласно чл.45, ал. 1 от Закона за публичните финанси,
общинският бюджет включва приходи, разходи за делегирани от държавата и
за местни дейности, бюджетни взаимоотношения с централния бюджет и с
други бюджети и сметки за средства от Европейския съюз, бюджетно салдо и
финансиране, като бюджетните взаимоотношения с централния бюджет, на
основание чл. 52, ал. 1, т. 1, 6. „г“ от ЗПФ, включват трансфери за други
целеви разходи, включително за местни дейности.
Съдът намира за категорично установено по делото, че като организация
от публичния сектор, която събира, получава, съхранява, разпределя и
разходва публични средства по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ***************
Община К. е задължена да прилага законодателството, свързано с
осъществяването на адекватно и ефективно финансово управление и контрол,
а Кметът на Общината отговаря за въвеждането на вътрешни правила за
финансово управление и контрол, като осигурява най-малко контролните
5
дейности, посочени в чл. 13, ал. 3, т. 3 от ***************, в т. ч. „политики
и процедури за предварителен контрол за законосъобразност“. Съгласно §1, т.
10 от Допълнителните разпоредби на *************** „предварителен
контрол за законосъобразност“ са всички проверки на документи, факти и
обстоятелства, свързани с предоставяне на увереност за спазване на
приложимото законодателство, преди да се вземе решение или да се извърши
действие от страна на ръководителите на организациите, като
предварителният контрол за законосъобразност се извършва от финансови
контрольори и/или от други лица, определени от ръководителите на
организациите по чл. 2 от закона.
Вътрешните правила относно финансовото управление и контрол на
процесите по субсидиране и компенсиране на обществени пътнически
превози по автомобилния транспорт, утвърдени със Заповед №РД-
947/12.09.2019 г. на кмета на Община К., биха могли да се възприемат като
предхождаща и подпомагаща дейност преди осъществяване на задължението
произтичащо от чл.13, ал. 3, т. 3 от ***************.
Според съда, описаното нарушение е правилно съотнесено към
санкционната разпоредба на чл. 32, ал. 1, т. 1 от ***************, която
предвижда, че при упражняването на инспекционна дейност по този закон
виновните длъжностни лица, както и лицата, които работят по граждански
договори за управление и контрол, ако деянието не съставлява престъпление,
се наказват за нарушение на нормативен акт, уреждащ бюджетната,
финансово стопанската или отчетната дейност, ако не е предвидено наказание
в съответния нормативен акт - с глоба от 200 до 2000 лв. В самия
*************** лисва санкционна разпоредба на конкретното нарушение,
следователно и правилно е приложена общата разпоредба от
***************, доколкото се касае за нарушение на нормативен акт,
уреждащ финансовата дейност на определени лица и организации.
Независимо от изложеното, съдът счита, че наказателното
постановление е незаконосъобразно като издадено при съществени
процесуални нарушения, поради следното:
От словесното описание на нарушението в наказателното постановление
е видно, че административно-наказателното производство е реализирано
срещу Кмета на Община К., за разпоредените плащания, по отношение на
които не са приложени контролни дейности, включващи писмени политики и
6
процедури „за предварителен контрол за законосъобразност“ преди
извършване на разхода. Така посочените адресати на разпоредените плащания
и изложените обстоятелства сочат наличие на множество самостоятелни
фактически основания за възникване на административно-наказателна
отговорност.
По начина, по който се е развило административно-наказателното
производство се установява, че за административно-наказващия орган
съставомерен признак на нарушението е размера на задължението, по
отношение на което не са реализирани политики и процедури за
предварителен контрол за законосъобразност.
Административно-наказателното производство не следва да се развива
самоцелно, а при спазване на принципите за последователност и
предвидимост.
В кориците да делото е приложено Предупреждение № 11-01-435 от
20.09.2023 г. /л.90-96/ издадено на Е. К. - к., в което именно като
съставомерен признак на нарушението е приет размера на задължението от
1179,30 лв. по един брой платежно нареждане за плащане към
„***************. В тази насока е прието, че след като разхода е под
максимално определения размер на предвиденото наказание / арг. чл.32, ал.1,
т.1 от ЗАНН/ същото не е довело до засягане в значителна степен на
обществените отношения касаещи финансовата дисциплина.
Обосновава се извод, че при наличие на реална съвкупност от
нарушения, съобразно нормата на чл. 18 от ЗАНН, наказващият орган е
следвало да наложи наказания за всяко от тях поотделно. В случая, за всички
описани в НП нарушения е наложено едно административно наказание.
Съгласно нормата на чл.18 от ЗАНН, когато с едно деяние са извършени
няколко административни нарушения или едно и също лице е извършило
няколко отделни нарушения, наложените наказания се изтърпяват поотделно
за всяко едно от тях, като в случая правилото е нарушено и за процесиите
описани в НП пет нарушения е наложена една обща санкция, при което не
може да се установи за което от тях точно е наложена тя.
В този смисъл и доколкото АНО е посочил адресатите на плащанията и
размера на всяко едно от тях, е следвало да определи извършените действия
респ. бездействия от жалбоподателя като отделни административни
нарушения, и съответно за всяко едно от тях да наложи отделно
7
административно наказание, което предвид разпоредбата на чл.18 от ЗАНН да
се изтърпи поотделно. Настоящият съдебен състав намира, че подобен подход
се явява недопустим, доколкото ограничава жалбоподателя да разбере
параметрите на своето административно-наказателното обвинение и респ. да
организира защитата си. Същото обстоятелство се явява самостоятелно
основание за отмяна на наказателното постановление.
Предвид допуснатите процесуални нарушения, настоящата съдебна
инстанция намира, че правото на защита на жалбоподателя е било ограничено
и в тази връзка издаденото наказателно постановление подлежи на отмяна
като незаконосъобразно такова.
В тази насока е и решение по КНАХД № 306/2024 г. на ПАС.
Жалбоподателя в настоящото производство е заявил, че не претендира
разноски.
По изложените мотиви, съдът
РЕШИ:
1.ОТМЕНЯ наказателно постановление № 11-01-438/20.09.2023 г. на
*************** (***************) - С., с което на основание чл.32, ал.1, т.1
от Закона за държавната финансова инспекция (***************), на Е. С. К.,
ЕГН ********** от гр. К., обл. П., ул. *************** в качеството на к., е
наложено административно наказание глоба в размер на 200 лв. за нарушение
на чл.13, ал.3, т.3 от Закона за финансово управление и контрол в публичния
сектор.
2.РЕШЕНИЕТО подлежи на касационно обжалване от страните в 14-
дневен срок от съобщаването му пред Административен съд гр. П..
Съдия при Районен съд – К.: _______________________
8