Р Е Ш Е Н И Е
№…………
Гр.
Варна, ……………………… 2019 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – гр. Варна, III касационен
състав, в публично съдебно заседание на седми ноември две хиляди и деветнадесета година,
в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Мария ЖЕЛЯЗКОВА
ЧЛЕНОВЕ: Дарина РАЧЕВА
Ромео Симеонов
при секретаря Теодора
Чавдарова и в присъствието на прокурора от ВОП Александър А, като разгледа
докладваното от съдия Д. Рачева адм.д. № 2548 по описа на съда за 2019 година, за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 185 и следващите от
Административнопроцесуалния кодекс.
Образувано е по протест от прокурор от Варненска окръжна
прокуратура срещу чл. 12, ал. 1, 2, 3 и 4 и чл. 60 от Наредбата за обществения
ред в Община Девня, приета от Общински съвет – Девня.
В протеста се твърди, че чл. 12, ал. 1—4 от наредбата, които
предвиждат административни наказания за различни нарушения, и чл. 60 от
наредбата, който предвижда нарушителите да възстановяват направените разходи за
отстраняване на вредните последици от извършеното от тях нарушение, независимо
от административнонаказателната отговорност, противоречат на нормативни актове
от по-висока степен. По-конкретно в протеста се посочва, че чл. 3, ал. 5 от
Закона за защита от шума в околната среда предоставя на общинския съвет правомощие
да уреди чрез наредба само тези правоотношения, свързани с шума от домашни
дейности и от съседи в жилищни сгради, а останалите случаи са уредени в чл. 16а
от ЗЗШОС. Прокуратурата счита, че ремонтните, производствените и озвучителните
дейности не са домашни такива и не могат да бъдат уреждани от общинския съвет.
Констатира и несъответствие с часовите пояси, в който действат забраните, както
и в санкционната част на разпоредбите спрямо ЗЗШОС. Що се отнася до чл. 60 от
наредбата посочва, че възстановяването на направените разходи за отстраняване
на нарушенията за сметка на нарушителя не представлява нито санкция, нито
такса, нито плащане на органа за изпълнението на нормативно определени функции,
а правилата за обезщетяване са предвидени в чл. 55—57 от ЗАНН, поради което
общинският съвет не е компетентен да ги преурежда. Ето защо прокуратурата
счита, че тези разпоредби от наредбата пряко противоречат на норми от по-висок
ранг до степен, водеща до тяхната нищожност. Иска се нейното прогласяване и
присъждане на направените в производството разноски.
Ответникът в производството, Общински съвет – Девня не изразява
становище по протеста.
Представителят на Варненска окръжна прокуратура дава заключение за
основателност на протеста, пледира за отмяна на оспорените разпоредби и за
присъждане на разноските по делото в полза на прокуратурата.
Предмет на протеста са разпоредбите на чл. 12, ал. 1, 2, 3 и 4 и чл. 60 от Наредбата за
обществения ред в Община Девня, приета от Общински съвет – Девня. Наредбата има характер
на нормативен административен акт, доколкото съдържа материалноправни норми,
отнася се до неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно
действие.
Протестът е подаден от прокурор във
Варненска окръжна прокуратура в съответствие с чл. 186, ал. 2 от АПК, не е
ограничен със срок, поради което е процесуално допустим. Разгледан по същество,
протестът е основателен.
Оспорването е съобщено по реда на чл. 188,
вр. чл. 181, ал. 1 и 2 от АПК в Държавен вестник, бр. 76/27.09.2019 г.
Наредбата, част от която са оспорените
текстове, е приета от Общински съвет – Девня на заседание на 27.07.2016 г.
съгласно протокол № 10 от същата дата.
Последващите изменения и допълнения на
наредбата, приети с Решение № 146 по Протокол № 11/30.09.2016 г., Решение № 282
по Протокол № 19/12.06.2017 г. и с Решение № 636 по Протокол № 51/27.06.2019 г.
не засягат оспорените разпоредби.
Според представената от ответника
актуализирана наредба, оспорените разпоредби са със следния текст:
„Чл. 12. В жилищните сгради и в урегулираните
поземлени имоти се забранява:
1.
Извършването на ремонтни дейности, създаващи силен шум, смущаващ
обитателите на др. жилища в часове извън интервала от 08.00 ч. до 14.00 ч. и от
16.00 ч. до 20.00 ч.
За нарушителите Глоба/имуществена санкция
в размер: от 50 до 100 лв.
2.
Извършването на производствени и други дейности, смущаващи спокойствието
или застрашаващи безопасността и здравето на гражданите, както и създаващи
радиоактивност, шум или излъчвания на инфразвук и ултразвук;
За нарушители се налага
Глоба/имуществена санкция в размер: от 20 до 500 лв.
3.
Използването на озвучителна техника с висока звукова мощност, репетициите
на музикални състави и музикална преподавателска дейност без осигуряване на
ефикасни обезшумителни мерки;
За нарушители се налага
Глоба в размер: от 20 до 100 лв.
4.
Провеждането на празненства, битови мероприятия и други събития, създаващи
силен шум, смущаващ обитателите на други жилища извън интервала от 08.00 ч. до
14.00 ч. и от 16.00 ч. до 23.00 ч. за периода от 01.04. до 31.10.
За нарушители се налага
глоба в размер: от 20 – 500 лв.“
„Чл. 60. Независимо от
административно наказателна отговорност по тази Наредба, нарушителите
възстановяват направените разходи за отстраняване на вредните последици от
извършеното от тях нарушение.“
От събраните по делото доказателства се
установява, че производството за приемане на Наредбата за обществения ред в Община Девня е образувано по докладна
записка от кмета на община Девня, вх. № 0800-101/15.07.2016 г. на Общински
съвет – Девня, с която е предложено отмяната на действащата към този момент
наредба за обществения ред, приета през 2004 г. и приемане на нова.
На 17.06.2016 г. на официалния сайт на
община Девня е публикуван проект за наредба за обществения ред, което се
установява от протокол на секретаря на общината и администратора на сайта и
разпечатка от сайта. С протокол от 27.07.2016 г. е констатирано, че в
деловодството на общината, на общинския съвет и по електронен път не са
постъпили сигнали, жалби, предложения, възражения, питания, искания и становища
по проекта.
На 22.07.2016 г. на заседание на
Постоянната комисия „Общинска собственост, устройство на територията,
инфраструктура, гражданска защита и обществен ред“ кметът на общината е
докладвал докладната записка, по нея не са отправени въпроси, мнения и
становища, при което същата е включена в дневния ред на заседание на общинския
съвет.
На 27.07.2016 г. е проведено редовно
заседание на общинския съвет, на което съгласно протокола са присъствали
всичките 13 съветници. С Решение № 122, взето по протокол № 10/27.07.2016 г., с
явно гласуване от присъствалите по време на гласуването 12 съветници, от които единадесет
гласа „за“ и един „против“, е отменена Наредба за обществения ред, приета с
Решение № 67 по протокол № 9/31.05.2004 г. и е приета Наредба за обществения
ред в Община Девня.
При така установените обстоятелства, при
съдебната проверка с обхват по чл. 168 от АПК, съдът намира, че оспорената
разпоредба е приета от компетентен орган – Общински съвет – Девня.
Спазени са изискванията за форма на
нормативния акт, който е приет в законно проведено на 25.02.2013 г. заседание по
смисъла на чл. 27, ал. 2 от ЗМСМА поради присъствието на 12 от общо 13 общински
съветници, или повече от половината от общия брой на съветниците. За разпоредбите
е гласувало необходимото мнозинство по чл. 27, ал. 3 от ЗМСМА, доколкото тя не
попада в обхвата на решенията, за които чл. 27, ал. 4 от същия закон предвижда
квалифицирано мнозинство.
Доколкото действието на наредбата е
ограничено с чл. 1, ал. 1 до територията на община Девня, няма основание да се
счита, че общинският съвет е излязъл извън обхвата на териториалната си
компетентност.
Не се установява обаче да са спазени
процесуалните изисквания за приемането на наредбата, предвидени в чл. 26 и 28
от Закона за нормативните актове, в редакцията му, действала към датата на
приемане на наредбата (ДВ бр. 46/2007 г.), приложим по препращане от чл. 80 от АПК.
Според представените доказателства,
докладната записка на кмета на общината, която съдържа мотивите и доклада във
връзка с проекта, е от 15.07.2016 г.
Не се установява съдържанието на публикацията на проекта на интернет страницата
от 17.06.2016 г. да съдържа мотиви и доклад към проекта, каквото е изричното
изискване на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Доколкото докладната записка е от доста
по-късна дата – 15.07.2016 г., не може да се приеме, че същата е придружавала
публикацията на проекта на интернет страницата, а друг доклад и мотиви в
преписката липсват. Въпреки дадените изрични указания с определение №
2291/09.09.2019 г. относно доказателствената тежест на ответника, не са
представени данни обществеността да е уведомена за започналия срок за
предложения и становища по проектонаредбата и за продължителността му.
Установяването на изпълнението на
процесуалните изисквания за приемане на нормативен акт от вида на оспорения е в
тежест на административния орган, който следва да докаже изпълнението на всички
процесуални и материалноправни изисквания за приемане на акта. Поради липсата
на такива доказателства се налага изводът, че оспорените разпоредби са приети
при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, доколкото
заинтересованите лица са били лишени от възможността да се запознаят с проекта
и при необходимост, да направят възражения и предложения, които да бъдат
обсъдени преди приемането му. Изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА са
императивни и целят да гарантират спазването на принципите по ал. 1 от същия
член на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на нормативните
актове. Неспазването на тези изисквания е самостоятелно основание за отмяна на
оспорените разпоредби, в какъвто смисъл е и постоянната съдебна практика.
За пълнота на изложението административният съд отбелязва, че освен допуснатите съществени нарушения при приемането им, оспорените разпоредби противоречат на чл. 76, ал. 3 от АПК, който изисква издаваните от общинските съвети нормативни актове да уреждат обществени отношения с местно значение съобразно нормативните актове от по-висока степен, по следните съображения. Обхватът на правомощията на общинските съвети да регулират правоотношенията, свързани с шума, е определен в чл. 3, ал. 5 от ЗЗШОС, и включва „изискванията към шума, предизвикан от домашни дейности и от съседи в жилищни сгради“. Четирите алинеи на чл. 12 от наредбата предвиждат общи забрани за извършване на ремонтни, производствени и други дейности, дейности, създаващи радиоактивност, шум или излъчвания на инфразвук и ултразвук, използване на озвучителна техника, репетиции на музикални състави, празненства, битови мероприятия и други, чиито адресати не са посочени конкретно. Поради липсата на конкретно посочване на адресатите в съответните разпоредби, следва да се приеме, че те се отнасят за всички лица, посочени в чл. 1, ал. 2 от същата, в които се включват управители на търговски дружества, едно лични търговци и други предприятия, учреждения и организации, развиващи стопанска дейност, управителите на етажните собствености, живеещите, пребиваващите, собствениците, наемателите на жилищни сгради. Като се има предвид, че част от забраните могат да са свързани както с домашни, така и със стопански дейности (например ремонтни дейности или използване на озвучителна техника с висока звукова мощност, които могат да са предизвикани както от съсед, така и от стопански субект в рамките на търговската му дейност), общото им формулиране без уточняване на субекта на нарушението обхваща както правоотношения, за които е компетентен общинският съвет (домашни дейности и съседи), така и такива, за които не е компетентен. Някои от забраните се припокриват със състави на административни нарушения както по ЗЗШОС, така и по Закона за здравето – във връзка с вибрациите и останалите фактори на жизнената среда – радиоактивност, вибрации, инфра- и ултразвук, при което е налице преуреждане на обществени отношения, които вече са уредени в нормативни актове от по-висока степен. Поради общото формулиране на съставите на нарушения и санкционните норми, не е възможно да бъдат разграничени и да бъде проведен контрол единствено по отношение на разпоредбите, които са нищожни поради излизане извън предметния обхват на компетентността на общинския съвет, или са незаконосъобразни поради преуреждане на отношения, вече уредени с нормативен акт от по-висока степен. От своя страна и чл. 60 от наредбата възпроизвежда смисъла и съдържанието на чл. 55—57 от ЗАНН относно обезщетяването на причинените от административното нарушение вреди. Така посочените разпоредби са в нарушение на чл. 8 от ЗНА, който гласи, че с наредба общинските съвети уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, и това ги квалифицира като материално незаконосъобразни.
При този изход на производството, в полза на Варненска окръжна прокуратура следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 20 лева такса за обнародване в „Държавен вестник“ на обявлението по чл. 188, вр. чл. 181, ал. 1 и 2 от АПК.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предл. предпоследно от Административнопроцесуалния кодекс, Административен съд – гр. Варна, ІІІ касационен състав
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ
чл. 12, ал. 1, 2, 3 и 4
и чл. 60 от Наредбата за обществения ред в Община Девня, приета от Общински
съвет – Девня, приета от Общински съвет – Девня съгласно протокол № 10 от проведеното на
27.07.2016 г. заседание.
ОСЪЖДА Община Девня да заплати на Варненска окръжна прокуратура сумата 20
(Двадесет) лева разноски по делото.
Решението подлежи на обжалване с
касационна жалба пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните.
След влизането му в сила решението да бъде
обнародвано по начина, по който е била обнародвана частично отменената наредба.
Председател: Членове: 1.
2.