Решение по дело №3490/2019 на Административен съд - Варна

Р  Е  Ш  Е  Н  И  Е

№ …………

………………, гр. Варна

В    И  М  Е  Т  О    Н  А    Н  А  Р  О  Д  А

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ВАРНА, ХХV състав, в открито съдебно заседание на двадесети февруари през две хиляди и двадесета година, в състав:

СЪДИЯ: ТАНЯ ДИМИТРОВА

При участието на секретаря Виржиния Миланова, разгледа докладваното от съдия Таня Димитрова адм. дело № 3490/2019 г. по описа на АдмС-Варна, като за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от АПК, във вр. с чл. 40, ал. 1 от Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ).

Образувано е по жалба на В.Д.Д. с ЕГН ********** *** срещу Решение № РД-19-197 от 30.05.2019 г. на главния секретар на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК), с което е отказано предоставянето на достъп до обществената информация по Заявление с вх. № 24-01-25/16.05.2019 г. на оспорващия.

С жалбата се настоява, че оспорваният акт е незаконосъобразен като издаден при липса на компетентност (чл. 146, т. 1 от АПК, във вр. с чл. 41з от ЗДОИ) и в противоречие с материалноправните разпоредби (чл. 146, т. 4 от АПК). Поддържа се, че поисканата информация от оспорващия попада в приложното поле на чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ, а не е повторно използване на информация от обществения сектор. Според оспорващия не са налице нито едно от основанията по чл. 37 от ЗДОИ за отказ да се предостави достъп до обществената информация. Изтъква се, че поисканият достъп се отнася до обществена информация създавана, събирана, обработвана, използвана и съхранявана при и по повод изпълнение на задълженията на НЗОК съгласно Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) и Националния рамков договор за медицински дейности (НРД) за 2017 г. и 2018 г. между НЗОК и БЛС. Сочи се, че мотивът за отказ – това, че исканата справка не се съдържа в Интегрираната информационна система (ИИС) на НЗОК, респ. поставеното ограничение за материалния носител, сведен само до ИИС на НЗОК, е в противоречие с чл. 2, ал. 2 от ЗДОИ. Оспорващият намира за неоснователно и будещо недоумение и второто посочено основание за отказ – необходимостта от допълнително създаване и адаптиране на информацията, изискващо голям времеви и човешки ресурс. Сочи се, че поисканата информация е за РЗОК – Варна, в обхвата само за болничната помощ през 2018 г., като процесната информация в преобладаващата си част е оперативна и събирането, създаването, обработката и съхраняването й на различни материални носители е неотменна част от правомощията и изпълнението на обичайните функции на НЗОК, респ. РЗОК – Варна. Настоява се, че неправилно с решението се приема, че целта, посочена от заявителя е повторно използване на поисканата информация. Изтъква се, че целта, посочена в заявлението е съставяне на собствено мнение за дейността на РЗОК – Варна, а не повторното й използване, като е налице обществен интерес - поисканата информация касае дейността на РЗОК – Варна, респ. (НЗОК) при изпълнение на вменените й със закон задължения по сключване на договори, финансирането и контрола върху използването на обществените парични средства в особено големи размери и тази дейност е в една от най-чувствителните области на обществения живот – общественото здравеопазване. Искането е съдът да отмени обжалваното решение и да задължи административния орган да предостави достъп до исканата информация. С писмени бележки по делото оспорващият изтъква, че ответникът не отрича, че исканата информация е налична във вида, в който е изискана, а и позовавайки се на размера на бюджета на НЗОК и в частност на разходите за персонал за 2018 г., 2019 г. и 2020 г., оспорващият сочи, че е налице и надделяващ обществен интерес по отношение изразходването на средствата в особено големи размери за осигуряване на общественото здравеопазване, тъй като постигнатите резултати срещат всеобщото неодобрение на обществото, поради което е необходимо повишаване на прозрачността и отчетността на НЗОК. В хода по същество на спора оспорващият поддържа изложените от него доводи и направените искания, представя и писмено изложение и претендира присъждане на направените по делото разноски. 

Ответникът – Главният секретар на НЗОК, представляван от гл. юриск. П. И. –С., в хода по същество поддържа становище за неоснователност на жалбата и прави искане за отхвърлянето й. Според ответника оспореният акт е правилен и законосъобразен - издаден е при спазване на производствените правила и в съответствие с материалноправните разпоредби. Сочи се, че видно от заявлението оспорващият желае да получи информация от обществен интерес на основание чл. 2 и сл. от ЗДОИ за съставяне на собствено мнение относно дейността на РЗОК – Варна като публичноправен субект в състава на НЗОК. Процесната поискана информация се твърди, че попада в приложното поле на чл. 2а, ал. 1 от ЗДОИ и представлявала повторно използване на информацията в обществения сектор. Настоява се, че поисканата информация не се съдържа в ИИС и е необходимо тя да бъде адаптирана, анализирана, създавана и преработвана, като са налице и двете предпоставки по чл. 41а, ал. 2 от ЗДОИ за отказ да бъде предоставена. Прави се искане за присъждане на разноски на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК.

Съобразявайки посочените от оспорващия основания, изразените становища на страните и фактите, които се извеждат от събраните по делото доказателства, както и с оглед на разпоредбата на чл. 168 от АПК, определяща обхвата на съдебната проверка, административният съд приема за установено от фактическа и правна страна следното:

Със заявление за достъп до обществена информация с рег. № 24-01-25/16.05.2019 г., В.Д.Д. е поискал от управителя на НЗОК да бъде предоставена на хартиен носител информация относно дейността на РЗОК – Варна по изпълнение на вменените й със закон и други разпоредби контролни функции върху дейността на лечебните заведения, разположени на територията на РЗОК – Варна, сключили договори с НЗОК за оказване на болнична медицинска помощ. Поисканата информация е за периода 01.01.2018 г. – 31.12.2018 г., подробно е посочена в заявлението и касае най-общо:

1. Броя на лечебните заведения за болнична медицинска помощ на територията на РЗОК – Варна, сключили договори с НЗОК за оказване на болнична медицинска помощ по посочени в заявлението клинични пътеки, клинични процедури и амбулаторни процедури, брой отчетени случаи от тези лечебни заведения и платените от НЗОК суми на съответните лечебни заведения по вид договори и по посочени в заявлението основания, както и общият размер на заплатената от НЗОК сума за отчетената дейност от тези лечебни заведения;

2. Планувани по брой и вид проверки, извършената контролната дейност и резултатите от нея по лечебни заведения по договори за клинични пътеки, клинични процедури и амбулаторни процедури, брой проверени случаи, брой установени нарушения по видове, размер на наложените санкции и констатирани неоснователно получени суми, работата на арбитражната комисия и последващи решения на директора на РЗОК – Варна, действително събрани суми;

3. Начин на осигуряване изпълнението на чл. 344, ал. 9 от НРД за медицински дейности за 2018 г. (разрешителният режим в РЗОК за извършване на дейности по КП № 251.2, 252.1, 252.2 и АПр № 36); каква форма на разрешителен режим е възприета, по какъв ред се прилага и какво е правното основание за това; кой (с каква професионална квалификация и подготовка) извършва непосредствената преценка и на въз основа на какви критерии; какви са резултатите за 2018 г.; колко случая са разгледани; брой на отхвърлени и одобрени случаи; конкретните мотиви за отхвърлените/одобрени случаи; кой и как контролира обективността на преценките и процеса като цяло; какви документи се изготвят и какви данни съдържат; какви са постигнатите финансови резултати – намаление/увеличение на неоправданите разходи и техния конкретен размер в лв.

В заявлението е посочено, че искането се основава на чл. 2 и сл. от ЗДОИ, като исканата информация е от обществен интерес и е необходима за съставяне на собствено мнение относно дейността на РЗОК – Варна.

Искането е направено по реда, предвиден в чл. 24, ал. 1 от ЗДОИ – с писмено заявление, а и е със изискуемото съдържание по чл. 25, ал. 1 от ЗДОИ.

Във връзка със заявлението, към административната преписа е приобщено становище на директора на дирекция „Правна“ с вх. № 24-01-25/21.085.2019 г., както и 2 бр. докладни записки от три дирекции на НЗОК, съответно с вх. № 24-01-25/23.05.2019 г. от директора на дирекция „Договаряне на лекарствени продукти, медицински изделия и отстъпки“ и с вх. № 24-01-25/23.05.2019 г. на директорите на дирекции „ИТСЗОП“ и „КМДПЛ“.

С Решение № РД-19-197 от 30.05.2019 г. Главният секретар на НЗОК отказва предоставянето на достъп до обществената информация по заявлението на оспорващия. Изложени са със следните мотиви: Поисканата информация попада в приложното поле на чл. 2а, ал. 1 от ЗДОИ – „повторно използване на информация от обществения сектор“, като наличната в информационните масиви на НЗОК информация е събрана с цел заплащане на извършената и отчетена от договорните партньори дейност; Налице е позоваване на докладна записка с вх. № 34-01-25/23.05.2019 г. от директорите на дирекции „Информационни технологии и системи за здравноосигурителни плащания“ и „Контрол на медицинската, денталната помощ и лекарствата“; Посочва се, че исканата информация не е налична във вида, в който е изискана със заявлението, а е необходимо да бъде събирана, анализирана и преработвана за целта, посочена от заявителя – повторното й използване за съставяне на собствено мнение за дейността на РЗОК – Варна; Налице са основанията по чл. 41а, ал. 2 от ЗДОИ за отказ за предоставяне на информация от обществения сектор за повторно използване, като е цитирана законовата разпоредба.

Оспореното решение, постановено на 30.05.2019 г., е в 14-дневния срок от постъпването в НЗОК на заявлението от 16.05.2019 г. за предоставяне на достъп до обществена информация.

Жалбата срещу Решение № РД-19-197 от 30.05.2019 г. на Главния секретар на НЗОК е подадена от д-р Д. до съда чрез органа, издал оспорения акт, на 26.11.2019 г. (видно от обратна разписка - л. 42 от адм. дело № 13634/2019 г. на АССГ), т.е. в 14-дневен срок, считано от 14.11.2019 г. - датата на съобщаване на решението на заявителя (видно от обратна разписка – л. 60 от  адм. дело № 13634/2019 г. на АССГ).

Жалбата е процесуално допустима като подадена в срок и от активно легитимирано лице, а разгледана по същество е и основателна.

Оспореният акт е издаден от компетентен орган и не е нищожен в този аспект. НЗОК е публичноправен субект, т.е. задължен субект по смисъла на чл. 3, ал. 1 от ЗДОИ (НЗОК, което е юридическо лице със седалище в гр. София и с предмет на дейност - осъществяване на задължително здравно осигуряване съгласно чл. 6, ал. 1 от ЗЗО). По аргумент от чл. 19, ал. 7, т. 1 от ЗЗО управителят на НЗОК представлява НЗОК. В случая управителят на НЗОК е делегирал правомощието за разглеждане и произнасяне с решение за предоставяне или отказ за предоставяне на информация по ЗДОИ на главния секретар на НЗОК – т. 4 от Заповед № РД-19-113/01.02.2019 г. (л. 61 от адм. дело № 13634/2019 г. на АССГ), като оспореният акт е издаден именно от главния секретар на НЗОК. Правомощието на главния секретар на НЗОК да постанови процесния отказ за предоставяне на информация по ЗДОИ, с оглед датата на издаване на оспореното решение – 30.05.2019 г., произтича именно от посочената заповед, а не от представената от процесуалния представител на ответника в откритото съдебно заседание, проведено на 20.02.2020 г., Заповед № РД-09-762/02.07.2019 г. на управителя на НЗОК.

Несъстоятелно е възражението на оспорващия за липсата на компетентност на главния секретар, основаващо се на друго решение по ЗДОИ, постановено от главния секретар на НЗОК, в което е посочено, че решение за предоставяне или отказ за предоставяне на достът до обществена информация, според Заповед № РД-19-113/01.02.2019 г. на управителя на НЗОК, взема подуправителят на НЗОК. Ясно и недвусмислено правомощията за предоставяне или отказ за предоставяне на информация по ЗДОИ са делегирани с посочената заповед на главния секретар на НЗОК.

При издаване на оспорения акт е спазена установената писмена форма. От посочените фактически и правни основания в акта стават ясни юридическите факти, на които се основава задълженият по ЗДОИ субект, за да упражни процесното публично субективно право.

Не е налице съществено нарушение на процесуалните правила, което да обосновава отмяна на оспорения акт. Задълженият по ЗДОИ субект е разгледал заявлението на оспорващия и се е произнесъл в законоустановения 14-дневен срок, след като е изяснил релевантните факти. Обстоятелството дали правилно са отнесени фактите към правото е от значение за преценката дали правилно е приложен материалния закон.

Съдът не установява незаконосъобразност на оспорения акт на основанията, посочени в чл. 146, т. 1, 2 и 3 от АПК.

Спорът се свежда преди всичко до това дали в случая става въпрос за предоставяне на достъп до обществена информация или за предоставяне на информация от обществения сектор за повторно използване.

Правото да се търси и получава информация, прогласено с чл. 41, ал. 1 от Конституцията обхваща задължението на държавните органи, както и органите на местното самоуправление да осигуряват достъп до обществено значима информация.

Обществените отношения, свързани с правото на достъп до обществена информация, както и с правото на достъп до информация от обществения сектор за повторно ползване, са уредени в ЗДОИ.

Незаконосъобразно в случая задълженият субект по чл. 3 от ЗДОИ приема, че става въпрос за информация за повторно ползване, мотивирайки отказа си с разпоредбата на чл. 41а, ал. 2 от ЗДОИ.

Повторното използване на информация от обществения сектор, като правен институт, е легално определен с нормата на чл. 2а, ал. 1 от ЗДОИ – това е използването на информация от обществения сектор за търговски или нетърговски цели, различни от първоначалната цел, за която е била създадена в рамките на правомощията или функциите на организация от обществения сектор. Тази легална дефиниция е изцяло в съответствие с дадената такава от европейското право – чл. 2, § 4 от Директива 2003/98/ЕО на ЕП и Съвета от 17 ноември 2003 година относно повторната употреба на информацията в обществения сектор. Според преамбюла на посочената директива „повторното използване на информацията в публичния сектор следва inter alia да позволи на европейските фирми да използват неговия потенциал като същевременно допринесат за икономическия растеж и създаването на нови работни места“.  Целта да се поиска информация от обществения сектор за повторното използване е именно последващото й използване за дейността на поискалия информацията.

Целта да се поиска достъп до обществена информация по чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ е различна от предходно посочената. Обществената информация по чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ, правото на достъп до която законодателят регламентира, е информацията, свързана с обществения живот в Република България и даваща възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължените по закон субекти.

В случая характерът и естеството на поисканата информация, както и целта, за която заявителят е поискал процесната информация не обуславят извод, че става въпрос за искане за предоставяне на информация от обществения сектор за повторно използване.

    От една страна, информацията, достъп до която оспорващият е поискал от НЗОК, се отнася до управлението на средствата, набрани от задължителни здравноосигурителни вноски. Това управление по своята същност се изразява в изпълнение и на вменените на НЗОК задължения със ЗЗО и НРД за медицински дейности, включително и в следните направления: Договаряне и закупуване на медицинска помощ, посочена в чл. 45 от ЗЗО, договорена с НРД и с договорите с изпълнителите (чл. 24, т. 1 от ЗЗО); Задължения по изпълнение на НРД (чл. 4а от ЗЗО), сред които и регламентираните условия, ред и право за контрол по изпълнението на договорите с НЗОК за оказване на медицинска помощ (чл. 72, ал. 2, ал. 5 и ал. 10, чл. 73, чл. 74, ал. 2 от ЗЗО) и налагането на санкции при неизпълнение (чл. 74, ал. 5, чл. 76, чл. 76а, чл. 76б, чл. 105д и релевантните норми от НРД); Изграждане на информационна система, която съдържа данни за сключените договори и информация за дейността на контролните органи (чл. 63, ал. 1 от ЗЗО); Събиране, обработка и контрол на отчетите на изпълнителите на болнична медицинска помощ за дейностите, предмет на НРД (чл. 32 от ЗЗО, глави Х, ХІІІ, ХІХ от НРД за медицински дейности за 2018 г.); Заплащане оказването на медицинска помощ (чл. 45 от ЗЗО).

        Поисканата със заявлението на д-р Д. информация е относно дейността на РЗОК – Варна за 2018 г. по изпълнение на вменените на НЗОК със закон и други разпоредби административни, управленски и контролни функции във връзка с лечебните заведения, разположени на територията на РЗОК – Варна, сключили договори с НЗОК за оказване на болнична медицинска помощ. Процесната информация се явява информация за изпълнение на служебни и организационни задълженията, включително и упражнения контрол и резултатите от контрола, респ. същата не представлява такава по смисъла на чл. 2а, ал. 1 от ЗДОИ, доколкото последната най-често не е във връзка с изпълнението от органа на организационните задължения на ръководство и контрол.

       Без значение е дали процесната информация е създадена от РЗОК, от лечебните заведения или от НЗОК, т.е. дали е създадена от задължения по ЗДОИ субект или му е предоставена от външен източник. Важна е същността на информацията, а в случая поисканата информация се отнася пряко до изпълнение на вменените на НЗОК задължения да организира, да сключи договори с лечебните заведения, като осигури предоставяне на медицинска помощ на гражданите, да упражнява контрол и да осигури качествено медицинско обслужване и законосъобразно разходване на средствата, формиращи бюджета на НЗОК в обществен интерес. В този смисъл неоснователно в оспорения акт се сочи, че поисканата информация е събрана само с цел заплащане на извършената и отчетена от договорните партньори дейност.

        Същността и характера на поисканата информация не предполага възможност за използването й за търговска или нетърговска дейност от оспорващия.

    От друга страна, ясно и недвусмислено в заявлението си оспорващият в качеството си на субект на правото на достъп до обществена информация, както и на правото на повторно използване на информация от обществения сектор, е посочил, че желае да получи процесната информация, която е от обществен интерес, за да си състави собствено мнение, относно дейността на РЗОК – Варна, като част от публичноправния субект НЗОК по изпълнение на вменените й нормативни задължения, включително задължения за контрол.

Така посочената от заявителя цел, както и същността на исканата информация обосновават извод, че е поискано предоставяне на достъп до обществена информация по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ за съставяне на мнение относно дейността на задължен по ЗДОИ субект. Неправилно главният секретар на НЗОК приема, че е поискано предоставяне на информация за повторно ползване, респ. незаконосъобразно и неотносимо е позоваването с оспорения акт на разпоредбата на чл. 41а, ал. 2 от ЗДОИ, която регламентира основанията за отказ за предоставяне на информация за повторно използване. Непрецизно ответникът смесва двете понятия от ЗДОИ (в решението е посочено, че се отказва предоставяне на достъп до поисканата обществена информация и същевременно се излагат мотиви за отказ за предоставяне на информация за повторно използване.

Неустановяването на посочените в обжалваното решение фактически основания за постановяването му, влече незаконосъобразността му.

Следва да се отмени оспореният акт, като постановен в несъответствие с материалноправните норми и да се върне на ответника за ново произнасяне по заявлението на оспорващия за предоставяне на достъп до обществена информация по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ, както и да се определи срок за произнасяне на основание чл. 174 от АПК.

Липсата на изложени в обжалваното решение фактически основания, отнасящите се до предоставянето на достъп до обществена информация по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ, поради неправилния извод, че става въпрос за информация за повторно ползване по чл. 2а, ал. 1 от ЗДОИ, прави неоснователно искането на оспорващия съдът след отмяната на решението да задължи органа да предостави достъп до исканата обществена информация.

Следва да се върне за ново произнасяне преписката по заявлението на оспорващия за съобразяване от задължения по ЗДОИ субект на приложимите правни норми, към които следва да отнесе установените факти. При преценката дали да се разреши или да се откаже предоставянето на достъп до поисканата от заявителя обществена информация следва да се съобразят мотивите на настоящия състав на съда по тълкуването и прилагането на закона като приеме, че със заявлението си д-р Д. иска предоставяне на достъп до обществена информация, след което да се определи вида на процесната обществена информация, да се прецени необходимостта от защита на правата на трети лица и евентуално да се прецени балансът на конкуриращите се интереси, като се съобрази и презумпцията за надделяващ обществен интерес, т.е. при съобразяване на регламентацията в ЗДОИ да се произнесе.

Доколкото поисканата информация представлява обществена такава и от нея е възможно да се направи извод относно развитието на процесните нормативно регламентирани обществени отношения, следва при произнасянето си задълженият субект по ЗДОИ да съобрази основните принципи при осъществяване на правото на достъп до обществена информация: откритост, достоверност, пълнота на информацията; осигуряване на законност при търсенето и получаването на обществена информация. Следва да се съобрази, че съгласно чл. 4, ал. 1 от ЗДОИ всеки гражданин на РБ има право на достъп до обществена информация при условията и рада, определени в ЗДОИ, както и че нормата на чл. 7, ал. 1 от ЗДОИ не допуска ограничения на правото на достъп до обществена информация (а и на повторно използване на информация от обществения сектор), освен ако тя е класифицирана или е друга защитена тайна в случаите, предвидени със закон.

Предвид изхода на правния спор и изрично направеното от жалбоподателя искане за присъждане на направените съдебни разноски, на основание чл. 143, ал. 1 АПК, НЗОК следва да бъде осъдена да му заплати претендираните от него разноски, но в размер само на 10 лв., представляващи платената държавна такса за разглеждане на спора. Платените банкови такси във връзка с превода на сумата по сметка на АССГ за държавна такса не представляват разноски, подлежащи на възстановяване, т.к. не са разноски по смисъла на ГПК, пряко свързани със съдебното производство.

С оглед изложеното и на основание чл. 172, ал. 2 и чл. 173, ал. 2 от АПК, във вр. с чл. 41, ал. 1 и ал. 2 от ЗДОИ, съдът

Р   Е   Ш   И   :

ОТМЕНЯ Решение № РД-19-197 от 30.05.2019 г. на главния секретар на Националната здравноосигурителна каса.

ВРЪЩА преписката на главния секретар на НЗОК за произнасяне, по Заявлението с вх. № 24-01-25/16.05.2019 г. на В.Д.Д. с ЕГН ********** *** при съобразяване дадените от съда задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

ОПРЕДЕЛЯ 14-дневен срок на главния секретар на НЗОК за произнасяне по Заявлението с вх. № 24-01-25/16.05.2019 г. на В.Д.Д., считано от получаване на съобщението за настоящото решение.

ОСЪЖДА Националната здравноосигурителна каса да заплати на В.Д.Д. с ЕГН ********** *** сумата в размер на 10 (десет) лева, представляваща направените по адм. дело № 3490/2019 г. на АдмС-Варна разноски за платена държавна такса.

Решението не подлежи на обжалване.

СЪДИЯ: