Р Е Ш Е Н И Е
№ 644
гр.Плевен, 20.10.2020 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд-гр.Плевен, тричленен състав, в открито
съдебно заседание на тринадесети октомври две хиляди и двадесета година, в
състав:
Председател:
Даниела Дилова
Членове: Цветелина
Кънева
Снежина Иванова
При
секретаря Цветанка Дачева и с участието на прокурора Иван Шарков, като разгледа
докладваното от съдия Кънева адм.дело №366 по описа за 2020год. на
Административен съд-Плевен и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Производството по делото е образувано по протест на
прокурор при Окръжна прокуратура Плевен срещу чл.49 ал.3 и чл.55 ал.1 т.4 от
Наредба за определяне размера на местните данъци на територията на Община Долна
Митрополия, приета с решение №65 от 29.02.2008г. на Общински съвет Долна
Митрополия и последно изменена с решение №33/20.12.2019г. на Общински съвет
Долна Митрополия.
В протеста се твърди, че разпоредбата на чл.49 ал.3 от
наредбата е незаконосъобразна, тъй като е в противоречие на чл.60 ал.6 от ЗМДТ,
като е налице противопоставяне на правни норми от по-висок ранг. На следващо
място се твърди, че разпоредбата на чл.55 ал.1 т.4 от наредбата е
незаконосъобразна, тъй като е в противоречие с чл.61м ал.1 т.4 от ЗМДТ, поради
факта, че на местно ниво се дава привилегия и на лица, извършващи действия по
т.12 и т.13 от приложението на закона. В заключение се моли за отмяна на
протестираните норми.
От ответника по делото-Общински съвет-Долна Митрополия
не е депозиран писмен отговор по протеста.
В съдебно заседание не се явява протестиращият
прокурор.
За ответника в открито съдебно заседание се явява адв.Д.
надлежно упълномощена, която счита протеста за неоснователен и моли да бъде
отхвърлен. Представя писмено становище и претендира разноски.
Участващият на основание чл.192 от АПК в делото
прокурор дава заключение за основателност на искането за отмяна на протестираните
норми. Прави предложение да бъдат присъдени на Окръжна прокуратура Плевен
направените разноски за внесената такса за обнародване в Държавен вестник.
Оспорването е съобщено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2
от АПК във вр. с чл.188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.57/2020г.
на „Държавен вестник” и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез
поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не
са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства
и обсъди доводите на страните, приема за
установено следното от фактическа страна:
С предложение вх.№48/18.02.2008г. Кметът на Община
Долна Митрополия е предложил на Общински съвет Долна Митрополия, на основание чл.21 ал.2 от ЗМСМА и чл.1 ал.2
от ЗМДТ, да бъде приета Наредба за определянето на местните данъци на
територията на Община Долна Митрополия.
В периода от 26.02. до 28.02.2008г. са проведени
заседания на постоянните комисии при Общински съвет Долна Митрополия, на които
е прието предложението за приемане на Наредба за определяне размера на местните
данъци на територията на Община Долна Митрополия.
С Решение №65 по Протокол №5 /29.02.2008г., след
проведено обсъждане на проекта на наредбата, на основание чл.21 ал.2 от ЗМСМА и
чл.1 ал.2 от ЗМДТ Общински съвет Долна Митрополия е приел Наредба за определяне
размера на местните данъци на територията на Община Долна Митрополия. На
проведеното заседание от общо 21 общински съветници са гласували 21 общински
съветници, като „За“ са гласували 21 общински съветници, „Против“ и „Въздържал
се“ - няма.
Във връзка с публикуването на новоприетата наредба на
интернет страницата на Общината и на
подходящо за това място в сградата на общината е представено по делото писмо
изх.№93/07.03.2008г. на Общински съвет Долна Митрополия, с адресат „Кмета на
гр………..“ и със съдържание да бъдат поставени приетите от ОбС решения /вкл.№65/
и Наредба за определянето на местните данъци на територията на Община Долна
Митрополия на подходящо място пред сградата на кметството. Представено е и
писмо изх.№94/07.03.2008г. до Кмета на Община Долна Митрополия, от което се
установява, че на адресата на писмото са изпратени решения от №64 до №94 по
Протокол №5/29.02.2008г. Но доказателства за публикуване на новоприетата
наредба не са представени по делото.
По делото е налично и писмо изх.№80/21.02.2008г. с
адресат „До Кмета на гр………“ и със съдържание да бъдат поставени на подходящо
място пред сградата на кметството графика на заседанията на Постоянните комисии
и обява с дневния ред за предстоящото заседание на ОбС. Но доказателства за публикуване
на проекта на наредбата не са представени по делото.
Впоследствие наредбата е променяна, изменяна и
допълвана многократно, като с Решение № 814 по Протокол №46/28.01.2011г., на
основание чл.21 ал.2 от ЗМСМА и чл.1 ал.2 от ЗМДТ е прието изменение и
допълнение на наредбата, включително е създадена нова ал.3 към чл.49 от
наредбата, със съдържание „Заплащането
на данък върху превозните средства е условия за редовност при годишния
технически преглед на превозното средство. Заплащането на данъка се
удостоверява с представяне на издаден или заверен от общината документ.“ За
това изменение по делото са представени Предложение вх.№452/19.01.2011г. на
Кмета на Община Долна Митрополия, ведно с мотивите към него, в които е
отразено, че на 05.01.2011г. проекта на изменението и допълнението на наредбата
е публикувано на интернет страницата на общината. За Решение №814 по Протокол
№46/28.01.2011г. са гласували 21 общински съветници, от които „За“ са гласували
14 общински съветници, , „Против“ –няма, „Въздържал се“ - -7 общински
съветници.
Във връзка с публикуването на изменението и
допълнението на наредбата на интернет страницата на Общината и на подходящо за това място в сградата на
общината е представено по делото писмо изх.№480/04.02.2011г. на Общински съвет
Долна Митрополия, с адресат „Кмета на гр………..“ и със съдържание да бъдат
поставени приетите от ОбС решения /вкл.№814/ на определените табла в
съответните кметства. Представено е и писмо изх.№481/04.02.2011г. до Кмета на
Община Долна Митрополия, от което се установява, че на адресата на писмото са
изпратени решения от №808 до №833 по Протокол №46/28.01.2011г. Но доказателства
за публикуване на изменението и допълнението на наредбата не са представени по
делото.
При така установеното от фактическа страна, съдът
прави следните правни изводи:
Наредбата за определяне размера на местните данъци на
територията на Община Долна Митрополия е подзаконов нормативен акт, приемането
на който е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и
местното самоуправление. Предмет на
оспорване в настоящето производство са чл.49 ал.3 и чл.55 ал.1 т.4 от
Наредбата. С разпоредбата на чл.49 ал.3 е предвидено, че заплащането на данък
върху превозните средства е условия за редовност при годишния технически
преглед на превозното средство, като заплащането на данъка се удостоверява с
представяне на издаден или заверен от общината документ. С чл.55 ал.1 т.4 от
Наредбата е регламентирано, че данъчно задължените лица, които подлежат на
облагане с патентен данък, могат да ползват данъчни облекчения в следната
последователност: лицата, които използват работно място за обучение на чираци
по смисъла на Закона за занаятите и извършват
патентна дейност от посочените в т.10, т.12 и т.13 на Приложение №3 от
наредбата, заплащат 50 на сто от определения патентен данък за съответното
работно място; намалението се ползва, при условие че към декларацията по чл.56
е приложено копие от удостоверението за вписване в регистъра на чираците,
издадено от съответната регионална занаятчийска камара.
Като самостоятелни разпоредби от подзаконов нормативен
акт тяхното оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел
ІІІ, чл.185-194 от АПК. Те съдържат вторични правни норми, които създават общи
задължителни правила за регулиране на обществени отношения в границите на
съответната община. Съгласно чл.186 ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов
нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи
или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за
които той поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът
може да подаде протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил
правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на
прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата,
с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл.127 т.5 от Конституцията на
РБ и чл.16 ал.1 т.1 от АПК. В този
смисъл е и Тълкувателно решение №4/16.07.2009г. на ВАС по т.д.№2/2009г. Ето
защо прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване на
норми от Наредбата за определяне размера на местните данъци на
територията на Община Долна Митрополия.
Съобразно чл.187 ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни
актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното
следва извода, че производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на
съда.
Разгледан по същество протестът е основателен.
Според чл.168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото
производство по силата на препращащата разпоредба на чл.196 от АПК, съдът не се
ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от протестиращия, а е
длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери
законосъобразността на протестираните норми на всички основания по чл. 146 от АПК.
Редът за издаване на нормативни административни актове
е регламентиран в чл.75-80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага
субсидиарно Закона за нормативните актове по аргумент от чл.80 от АПК.
Общинският съвет като орган на местно самоуправление
на територията на Община Долна Митрополия, решава самостоятелно въпросите от
местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По
силата на чл.76, ал.3 от АПК вр. чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА (в редакцията към датата на приемане на
наредбата) в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да
издава административни актове, сред които и нормативни административни актове
под формата на Наредби. А съгласно чл.1 ал.2 от ЗМДТ, общинският съвет определя
с наредба размера на данъците по ал. 1 при условията, по реда и в границите,
определени с този закон. Наредбата е приета на заседание на 29.02.2008г., а
изменението и допълнението е прието на заседание на 28.01.2011г. при наличие на
изискващия се заседателен кворум съгласно чл.27, ал.2 ЗМСМА – присъстват
повече от половината общински съветници, като приемането е станало с гласовете
на повече от половината от общия брой съветници при поименно гласуване съгласно
чл.27, ал.4 и ал.5 от ЗМСМА. Спазена е и
изискуемата от закона специална форма-в решенията, с които е приета и изменена
и допълнена, е посочен видът на акта, органът, който го е приел и е отразен
главният му предмет. Посочено е и правното основание за приемане, а именно чл.21
ал.2 от ЗМСМА и чл.1 ал.2 от ЗМДТ.
Както е посочено и по-горе,
процедурата по издаване на действащите в страна нормативни актове е уредена в
Закона за нормативните актове. В чл.8 от ЗНА се дава право на всеки Общински
съвет да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от
по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно значение.
Независимо от обстоятелството, че действието на тези актове се ограничава само
върху територията на съответната община, при съставянето и приемането им следва
да се спазват изискванията, заложени в ЗНА. Доколкото
оспорените разпоредби са приети през 2008г. и 2011г. следва да се съобрази
съответствието им със закона към този момент – 29.02.2008г. и към 28.01.2011г.
Съдът намира, че
съществено е нарушена процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт. В разпоредбата на
действащата към момента на приемане норма на чл. 26, ал. 2 от
ЗНА се изисква оповестяване на проекта за нормативен акт на
заинтересованите лица, предвид характера му на административен акт с действие
по отношение на неограничен кръг от хора. Изискването за оповестяване в 14-дневен
срок преди провеждане на заседанието по приемането на нормативния акт не е
спазен. Не са представени никакви доказателства за спазването на това
задължение, като представеното по делото писмо от 21.02.2008г. без конкретен
адресат не доказва изпълнение на задължението по посочената разпоредба. Също
така, доколкото предложението на кмета на общината за приемане на Наредбата е
направено на 18.02.2008г., а решението на Общински съвет Долна Митрополия, с
което е приета е от 29.02.2008г. – само 11 дни по-късно, явно указаният срок не
е спазен. По тези причини съдът приема, че Наредбата въобще не е била подложена
на обществено обсъждане в определения от закона срок, в нарушение на законовите
изисквания. Това обуславя
отмяната на протестираната норма на чл.55 ал.1 т.4 от наредбата като приета в
нарушение на административно-производствените правила. В този смисъл е и
съдебната практика на ВАС.
По делото не са представени и доказателства за обнародване на приетата вече Наредба. Съгласно чл.37 ал.3 от ЗНА (в редакцията към момента на приемане на наредбата през 2008г.), нормативните актове на общинските съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг начин на територията на общината. Такова е и изискването на чл.22 ал.2 от ЗМСМА, а именно актовете на общинския съвет се разгласяват на населението на общината в срока по ал.1 чрез средствата за масово осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин, определен в правилника по чл.21 ал.3, като оспорването, спирането, отмяната или потвърждаването на оспорените актове на общинския съвет се разгласяват по същия начин, а актовете му се обнародват в „Държавен вестник”, когато това е предвидено със закон. Именно публикуването на акта е началният момент, от който този акт произвежда действие. Чрез обнародването на нормативния административен акт съдържащите се в него волеизявления се довеждат до знанието на правните субекти. Обнародването е елемент от процедурата по издаването на нормативните административни актове на общинските съвети и неизпълнението му е нарушение на процесуалните правила, защото е пречка актът да произведе правно действие. Затова допуснатото нарушение-липса на обнародване в този случай е особено съществено и такъв нормативен акт е незаконосъобразен. Това също е основание протестираната норма на чл.55 ал.1 т.4 от наредбата да бъде отменена. За пълнота следва да се посочи, че представените по делото писмо от 07.03.2008г. с непосочен адресат и писмото от същата дата до Кмета на Община Долна Митрополия не води до обратен извод за спазване на задължението по чл.22 ал.2 от ЗМСМА и чл.37 ал.3 от ЗНА.
Съдът намира, че
при приемане на изменението и допълнението през 2011г. на наредбата е спазено
изискването на чл.26 ал.2 от ЗНА, доколкото по делото са налице данни, че на
05.01.2011г. проектът е публикуван на интернет страницата на общината. Въпреки
това, обаче, по делото не са представени доказателства за обнародване на вече приетото изменение и допълнение
към наредбата, с което не са спазени изискванията на чл.37 ал.3 от ЗНА и чл.22
ал.2 от ЗМСМА. Както бе посочено и по-горе, допуснатото нарушение-липса на
обнародване в този случай е особено съществено и такъв нормативен акт е
незаконосъобразен. Това е основание протестираната норма на чл.49 ал.3 от
наредбата да бъде отменена.
За пълнота
следва да се посочи, че доколкото една наредба подлежи на оспорване без
ограничение във времето, е необходимо през цялото време на нейното действие в
преписката по приемането й, респ. изменение и допълнение да са приобщени
доказателства за публикуването на проекта за обществено обсъждане, както и за
разгласяването й след приемането, респ. изменението и допълнението. Именно въз
основа на тези доказателства съдът следва да постанови своето решение. В
конкретния случай такива доказателства липсват, поради което съдът приема, че съответните процедури по
приемането през 2008г., респ. изменението и допълнението през 2011г. на наредбата не са били спазени. Изискванията на закона в тази насока са императивни и с
тях се цели осъществяване на принципа на достъпност и публичност на
административните актове, въведен с чл.12 ал.1 от АПК. След като посочените
по-горе изисквания на закона не са били спазени е допуснато съществено
нарушение на процесуалните правила, което съставлява самостоятелно основание на
отмяна на протестираните норми.
По отношение приложението на
материалния закон съдът съобрази следното:
Първата
протестирана норма е тази на чл.49 ал.3 от наредбата, съгласно която
заплащането на данък върху превозните средства е условия за редовност при
годишния технически преглед на превозното средство. Заплащането на данъка се
удостоверява с представяне на издаден или заверен от общината документ. В
протеста се твърди, че тази разпоредба е незаконосъобразна, тъй като е в
противоречие с чл.60 ал.6 от ЗМДТ, съгласно който заплащането на данъка е
условие за редовност при периодичния технически преглед на превозното средство,
като заплащането на данъка се удостоверява със: 1. проверка чрез автоматизиран
обмен на информация между информационната система за електронно регистриране на
извършените периодични прегледи на пътни превозни средства, поддържана от
Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията, и: а)
системата за обмен на информация, поддържана от Министерството на финансите в
изпълнение на чл.5а,
или б) съответната система за
администриране на местни данъци и такси на общината, или 2. представяне на
издаден или заверен от общината документ. От последното е видно, че
единствената разлика, която се констатира между двете разпоредби, е наличието
на още един алтернативен начин въведен за удостоверяване на заплащането на
данъка, който е във връзка с автоматизирания обмен на информация. Съдът
констатира, че съдържанието на протестираната разпоредба на чл.49 ал.3 от
наредбата съответства на съдържанието на чл.60 ал.6 от ЗМДТ в редакцията към
01.01.2011г., т.е. изменението на наредбата през 2011г. е направено именно във
връзка с изменението на ЗМДТ в сила от 01.01.2011г. Разпоредбата на чл.60 ал.6 от ЗМДТ
е изменена в сила от 01.01.2018г., като е въведена новата алтернативна възможност
за удостоверяване на заплащането на данъка, т.е. разпоредбата на местната
наредба не е приведена в съответствие с последната актуализация на чл.60 ал.6 на ЗМДТ, в сила от 01.01.2018г. Ето защо, чл.49
ал.3 изр.2 от наредбата не съответства на нормативен акт от по-висока степен и
е в нарушение на правилото на чл.15 ал.1 от ЗНА. Предвид
обаче приемането й при съществено нарушение на административно-производствените
правила, следва да бъде отменена изцяло.
Втората протестирана норма е тази на чл.55
ал.1 т.4 от наредбата, съгласно която данъчно
задължените лица, които подлежат на облагане с патентен данък, могат да ползват
данъчни облекчения в следната последователност: лицата, които използват работно
място за обучение на чираци по смисъла на Закона за занаятите и извършват патентна дейност от посочените в т.10, т.12 и
т.13 на Приложение №3 от наредбата, заплащат 50 на сто от определения патентен
данък за съответното работно място; намалението се ползва, при условие че към
декларацията по чл.56 е приложено копие от удостоверението за вписване в
регистъра на чираците, издадено от съответната регионална занаятчийска камара. В протеста се твърди, че тази норма е
в противоречие с чл.61м ал.1 т.4 от ЗМДТ, съгласно която данъчно
задължените лица, които подлежат на облагане с патентен данък, могат да ползват
данъчни облекчения в следната поредност: лицата, които използват работно място
за обучение на чираци по смисъла на Закона за
занаятите и извършват патентна дейност от посочените в т. 10 на
приложение № 4, заплащат 50 на сто от определения патентен данък за съответното
работно място; намалението се ползва, при условие че към декларацията по чл. 61н е приложено копие от удостоверението
за вписване в регистъра на чираците, издадено от съответната регионална
занаятчийска камара. От последното е
видно, че правната регламентация на законово ниво изключва от приложното поле
на предвиденото облекчение лицата,
извършващи патентна дейност по т.12 и т.13 от Приложение №4 към закона.
Следователно от намаленото заплащане на данъка могат да се ползват само
бръснарските и фризьорските услуги, и ветеринарно-фризьорските услуги. Т.е. налице
е противоречие в приложното поле по отношение на субектите, за които се отнася
облекчението, тъй като общинската наредба включва повече субекти от
предвидените такива в ЗМДТ, а именно неоснователно разширява кръга на ползващите
се от данъчното облекчение. Законовото правило е императивно и не подлежи на
разширително тълкуване или прилагане по аналогия. Ето защо, чл.55 ал.1 т.4 в частта „…т.12 и т.13 ....“ от наредбата не съответства на нормативен акт от по-висока
степен и е в нарушение на правилото на чл.15 ал.1 от ЗНА. Предвид
обаче приемането й при съществено нарушение на административно-производствените
правила, следва да бъде отменена изцяло.
Предвид изложеното по-горе протестираните норми следва
да бъдат отменени.
Независимо от изхода на делото разноски в полза на
прокуратурата не следва да се присъждат, тъй като в протеста не е направено
искане за разноски, а в открито съдебно заседание за протестиращия прокурор не
се явява представител.
Воден от горното и на основание чл.193, ал.1, пр.второ
от АПК, Административен съд-Плевен, тричленен състав
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ чл.49 ал.3 и чл.55 ал.1 т.4 от Наредба за
определяне размера на местните данъци на територията на Община Долна
Митрополия, приета с решение №65 от 29.02.2008г. на Общински съвет Долна
Митрополия и последно изменена с решение №33/20.12.2019г. на Общински съвет
Долна Митрополия.
РЕШЕНИЕТО може да се оспорва пред Върховен
административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на
страните.
Препис от същото да се изпрати на страните.
Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК при
неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени, като от
Общински съвет-Долна Митрополия се представят доказателства пред
Административен съд-Плевен за изпълнение на това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ ЧЛЕНОВЕ:1./п/ 2. /п/