Решение по адм. дело №249/2024 на Административен съд - Хасково

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 45, ал. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА).

 

Образувано е по жалба на КМЕТА НА ОБЩИНА ХАРМАНЛИ против Решение № 78 от 16.02.2024 г., обективирано в Протокол № 6 от заседание на Общински съвет – Харманли, проведено на 16.02.2024 г.

 

В жалбата се твърди, че решението е незаконосъобразно, като противоречащо на материалния закон и постановено при съществено нарушение на административно- производствените правила, а също и неправилно.

С обжалваното решение било прието незаконосъобразно изменение на внесения от Кмета на О. Х. проект за бюджет на О. Х. за 2024 г. В Закона за публичните финанси, в чл. 94, ал. 2 било предвидено, че „Общинският съвет приема с решение бюджета на общината по показателите по чл. 45, ал. 1 в срок до 15 работни дни от внасянето му от кмета. Размерите на бюджетните взаимоотношения с държавния бюджет трябва да съответстват на приетите със закона за държавния бюджет за съответната година, както и на други относими за съответната община показатели и разпоредби“. Това било изрично посочено и в чл. 29, ал. 4 от Наредба № 4 за условията и реда за съставяне на бюджетната прогноза за местните дейности за следващите три години, за съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на бюджета на О. Х. на Общински съвет – Харманли - ,,Кметът на общината внася в общинския съвет окончателния проект на бюджета на общината, индикативния годишен разчет за сметките за средства от Европейския съюз и прогнозите по чл. 82, ал. 3 от Закона за публичните финанси в срок до 20 работни дни от обнародването на Закона за държавния бюджет за съответната година“. С обжалваното решение общинските съветници не се съобразили с повелята на закона, а именно кметът, като орган на изпълнителната власт на местно ниво, да предложи за гласуване проект на бюджет за конкретната община. Съответно възможността пред общинските съветници относно общински бюджет се свеждала единствено до това дали да го приемат в този вид или да го отхвърлят.

Видно било от Протокол № 6/16.02.2024 г. на Общински съвет – Харманли, че решението за приемане на частично изменения бюджет било по предложение на Бюджетната комисия при Общински съвет – Харманли. Комисия към общински съвет обаче не можела да прави изменения на внесени проекти за решения по аргумент от разпоредбата на чл. 64, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация 2012 г. (последна редакция 2022 г.) - „Водещата комисия се произнася със становище, с което предлага приемане, допълване, изменение или отхвърляне на предложения проект“. Проектът за решение се разглеждал и подлагал на гласуване независимо от становището на водещата комисия. В тази връзка бил и чл. 51 от Правилника, който гласял, че становищата на постоянна комисия се докладват на заседание на общинския съвет от председателя на постоянната комисия, от определен от него член или от председателя на общинския съвет. Тоест те имали информативен, съгласувателен характер, а не следвало да имат ефекта на създаване на нови предложения, произтичащи от тях. Това нарушение на материалния закон от страна на Общински съвет – Харманли водело до съществено процесуално нарушение в процедурата по вземане на Решение № 78/16.02.2024 г. на Общински съвет – Харманли, обективирано в Протокол № 6/16.02.2024 г.

Налице било и несъответствие с материалния закон, тъй като в ЗПФ били предвидени определени реквизити (чл. 94, ал. 3 от ЗПФ), които в оспорваното решение не били налични. Следвало да се обърне внимание, че с Решение № 77/16.02.2024 г. на Общински съвет – Харманли бюджетът, предложен от Кмета на община Харманли, не бил приет. В същото време с оспорваното решение се приемали изменения в бюджет, който не бил приет.

Друго съществено нарушение на административнопроизводствените правила било това на чл. 72 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, който предвиждал как протича едно заседание на общински съвет. В началото на заседанието се гласувал дневния ред и по време на заседанието не можело да бъдат обсъждани въпроси, невключени в гласувания дневен ред. Видно било от Протокол № 6/16.02.2024 г. от сесията на Общински съвет – Харманли, че в дневния ред не били включени приетите с Решение № 78 промени на внесения от кмета на общината бюджет. В случая общинските съветници подложили на гласуване необсъдени промени, с които дори самите те не били запознати. Приетите изменения на бюджета били следствие на предложение на Бюджетната комисия при Общински съвет – Харманли, което не било оповестено на всички общински съветници, включително и на вносителя на проекто-решението – кмета на О. Х.. В тази връзка се твърди, че е нарушен чл. 60, ал. 1 от Правилника, тъй като общинските съветници не били запознати с материалите за заседанието в законоустановения срок.

Друг съществен процесуален порок на оспорваното решение бил, че били гласувани изменения на внесен проект за решение, без да бил подложен на гласуване техния проект, тоест не била предоставена възможност на общинските съветници да вземат становище по проекто-решението. В Правилника било прието, че проекти за решения, внесени от общински съветници, следва да се придружават със становище на кмета на общината, което действало с още по-голяма сила, когато ставало въпрос за проекти на решения, внесени от самия кмет. Видно от Протокол № 6 от проведеното заседание на Общинския съвет от 16.02.2024 г., предложението за изменение на бюджета било направено от Бюджетната комисия, а не персонално от общински съветник, въпреки че Правилникът не позволявал такива предложения да бъдат внасяни/правени от комисии към общински съвет. Съответно логиката на закона била, че изпълнителният орган следвало да е запознат с проектите за решения, внесени от общинските съветници, тъй като фактическият им изпълнител бил именно той.

Друг съществен порок на оспорваното решение бил, че материята, която касаело то, изисквала спазване на определени процедури, съобразени със спецификата му. Такава процедура била публичното обсъждане на бюджета и определените законови срокове за становища и мнения от граждани и организации. Безспорно в случая тези процедури не били спазени, тъй като приетите изменения на бюджета били предложени в деня на проведеното заседание на Общински съвет – Харманли. Аргумент за това била и липсата на основание, записано в протокола преди гласуването на оспореното решение.

Нарушена била и разпоредбата на чл. 69, ал. 1 от Правилника, тъй като гласуваният от общинските съветници проект на решение нямал становищата на всички постоянни комисии.

Оспорваното решение било неправилно, тъй като не съответствало на целта на закона и били допуснати същностни грешки в съдържанието му.

В т. 5 от Решението било прието, че се „Изменя предложения от кмета на О. Х. бюджет за 2024 г. в частта на „проект на строителната и инвестиционна програма на Община Харманли“, като решава средствата от неприетите инвестиционни проекти за заложените обекти по т. 1 на стойност 538 000 лв. да бъдат дописани като последни редове в строителната и инвестиционна програма на О. Х. за 2024 г. за изготвяне на технически инвестиционни проекти, необходими при кандидатстване за външно финансиране и европейски програми на следните обекти, както и други, след одобрение с решение на Общински съвет – Харманли: ...“, като след това били изброени промените/прехвърлянията на средства по параграфи. Бюджетът, предложен от Кмета на О. Х., бил съобразен с всички законови и подзаконови нормативни актове, включително с изискванията за финансовата дисциплина, според ЗПФ. В Приложение № 16 от ФО-3, „Указания за въвеждане на информацията за капиталови разходи в модул „Капиталови разходи и текущи ремонти“ на ИСО“ било прието, че следва да се съдържа финансова информация за обектите, предвидени в капиталовите програми, като задължително следвало да са съобразени с „класификация на капиталовите разходи по съответните функции, параграфи и подпараграфи на ЕБК - решението за правилното отразяване по съответния параграф или подпараграф следва да произтича от извършен анализ на основните дейности, съответно разходи, които ще се извършват при основен ремонт и изграждане на строителни обекти, и да се класифицират и отразят само в параграфа или подпараграфа, по които дейностите, съответно разходите са преобладаващи. Недопустимо било разходите за един строителен обект да се отнасят по различни параграфи и подпараграфи. В приетото изменение с оспореното решение се наблюдавала смяна на параграфи, включително и погрешно посочени, и съответно параграфи, които не отговаряли на дейностите, за които са предвидени разходите.

Вероятно от неспазване на процедурата на внасяне и разглеждане на предложението за Бюджет на О. Х. за 2024 г. и незнание на вносителите на предложението, били допуснати и некоректни, неточни предложения за бюджетните дейности от ЕБК, посочени в т. I, т. 5 от Решение № 78/16.02.2024 г. на Общински съвет Харманли.

Друго основание за неправилността и незаконосъобразността на оспореното решение било това по т. II от същото. Неправилно и въобще невъзможно било общинският съвет да променя/изменя обект, утвърден със Закона за държавния бюджет на Република България за 2024 г. Посоченият в тази точка обект, както бил цитиран номер по ред 19 „Ремонт на съществуваща водопроводна мрежа, сградни отклонения и рехабилитация на улична мрежа в малките населени места на община Харманли“ бил утвърден с Приложение № 3 към чл. 107, ал. 13 от ЗДБРБ за 2024 г. В същото приложение бил под номер 1543.

Оставало неясно какво точно било прието с Решение № 78/16.02.2024 г. на Общински съвет – Харманли, обективирано в Протокол № 6/16.02.2024 г., тъй като видно от Решение № 77/16.02.2024 г. на Общински съвет – Харманли, обективирано в Протокол № 6/16.02.2024 г., а именно, че не приема бюджета на Община Харманли за 2024 г., така, както е представен от вносителя. В следващото решение – оспореното, било записано, че общински съвет „не приема предложения от кмета на община Харманли бюджет за 2024 г. в частта на „проект на строителната и инвестиционна програма на Община Харманли“ или конкретно: “Съответно промените, които се приемат по-надолу касаят проекта на бюджет само в частта за „строителната и инвестиционна програма на Община Харманли“. Ноторно известен бил фактът, че бюджетът на една община не съдържал само капиталова програма, а имало още много съществени пера, които в настоящия случай вероятно оставали неприети. В тази връзка се моли да се вземе предвид, че след като не бил приет един бюджет (съгласно Решение № 77 на Общински съвет - Харманли), невъзможно било да се приеме неговото изменение.

С оглед на така изложеното, се моли да бъде отменено като незаконосъобразно, неправилно и постановено при съществени административнопроизводствени нарушения Решение № 78/16.02.2024 г. на Общински съвет – Харманли, обективирано в Протокол № 6/16.02.2024 г.

В писмено становище се преповтарят доводи от жалбата и се обосновава правен интерес от оспорване на решението.

Жалбата се поддържа и от процесуалните представители на жалбоподателя в съдебно заседание.

 

Ответникът – ОБЩИНСКИ СЪВЕТ – ХАРМАНЛИ, в депозирано от председателя му писмено становище, навежда доводи за неоснователност на депозираната жалба. Счита, че при приемането и разгласяването на оспореното решение са спазени всички процесуални изисквания на АПК, ЗМСМА, ЗПФ и ЗДБ. Посочва, че колективният орган е взел решение по целесъобразност, което било законосъобразно. В допълнително представено писмено становище (л. 151) се излагат съображения за липса на правен интерес от оспорване на атакуваното решение. Изтъква се в тази връзка, че бюджетът на Община Харманли бил приет с ново Решение № 95 от 27.03.2024 г., в което било имплицирано атакуваното решение на общинския съвет и посоченото решение влязло в сила.

 

Съдът, след като взе предвид изложените в жалбата основания, доводите на страните и събраните по делото доказателства, приема за установено от фактическа страна следното:

 

От представената по делото административна преписка, образувана по повод приемане на оспореното решение, е видно, че в Регистър „Докладни записки“ при Общински съвет – Харманли е била заведена Докладна записка № ДЗ-56/29.01.2024 г. от М. И. – Кмет на О. Х. (л. 119 от приложение), относно приемане на бюджета на О. Х. за 2024 г. С докладната записка е предложено на Общински съвет – Харманли да приеме решение, с което да приеме: Разпределението на преходния остатък от 2023 г., съгласно Приложение № 1; Бюджета на О. Х. за 2024 г., съгласно Приложение № 2. В докладната е било извършено ръкописно дописване със следното съдържание: „Предложение на бюдж. ком. за пром …“.

Съгласно Приложение № 2 към докладната записка (л. 125), приходите са в размер на 41 313 801 лева, а разходите са равни на приходите – 41 313 801 лева.

В Приложение 2.4 – „Строителна и инвестиционна програма на О. Х. за 2024 г.“ към докладната записка, са заложени различни дейности, сред които са и дейност по ред 19 (л. 166) „Ремонт на съществуваща водопроводна мрежа, сградни отклонения и рехабилитация на улична мрежа в малките населени места на община Харманли“, с обща стойност 2 900 000 лева.

Отново в Приложение № 2.4 (л. 137) „Строителна и инвестиционна програма на О. Х. за 2024 г.“ са заложени дейности по параграфи (кодове на дейности). На ред 46 е заложен параграф 5206-6-12-619 – „Облагородяване на парково пространство до клуб на пенсионера в [жк] [населено място]“ на стойност 102 000 лева, от собствени бюджетни средства; на ред 49 - параграф 5206-6-12-619 „Беседка в [населено място] , общ.Харманли - 1 бр.“ на стойност 10 000 лева, от собствени бюджетни средства; на ред 50 - параграф 5100-6-12-619 „Основен ремонт площад в [населено място], общ.Харманли“ на стойност 230 000 лева, от собствени бюджетни средства; на ред 51 - параграф 5100-6-12-619 „Основен ремонт площад в [населено място], между о.т. 61 - о.т. 66 o.т. 70 - o.т. 71 - о.т. 72 общ. Харманли“ на стойност 196 000 лева, от собствени бюджетни средства. Всичко на обща стойност 538 000 лева. Общата стойност по всички дейности, описани в Строителна и инвестиционна програма на Община Харманли за 2024 г.“ е 31 979 254 лева (л. 140 – представляващи капиталови разходи и текущи ремонти).

На 29.01.2024 г. е било проведено публично обсъждане на проекта на бюджет 2024 г. на Община Харманли (л. 217).

На 02.02.2024 г. в Регистър „Докладни записки“ при Общински съвет – Харманли е била заведена Докладна записка № 57/02.02.2024 г. от Д. Г. К. – общински съветник от групата съветници на „Коалиция БСП за България“ в Общински съвет – Харманли (л. 98).

С тази докладна записка е предложено от проекта (за бюджет 2024 г.) да отпаднат проекти на обща стойност 538 000 лева, като същите бъдат отложени за реализиране в следващи години от мандат 2023-2027, и сумата от 538 000 лева да бъде дописана като ред последен в Строителната и инвестиционна програма на О. Х. за 2024 г. Предложението е мотивирано с факта, че нямало заложени достатъчно средства за изготвяне на технически инвестиционни проекти за инфраструктурни обекти на територията на общината.

Предложението е оформено по следния начин: На основание чл. 33, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА, във връзка с чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА е предложено на Общински съвет – Харманли: 1. Не приема части от проекта на бюджет, както следва: ред 46, параграф 5206-6-12-619 – „Облагородяване на парково пространство до клуб на пенсионера в [жк] [населено място]“ на стойност 102 000 лева; ред 49, параграф 5206-6-12-619 „Беседка в [населено място] , общ.Харманли - 1 бр.“ на стойност 10 000 лева; ред 50 параграф 5100-6-12-619 „Основен ремонт площад в [населено място], общ.Харманли“ на стойност 230 000 лева; ред 51 параграф 5100-6-12-619 „Основен ремонт площад в [населено място], между о.т. 61 - о.т. 66 o.т. 70 - o.т. 71 - о.т. 72 общ. Харманли“ на стойност 196 000 лева. Всичко на обща стойност 538 000 лева. 2. Средствата от заложените обекти по т. 1 на стойност 538 000 лева да бъдат дописани като последни редове в Строителната и инвестиционна програма на община Харманли за 2024 г. за изготвяне на технически инвестиционни проекти, необходими при кандидатстване за външно финансиране и европейски програми на следните обекти, както и други, след одобрение с решение на общински съвет – Харманли:

1. Параграф 5100 дейност 603 „Рехабилитация и реконструкция с подмяна на водопровод на [улица]000 лева, от собствени бюджетни средства;

2. Параграф 5100 дейност 603 „Рехабилитация и реконструкция с подмяна на водопровод на [улица]000 лева, от собствени бюджетни средства;

3. Параграф 5100 дейност 603 „Рехабилитация и реконструкция с подмяна на водопровод на [улица]000 лева, от собствени бюджетни средства;

4. Параграф 5206 дейност 619 „Благоустрояване на [жк] в [населено място]“ 45 000 лева, от собствени бюджетни средства;

5. Параграф 5100 дейност 603 „Рехабилитация и реконструкция с подмяна на водопровод и канализация на [улица]и района на автогара Харманли“ 25 000 лева, от собствени бюджетни средства;

6. Параграф 5100 дейност 606 „Рехабилитация и реконструкция на улици с подмяна на водопровода в [населено място]“ 40 000 лева, от собствени бюджетни средства

7. Параграф 5100 дейност 619 „Укрепване на дигата, изчистване на коритото на река харманлийска в чертите на града и ремонт на бента“ 30 000 лева, от собствени бюджетни средства;

8. Параграф 5100 дейност 603 „Рехабилитация и реконструкция с подмяна на водопровод на [улица]000 лева, от собствени бюджетни средства;

9. Параграф 5206 дейност 713 „Мултифункционален спортен обект с прилежаща инфраструктура на [улица], 35 000 лева, от собствени бюджетни средства;

10. Параграф 5100 дейност 603 „Рехабилитация и реконструкция с подмяна на съществуваща водопроводна мрежа и сградни отклонения на [улица], 33 000 лева, от собствени бюджетни средства;

11. Параграф 5100 дейност 603 „Рехабилитация и реконструкция с подмяна на съществуваща водопроводна мрежа и сградни отклонения на [улица]в участъка от [улица]до [улица]в [населено място], и подмяна на съществуваща канализационна мрежа по [улица]в участъка от [улица]до ул.“***“, 30 000 лева, от собствени бюджетни средства;

12. Параграф 5100 дейност 603 „Рехабилитация и реконструкция с подмяна на водопровод на [улица]000 лева, от собствени бюджетни средства;

13. Параграф 5100 дейност 603 „Рехабилитация и реконструкция с подмяна на водопровод на улици в селата на община Харманли“ 100 000 лева, от собствени бюджетни средства.

Видно е, че общо стойността на предложените дейности е 538 000 лева.

На основание чл. 25, т. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл. 55, ал. 3, т. 1 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, Заместник-председател на Общински съвет – Харманли с писмена Покана (л. 5, 58) е свикал заседание на Общински съвет – Харманли на дата 26.02.2024 г. в 09:00 часа. Поканата е била публикувана в официалния сайт на О. Х. на 12.02.2024 г. – https://www.harmanli.bg/bg/informatsionen-byuletin/pokana-za-zasedanie-na-obs-harmanli-na-16022024-g.

От Заместник-председател на Общински съвет – Харманли са свикани и заседания на постоянни комисии при Общински съвет – Харманли (л. 8 – 13), сред които и на Бюджетна комисия. Заседанията са били свикани чрез покани, публикувани на сайта на О. Х. на 12.02.2024 г. – https://www.harmanli.bg/bg/informatsionen-byuletin/pokana-za-zasedanie-na-obs-harmanli-na-16022024-g.

Заседанието на Бюджетната комисия е било проведено на датата, за която е било свикано – 15.02.2024 г. от 16:00 часа, за което е съставен Протокол № 4 (л. 33) от същата дата. По точка осма от дневния ред Бюджетната комисия е приела решението по Докладната записка от Кмета на О. Х. относно приемане на бюджета на Общината за 2024 г. да бъде разделено на две точки:

1. Разпределение на преходния остатък от 2023 година, съгласно Приложение № 1
2. Бюджет на О. Х. за 2024 г., с включените приложения за изменения. Последната точка е разделена на две подточки, като първо е бил гласуван 1. Бюджет на О. Х. за 2024 г., предоставен от Кмета на О. Х., съгласно Приложение № 2, и същият не е приет, тъй като „за“ е гласувал един член на комисията, „против“ е бил един член, а „въздържали се“ са били четири членове.

На следващо място са гласувани предложенията за изменения на Бюджет на Община Харманли за 2024 г. (т. II), като предложението е прието с четири гласа „за“, съответно „против“ и „въздържал се“ са гласували по един от членовете на комисията.

На 16.02.2024 г. е било проведено заседание на Общински съвет – Харманли, за което е съставен Протокол № 6/16.02.2024 г., на което са присъствали 19 от общо 21 общински съветници.

С Решение № 66 е бил приет дневен ред на заседанието, като под т. 3 е била заложена Докладна записка от Д. Г. К. относно пренасочване на собствени средства от Строителната и инвестиционна програма на О. Х. за 2024 г., а под т. 8 е била Докладна записка на Кмета на О. Х., относно приемане на бюджета на Община Харманли за 2024 г.

От съдържанието на протокола (т. 3, л. 41) се установява, че Докладна записка № 57/02.02.2024 г. от Д. Г. К. – общински съветник от групата съветници на „Коалиция БСП за България“ в Общински съвет – Харманли, е била гласувана така, както е предложена, с 15 гласа „за“, „против“ са били 4 общински съветници, а „въздържали се“ 0 (от общо 19).

С Решение № 77 Общинският съвет не е приел Бюджет на О. Х. за 2024 г., предоставен от Кмета на О. Х., съгласно Приложение № 2 (т. II, т. 1), така, както е предложен от вносителя – л. 48.

Видно от Протокола от заседанието (л. 81), със 17 гласа „за“ Общински съвет – Харманли е гласувал следното: I. Разпределение на преходния остатък от 2023 г., съгласно Приложение № 1, II. Бюджет на О. Х. за 2024 г., съгласно Приложение № 2, 1. Бюджета на О. Х. така, както е предложен от вносителя, 2. с предложенията за изменения на бюджета. Извършено е прегласуване, от което става ясно, че първо е отразено „за“ промените 14 общински съветници, „против“ – 4, „въздържали се“ – 0, а на следващо място е отразено „за“ промените 14 общински съветници, „против“ – 5, „въздържали се“ – 0.

Видно е на л. 82 от делото, че Общински съвет – Харманли отново е гласувал следното: I. Разпределение на преходния остатък от 2023 г., съгласно Приложение № 1 (с 18 гласа „за“), а частта „II. Бюджет на О. Х. за 2024 г., съгласно Приложение № 2, 1. Така, както е представен от вносителя“, не е приета („за“ – 5, „против“ – 2, „въздържали се“ - 12).

В хода на заседанието са изразени становища на Бюджетна комисия, на ПК по законността и нормативните актове, ПК по ТуСЕ, ПК по просвета и култура, ПК по здравеопазване на социални дейности, ПК по управление на общинската собственост (л. 42, 45, 61, 62, 63, 64, 68, 69, 72, 73, 75, 76, 77.

С оспореното Решение № 78 Общински съвет – Харманли е приел (л. 49, вж. и л. 83-85) следното:

„I. Имайки предвид предложението в точка 3 от настоящия дневен ред за заседанието на Общински съвет - Харманли, не приема предложения от кмета на О. Х. бюджет за 2024 г. в частта на „проект на Строителната и инвестиционна програма на Община Харманли“ или конкретно:

1. Ред 46, Параграф - 5206-6-12-619 – Облагородяване на парково пространство до клуб на пенсионера в [жк] [населено място] на Стойност 102 000 лева от собствени бюджетни средства;

2. Ред 49, Параграф - 5206-6-12-619 Беседка в [населено място] могила, общ.Харманли - 1 бр. на стойност 10 000 лева от собствени бюджетни средства;

3. Ред 50, Параграф - 5100-6-12-619 Основен ремонт площад в [населено място], общ.Харманли на стойност 230 000 лева, от собствени бюджетни средства;

4. Ред 51, Параграф - 5100-6-12-619 Основен ремонт площад в [населено място], между о.т. 61 - о.т. 66 o.т. 70 - o.т. 71 - о.т. 72 О. Х. на стойност 196 000 лева от собствени бюджетни средства; Които са на Обща стойност 538 000 лева.

5. Изменя предложения от кмета на О. Х. бюджет за 2024 г. в частта на „проект на строителната и инвестиционна програма на Община Харманли“, като решава средствата от неприетите инвестиционни проекти за заложените обекти по т. 1 на стойност 538 000 лв. да бъдат дописани като последни редове в строителната и инвестиционна програма на община Харманли за 2024 г. за изготвяне на технически инвестиционни проекти, необходими при кандидатстване за външно финансиране и европейски програми на следните обекти, както и други, след одобрение с решение на Общински съвет – Харманли:

5.1. Параграф 5100 дейност 603 (6 0 3 – код дейност „Водоснабдяване и канализация“ по Единна бюджетна класификация 2024 г.) Рехабилитация и реконструкция с подмяна на водопровод на [улица]000 лв. от собствени бюджетни средства

5.2. Параграф 5100 дейност 603 (6 0 3 – код дейност „Водоснабдяване и канализация“ по Единна бюджетна класификация 2024 г.) Рехабилитация и реконструкция с подмяна на водопровод на [улица]000 лв. от собствени бюджетни средства

5.3. Параграф 5100 дейност 603 (6 0 3 – код дейност „Водоснабдяване и канализация“ по Единна бюджетна класификация 2024 г.) Рехабилитация и реконструкция с подмяна на водопровод на [улица]000 лв. от собствени бюджетни средства

5.4. Параграф 5206 дейност 619 (6 1 9 – код дейност „Други дейности по жилищното строителство, благоустройството и регионалното развитие“ по Единна бюджетна класификация 2024 г.) Благоустрояване на [жк] в [населено място] 45 000 л.в от собствени бюджетни средства

5.5. Параграф 5100 дейност 603 (6 0 3 – код дейност „Водоснабдяване и канализация“ по Единна бюджетна класификация 2024 г.) Рехабилитация и реконструкция с подмяна на водопровод и канализация на [улица]и района на автогара Харманли 25 000 лв. от собствени бюджетни средства

5.6. Параграф 5100 дейност 606 (6 0 6 – код дейност „Изграждане, ремонт и поддържане на уличната мрежа“ по Единна бюджетна класификация 2024 г.) Рехабилитация и реконструкция на улици с подмяна на водопровода в [населено място] 40 000 лв. от собствени бюджетни средства

5.7. Параграф 5100 дейност 619 (6 1 9 – код дейност „Други дейности по жилищното строителство, благоустройството и регионалното развитие“ по Единна бюджетна класификация 2024 г.) Укрепване на дигата, изчистване на коритото на река харманлийска в чертите на града и ремонт на бента 30 000 лв. от собствени бюджетни средства

5.8. Параграф 5100 дейност 603 (6 0 3 – код дейност „Водоснабдяване и канализация“ по Единна бюджетна класификация 2024 г.) Рехабилитация и реконструкция с подмяна на водопровод на [улица]000 лв. от собствени бюджетни средства

5.9. Параграф 5206 дейност 713 (вярното е код 7 1 4 – код дейност по Единна бюджетна класификация 2024 г. „Спортни бази за спорт за всички“) Мултифункционален спортен обект е прилежаща инфраструктура на [улица]000 лв. от собствени бюджетни средства

5.10. Параграф 5100 дейност 603 (6 0 3 – код дейност „Водоснабдяване и канализация“ по Единна бюджетна класификация 2024 г.) Рехабилитация и реконструкция с подмяна на съществуваща водопроводна мрежа и сградни отклонения на [улица]000 лв. от собствени бюджетни средства

5.11. Параграф 5100 дейност 603 (6 0 3 – код дейност „Водоснабдяване и канализация“ по Единна бюджетна класификация 2024 г.) Рехабилитация й реконструкция с подмяна на съществуваща водопроводна мрежа и сградни отклонения на [улица]в участъка от [улица]до [улица]в [населено място] й подмяна на съществуваща канализационна мрежа по [улица]в участъка от [улица]до ул."***" 30 000 лв. от собствени бюджетни средства

5.12. Параграф 5100 дейност 603 (6 0 3 – код дейност „Водоснабдяване и канализация“ по Единна бюджетна класификация 2024 г.) Рехабилитация и реконструкция с подмяна на водопровод на [улица]000 лв. от собствени бюджетни средства

5.13. Параграф 5100 дейност 603 (6 0 3 – код дейност „Водоснабдяване и канализация“ по Единна бюджетна класификация 2024 г.) Рехабилитация и реконструкция с подмяна на водопровод на улици в селата на община Харманли 100 000 лв. от собствени бюджетни средства.

II. Имайки предвид предложението в точка 4, 5 и 6 от настоящия дневен ред за заседанието на Общински съвет Харманли, не приема предложения от кмета на О. Х. бюджет за 2024 г. в частта на „проект на строителната и Инвестиционна програма на Община Харманли“ или конкретно - номер по ред 19 - „Ремонт на съществуваща водопроводна мрежа, сградни отклонения и рехабилитация на улична мрежа в малките населени места на община Харманли".

1. Решава, че изменя номер по ред 19 от предложения от кмета на Община Харманли бюджет за 2024 г. в частта на „Проект на строителната и инвестиционна програма на Община Харманли“, който става по следния начин:

„Ремонт на съществуваща водопроводна мрежа, сградни отклонения и рехабилитация на улична мрежа, както и асфалтиране на части от общинската пътна мрежа в малките населени места на община Харманли", конкретно:

Изготвяне на технически проект на частичен ремонт на общо 1707 метра водопроводната мрежа на [населено място] по следните улици - от джамията през следващото кръстовище на дясно до магазина на РПК с обща дължина 1257 метра, както и продължението на същата отсечка към другия край на същото централно кръстовище, през което се стига до промишлената зона, с дължина на втората отсечка около 450 метра (във вр. с Докладна записка № 49/01.02.2024 г. на А. А. Ю., л. 105). Прогнозната стойност на частичния ремонт е 700 000 лева.

Изготвяне на технически проект за асфалтиране на участък на общинска пътна мрежа в [населено място] от джамията през следващото второ кръстовище на дясно до магазина на РПК с обща дължина 1257 метра, както и продължението на същата отсечка към другия край на същото централно кръстовище, чрез което се стига до промишлената зона, с дължина на втората отсечка около 450 метра (във вр. с Докладна записка № 50/01.02.2024 г. на А. А. Ю. – кмет на [населено място], л. 110). Прогнозната Стойност на частичния ремонт е 400 000 лева.

Изготвяне на технически проект за частичен ремонт на водопреносната система по [улица], [улица], [улица], [улица], [улица], [улица], [улица],[улица], [улица], [улица], [улица], [улица]й [улица][населено място] с обща дължина 3100 метра. (във вр. с Докладна записка на кмета на [населено място] № 26/20.12.2023 г., л.115). Прогнозна стойност 1 000 000 лева, както и изготвяне на технически Проект за подготовка и асфалтиране на въпросните участъци с подменена ВиК инсталация с прогнозна стойност 800 000 лева.“.

Видно е, че общата стойност на дейностите е 2 900 000 (колкото е и сумата, заложена по ред 19 от предложения от кмета на О. Х. бюджет за 2024 г., л. 135).

Решението е прието с 15 гласа „за“, 4 гласа „въздържали се“ и 0 гласа „против“.

Във връзка с изменението на № по ред 19 от предложения от кмета на О. Х. бюджет за 2024 г. „Ремонт на съществуваща водопроводна мрежа, сградни отклонения и рехабилитация на улична мрежа в малките населени места на община Харманли“, е необходимо да се посочи, че това е направено по повод съдържанието на точка 4, 5 и 6 от дневния ред за заседанието на Общински съвет - Харманли. Текстовете по посочените точки са, както следва (л. 40):

Т. 4. Докладна записка от С. Х. М. – Зам. председател на Общински съвет – Харманли, относно Докладна записка № 49/01.02.2024 г. на А. А. Ю. – кмет на [населено място] за необходимостта от проектиране и извършване на частичен ремонт на водопроводната мрежа;

Т. 5. Докладна записка от С. Х. М. – Зам. председател на Общински съвет – Харманли, относно Докладна записка № 50/01.02.2024 г. на А. А. Ю. – кмет на [населено място] за необходимостта от проектиране и частично асфалтиране на общинската пътна мрежа в [населено място];

Т. 6. Докладна записка от С. Х. М. – Зам. председател на Общински съвет – Харманли, относно Докладна записка на кмета на [населено място] № 26/20.12.2023 г. за необходимост от проектиране, ремонт па системата за добиване и пренос на вода в [населено място], общ. Харманли.

Визираните в изброените точки докладни записки са част от административната преписка – л. 103 и л. 105, л. 108 и л. 110, л.113 и л. 115, като изготвените от С. Х. М. са били входирани в Общински съвет – Харманли на 06.02.2024 г. Предложенията по тези докладни записки са приети с Решение № 70 (л. 106), Решение № 71 (л. 111) и Решение № 72 (л. 117) на Общински съвет – Харманли – всички от 16.02.2024 г., съответно разходите за тях са предвидени с оспореното Решение № 78 на Общински съвет – Харманли (т.II от него).

На 19.03.2024 г. е започнала нова процедура по приемане на Бюджет 2024 г. на Община Харманли, тъй като кметът на общината е внесъл в Общински съвет – Х. Д. записка № ДЗ-81/19.03.2024 г. (л. 154 от делото). С нея е предложено Общински съвет – Харманли да приеме Бюджета на О. Х. за 2024 г., съгласно Приложение № 1 (л. 162 – 249).

С Решение № 95 (л.153) от проведено на 27.03.2024 г. заседание (за което е съставен Протокол № 7) Общински съвет – Харманли е приел Бюджет на О. Х. за 2024 г., съгласно Приложение № 1.

 

Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства във връзка с направените в жалбата оплаквания, доводите и становищата на страните и като извърши проверка на законосъобразността на оспорения административен акт на основание чл. 168, ал. 1, във връзка с чл. 146 от АПК, намира за установено следното:

 

Оспорването, като направено от легитимирано лице, в законоустановения срок и против административен акт, подлежащ на съдебно обжалване и контрол за законосъобразност, е процесуално допустимо.

По отношение на изложените от ответника възражения за липса на правен интерес от оспорване на атакуваното решение, доколкото бюджетът на О. Х. бил приет с ново Решение № 95 от 27.03.2024 г., в което било имплицирано оспореното решение на Общински съвет – Харманли и това последващо решение влязло в сила, следва да бъде отбелязано, че в тази връзка е налице изрично произнасяне на касационната инстанция с Определение № 557/22.01.2025 г., постановено по адм.дело № 9207/2024 г. по описа на Върховния административен съд, в което е посочено, че независимо от съдържанието му, налице е решение, с което е прието изменение на проекта за бюджет за 2024 г. на О. Х., предложен от кмета на общината, в частта на „проект на строителната и инвестиционна програма на Община Харманли“. Ако производството по делото бъде прекратено, това решение ще влезе в сила и ще следва да бъде изпълнявано, като част от бюджета на общината за 2024 г. Фактът, че впоследствие, с друго решение, Общински съвет -Харманли е приел друг бюджет на Община Харманли по друго предложение на кмета на общината, не води до извод, че решението на Общински съвет - Харманли, предмет на настоящото производство, изчезва от правния мир, нито че променя характера си на общ административен акт. Съгласно чл. 45, ал. 3 от ЗМСМА, то подлежи на самостоятелно оспорване, като именно в хода на производството по делото и с оглед възраженията на жалбоподателя, съдът следва да се произнесе по валидността и законосъобразността на оспореното решение. С оглед на това, настоящата инстанция приема, че оспорването е процесуално допустимо и следва да бъде разгледано по същество.

 

Общинският съвет, като орган на местно самоуправление, решава самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност, както и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи (чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА). Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА, общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, включително и показателите по чл. 45, ал. 1, т. 2 от Закона за публичните финанси за районите, кметствата и населените места с кметски наместници, с изключение на тези, които са определени като второстепенни разпоредители с бюджет по реда на чл. 11, ал. 10 от Закона за публичните финанси, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му.

Оспореното в настоящото производство Решение № 78/16.02.2024 г. на Общински съвет – Харманли обективира волеизявление, с което е упражнено нормативно предвиденото в чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА и в чл. 94, ал. 2 от Закона за публичните финанси правомощие, свързано с приемането на годишния бюджет на общината. В този смисъл същото е прието от компетентен орган, в кръга на неговите правомощия.

Съгласно Тълкувателно решение № 2 от 16.04.2013 г. по тълкувателно дело № 4/2011 г. на Общото събрание на съдиите от първа и втора колегия на Върховния административен съд, решението на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА, с което се приема и изменя годишният бюджет на общината и се приема отчетът за изпълнението му, е общ административен акт по определението на чл. 65 от АПК. Процесуалните правила за приемането му се основават на специалните норми на Закона за публичните финанси (ЗПФ), доколкото такива са предвидени, и на общите разпореди на АПК.

Според данните от преписката, в случая Общински съвет – Харманли, като колективен орган на местно самоуправление, е заседавал в законен състав и при наличието на кворум. Налице са и доказателства за спазено изискване за поименно явно гласуване на бюджета, съгласно чл. 27, ал. 5 от ЗМСМА.

Оспореното решение обаче е прието при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

Производството по приемане на общинския бюджет е регламентирано от Закона за публичните финанси, където е посочено, че Общинският съвет приема наредба за условията и реда за съставяне на бюджетната прогноза за местните дейности за следващите три години, за съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на общинския бюджет, разработена при спазване на принципите, правилата и процедурите по този закон, а кметът на общината организира съставянето на бюджетната прогноза и на бюджета на общината при спазване на указанията по чл. 67, ал. 6 от закона. Съгласно чл. 84, ал. 1 от този закон, кметът на общината има задължението да разработи проектобюджета по показателите по чл. 45, ал. 1, да го представи за публично обсъждане от местната общност, като оповести датата на обсъждането най-малко 7 дни предварително на интернет страницата на общината и в местните средства за масово осведомяване, като след това съставения протокол от публичното обсъждане заедно с окончателния проект на бюджета внесе в Общинския съвет (чл. 84, ал. 4 и ал. 6 от ЗПФ). Разписаните правила са императивни, тъй като решението, с което се приема бюджета на общината, както вече бе посочено, по своята правна същност представлява общ административен акт. Чрез тях се гарантира постигането на целите по чл. 12 от АПК за достъпност, публичност и прозрачност на административното производство, а също и за осъществяване на обществен контрол при управлението на общината досежно общинския бюджет. Обсъждането е гаранция за защита на обществените интереси, съответно неспазването му представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила.

Настоящата инстанция счита, че в случая тези изисквания не са спазени, доколкото е нарушено изискването за публично обсъждане на внесените в първоначално предложения проект за общински бюджет изменения. Безспорно по делото се установява, че публичното обсъждане на изменението на бюджета, съответно предоставени срокове за становища и мнения от граждани и организации, не е налице, доколкото предложените от общинските съветници Д. К. и С. М. изменения на Бюджет 2024 г. не са били предмет на публично обсъждане. Такава възможност на практика въобще не е съществувала, предвид факта, че докладните записки на тези общински съветници са били внесени в Общински съвет – Харманли на 02.02.2024 г. (л. 98) и 06.02.2024 г. (л. 103, 108, 113), а публичното обсъждане на Бюджет 2024 г. се е състояло на 29.01.2024 г. (л. 217). Така не е било спазено и изискването на чл. 29, ал. 2 от Наредба № 4 за условията и реда за съставяне на бюджетната прогноза за местните дейности за следващите три години, за съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на бюджета на Община Харманли, а именно: „Кметът на общината представя проекта на бюджет за публично обсъждане от местната общност в срок не по-късно от 30 ноември, като оповестява датата на обсъждането най-малко 7 дни предварително на интернет страницата на общината и в местни средства за масово осведомяване. Публичното обсъждане се провежда по ред, определен от общинския съвет. За постъпилите предложения се съставя протокол, който се внася в общинския съвет заедно с окончателния проект на бюджета, съгласно Приложение № 1 към настоящата Наредба“. Съответно не е спазена и разпоредбата на чл. 84, ал. 6 от Закона за публичните финанси.

Приемането на бюджета на общината представлява законово разписана процедура, нарушаването на която води до незаконосъобразност на решението, с което същият е приет. Поради това, задължение на органа, в чиито правомощия е приемането на бюджета, е да провери дали са спазени нормативните изисквания по съставяне, разгласяване и обществено обсъждане на проекта. В настоящия случая Общински съвет – Харманли реално е разгледал бюджет, който не е бил подложен на публично обсъждане и по отношение на който не е гарантирано правото на местната общност на достъпност и прозрачност.

В тази връзка и по повод изрично наведеното в жалбата възражение в тази насока следва да бъде отбелязано, че Общинският съвет действително не е обвързан от проекта, внесен от кмета, тъй като не действа при условия на обвързана компетентност. Казано с други думи, Общинският съвет не е задължен да възприеме предложението на кмета във вида, в който е внесено. Поради това законосъобразността на приеманото от общинския съвет решение не е обусловена от съответствието на неговото решение с внесеното от кмета на общината предложение за проекто-решение. Приемането на оспореното решение със съдържание, различно от това на внесения от кмета на общината проект за решение, е упражняване на законово регламентирана компетентност на общинските съвети. Този извод произтича от разпределението на компетентност между кмета на общината и общинския съвет, възложена на тези органи съгласно чл. 21 и чл. 44 от ЗМСМА. Общинските съветници имат право да правят предложения, като това тяхно правомощие произтича от разпоредбата на чл. 33 от ЗМСМА и в частност на чл. 21, ал. 1, т. 5 от ЗМСМА. Но във всички случаи предложението, изхождащо от общински съветник, трябва да отговоря на същите критерии като проекта, внесен от кмета на общината. Да е съобразено с показателите по чл. 45 от ЗПФ, да има конкретни параметри в приходната и разходната част по съответните функции и дейности, да е мотивирано кое налага промяната и да бъде публично огласено и подложено на обсъждане, редом с първоначално предложения проект. В настоящия случай реално е разгледан бюджет, който във формата на проект не е бил подложен на публично обсъждане и по отношение на който не е гарантирано правото на местната общност на достъпност и прозрачност. В този смисъл Решение № 6170 от 21.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10217/2020 г., III о.

Следва да се отбележи още, че преди да се гласуват промените в бюджета, общинските съветници не са били запознати с тях, доколкото по делото няма данни за спазване на разпоредбите на чл. 60, ал. 1 и ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Посочените разпоредби гарантират правото на общинските съветници да бъдат предварително информирани относно материалите, подлежащи на гласуване. Член 60, ал. 1 от Правилника изрично предвижда, че материалите за заседанията на общинския съвет следва да бъдат предоставени на общинските съветници в определен срок преди самото заседание – не по-малко от 5 дни. Това не е просто формално изискване, а съществена процедурна гаранция, произтичаща от принципите за прозрачност и информирано вземане на решения, а когато става въпрос за бюджетни въпроси, това изискване придобива още по-голяма тежест поради комплексния характер на финансовите документи и тяхното значение за функционирането на общината. Правото на информиран избор е неразделна част от правомощията на общинските съветници и неговото ограничаване води до незаконосъобразност на административните актове. В конкретния случай липсата на доказателства за спазване на процедурата по чл. 60, ал. 1 и ал. 2 от Правилника, особено когато става въпрос за съществени промени в бюджета, които не са минали през обсъждане в постоянните комисии, представлява нарушение, което засяга законосъобразността на взетите решения.

Право на общинския съвет е да разпределя разходването на капиталови разходи по обекти, но същото следва да е мотивирано и да обосновава нуждата и приоритетността на едни спрямо други. Само въз основа на икономическа и/или друга обосновка може да се направи извод дали съответният разход е необходим и пропорционален за предвидените цели. Затова и обосновката не е последваща приемането на решението дейност, а част от него. Изискването за мотивиране на акта важи в пълнота и за решенията на Общинските съвети. Съобразно Тълкувателно решение № 16/31.03.1975 г. на ОСГК на ВС, мотивите могат да бъдат извлечени и от съпътстващите издаването на акта документи. В случая мотиви за измененията не могат да бъдат извлечени нито от предложенията на двамата общински съветници, нито от оспореното решение или протокола за приемането му. В докладната записка на Д. К. например се посочва като мотивировка недостатъчни средства за технически инвестиционни проекти, която мотивировка е твърде обща и неконкретизирана. Съгласно утвърдената съдебна практика, мотивите трябва да съдържат конкретни факти и обстоятелства, които да позволяват проверка на материалната законосъобразност на акта. В случая липсват ясни критерии за избор на конкретните инфраструктурни обекти, не са посочени факти относно състоянието на отделните обекти, нито са налични други обективни критерии, които да обосновават приоритизирането на едни обекти пред други. Отсъства анализ на обществените нужди, а разходването на публични средства без оценка на обществените потребности не може да се приеме за разумно и добросъвестно упражняване на правомощия. Липсата на оценка на социално-икономическия ефект е в противоречие с принципа за целесъобразно и икономично разходване на публични средства. Тази липса на конкретика и обоснованост в мотивите прави невъзможна преценката дали предложеното преразпределение отговаря на принципите на добро финансово управление и дали е съобразено с действителните нужди на общината, което безспорно представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК и е самостоятелно основание за отмяна на административния акт.

За пълнота на изложението следва да бъде отбелязано, че от формална гледна точка, изхождайки от последователността на приемането му и от съдържанието му, обжалваното решение противоречи на правната логика и е неясно и съответно като краен правен резултат създава правна несигурност. В тази връзка следва да бъде отбелязано, че е налице противоречие в логическата структура на решението - то на практика изменя частично бюджет, който с предходното решение (№ 77) не е бил приет. Правилната последователност би изисквала първо да се обсъдят и приемат предложените изменения и едва след това да се гласува бюджетът като цяло. В случая е налице инверсия на тази логична последователност, което представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Налице е неяснота и по отношение на крайния правен резултат от двете решения, разгледани в съвкупност, което противоречи на принципа на правна сигурност и предвидимост, доколкото оспореното решение № 78 поставя въпроса дали бюджетът на общината за 2024 г. в крайна сметка е приет (макар и с изменения) или не е приет съгласно Решение № 77. Един законосъобразен административен акт не може да предизвиква съмнение относно неговото конкретно съдържание и правни последици. В настоящия случай неяснотата на крайния правен резултат прави невъзможно определянето на точните параметри на общинския бюджет и създава съществен риск от произволно тълкуване при неговото изпълнение. Тези три взаимосвързани нарушения (изменение на неприет акт, нарушена процедурна последователност и неяснота на крайния правен резултат) представляват съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК, както и нарушение на материалния закон по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК. Те опорочават оспореното решение до степен, обуславяща нуждата от неговата пълна отмяна.

С оглед гореизложените съображения съдът намира, че оспореното решение следва да бъде отменено като незаконосъобразно.

 

Водим от гореизложеното, Административен съд - Хасково

 

Р Е Ш И :

 

ОТМЕНЯ Решение № 78 от 16.02.2024 г., обективирано в Протокол № 6 от заседание на Общински съвет – Харманли, проведено на 16.02.2024 г.

Решението подлежи на касационно обжалване в 14-дневен срок от съобщението до страните пред Върховен административен съд.