О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
№492 14.11.2019г. Стара Загора
СТАРОЗАГОРСКИЯТ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
На
четиринадесети ноември 2019г.
в
закрито заседание в следния състав:
СЪДИЯ: Дарина Драгнева
Като разгледа докладваното
от съдия Дарина Драгнева административно дело №840 по описа за 2019г. и за да
се произнесе взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 34 ал.4т.2 вр. с чл.27 ал.4 от ЗУСЕСИФ вр. с чл. 197 и сл. от АПК, образувано по жалбата на „ХВТ и КО“ ЕООД гр. Стара Загора против Решение
№РД-1615.23/18.09.2019г. на Главен директор на главна дирекция „европейски
фондове за конкурентоспособност“ в Министерство на икономиката и РУО на ОП
„Иновации и конкурентоспособност“ 2014-2020. Решението е постановено от
компетентен орган, съгласно Заповед №РД-16-785/17.05.2019г., изменена със
Заповед №РД-16-1459/02.09.2019г. на Министъра на икономиката, с които главния
директор на главна дирекция „Европейски фондове за конкурентоспособност“ – С. К.,
а към 18.09.2019г. – главен директор на същата дирекция, е определена за лице,
което да изпълнява функциите на РУО по приоритетни оси 1, 2, 3, и 4 на ОПИК.
С
решението е прекратено производството по отношение на жалбоподателя с проектно
предложение №BG16RFO002-040-0713 по процедура №BG16RFOP002-2.040 „Подобряване на
производствения капацитет в малките и средни предприятия“, въз основа на
следните мотиви: Проектното предложение е подадено електронно чрез системата
ИСУН 2020 на 17.05.2019г. След извършена проверка на КЕП на автоматично
създаденото, вследствие на регистрация, проектно предложение, софтуерът за
проверка на валидността на КЕП извежда на екран следното съобщение „Подписът е
невалиден“. Подписът е с титуляр „Дениси Консулт“ ЕООД и автор Х.В.Г.,
управител на упълномощеното юридическо лице. Допълнение, при проверката е
видно, че сертификатът е със срок на валидност от 07.03.2017г. до 07.03.2018г.
Съгласно т.23 от Условията за кандидатстване по процедурата, „Подаването на
проектното предложение по настоящата процедура се извършва изцяло по електронен
път, чрез попълване на уеб базиран формуляр за кандидатстване и подаване на
формуляра и придружителните документи, чрез ИСУН на Структурните инструменти на
ЕС В България единствено с използването на валиден Квалифициран електронен
подпис, чрез модула „Е-кандидатстване“ на следния интернет адрес https//eumis2020.government.bg В т.23 от условията за кандидатстване, в поле „ВАЖНО“ е
указано също така, че проектното предложение се подава електронно чрез ИСУН
2020, като се подписва с валиден КЕП към датата на кандидатстване по
процедурата, в поле „ВАЖНО“ на стр.52 е посочено, че Формулярът за
кандидатстване не подлежи на повторно изискване. Цитираното указание е
възпроизведено в изискването на критерий №1 от Критериите за оценка на
административното съответствие на проектните предложения Приложение И към
Условията за кандидатстване / стр.49 по делото/, съгласно който: Формулярът за
кандидатстване е подаден по електронен път чрез системата ИСУН 2020 и е
подписан с валиден КЕП от лице с право да представлява кандидата или
упълномощено лице. В конкретния случай, поради факта, че КЕП е невалиден към
датата на подаване на проектното предложение, същото не може да се разглежда
като отговарящо на изискванията на Условията за кандидатстване по процедурата.
Поради ограничението формулярът за кандидатстване да бъде допълнително
изискван, същият не е включен в искането за допълнителни документи, отправено от
оценителната комисия до кандидата на 08.07.2019г. Наличието на невалидно
подписан формуляр за кандидатстване води до невъзможност същият да бъде взет
предвид при оценка на проектното предложение и представлява несъответствие с
критерий №1 от Критериите за оценка на административното съответствие на
проектните предложения. Съгласно чл.18 ал.5 от Постановление №162 на МС от 5
юли 2016г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна
финансова помощ по програмите, финансирани от ЕСИФ за периода 2014г-2020г, с
подаване на възражението не могат да се представят нови документи, които не са
били част от първоначално представеното проектно предложение и/или не са
допълнени в рамките на кореспонденцията между оценителната комисия и кандидата.
Предвид цитираната разпоредба, не може да бъде взет под внимание допълнително
представения с възражението Формуляр за кандидатстване, надлежно подписан с КЕП
от дата 10.09.2019г. с цел допускане на проектното предложение до техническа и
финансова оценка. Предвид нормативната уредба и Условията за кандидатстване, не
е предвидена възможност за отстраняване на установена нередовност във формуляра
за кандидатстване, чрез повторното му изискване. Противното би довело до
нарушаване на принципа на равнопоставеност и недопускане на дискриминация по
чл.29 ал.1 т.2 от ЗУСЕСИФ. Оценителната комисия правилно е приела, че
проектното предложение не отговаря на т.23 „Начин на подаване на проектното
предложение“ от Условията за кандидатстване по процедурата и Критерий №1 от Критериите
за оценка на административното съответствие на проектните предложения /
Приложение И към Условията за кандидатстване/. Основанията за недопускане на
проектното предложение №№BG16RFO002-040-0713 по процедура №BG16RFOP002-2.040
„Подобряване на производствения капацитет в малките и средни предприятия“, се
потвърждават и възражението на кандидата е неоснователно.
Решението е обжалвано на 25.09.2019г, към която дата изтича
едноседмичния срок за неговото обжалване, ако се приеме че е съобщено на датата
на издаването му – 18.09.2019г., която е най-ранната възможна.
С
жалбата се иска да бъде отменено решението на РУО по ОП „ИК“ по чл.34 ал.4 т.2
от ЗУСЕСИФ с твърдения, че задължителната процедура по чл.34 ал.2 от същия
закон не е приложена, въпреки че се касае до изискване за редовност, а не за
допустимост. До подписване на проектното предложение с невалиден КЕП се е
стигнало поради очевидна техническа грешка, допусната от представителя на
„Дениси Консулт“ ЕООД - упълномощеното да го подаде юридическо лице, като в
процеса на прикачване на сертификата за валидност е прикачен този с изтеклия
срок, а не актуалния такъв. Грешката е техническа, тъй като предходният и
настоящият сертификат са с един и същи номер, за което са представени доказателства.
В процедурата за подписване на документи с КЕП в ИСУН е възприет подхода „Detached Signature“-
документът и подписът не се пакетират в един файл, а документът се запазва в
оригиналния си вид, като се създава и прикачва нов файл, в който се съдържа само
подписа. За последваща верификация на подписа е необходимо получателят да
разполага и с двата файла – оригиналния файл на документа / формуляра за
кандидатстване/ и файла с подписа. Това означава, че електронния подпис по
никакъв начин не засяга файл за кандидатстване или приложените към него
документи. Управляващия орган е могъл да даде указания за преподписване само на
формуляра за кандидатстване, генериран от ИСУН 2020 и системата не следва да го
отчита като ново подаден формуляр, който да нарушава критерий №1 от Приложение
И „Критерии и методология за оценка на проектни предложения“. След като не е
ново подаден документ, то не следва да се счита като такъв, с който се
подобрява качеството на проектното предложение. Касае се за технически и
технологични способности и проблеми, които административния орган следва да
отстрани. Задължение на органа е да осигури техническа възможност за изследване
на всички постъпили информационни данни, с оглед на това дали системата е
приела информацията без грешка за някои от тях, или е възникнал технически
проблем за други. Следвало е да се прецени дали са налице разлики в
първоначално подадения файл с формуляра за кандидатстване и този с правилно
прикаченият и валиден КЕП и въз основа на това да се прецени дали се нарушава
чл.29 от ЗУСЕСИФ.
Изложени
са подробни съображения, че се касае за нередовност на подаденото проектно
предложение, засягащо надлежното упражняване на правото, докато недопустимостта
се свързва и основава на факти, които изключват съществуването на правото.
Критериите за недопустимост следва да се различават от тези за редовност. От
съда се иска отмяна на решението като постановено в нарушение на чл.34 ал.2 от
ЗУСЕСИФ и при неправилно приложение на материалния закон – смесване на критерии
за редовност с тези за допустимост, и преписката да се върне на органа с
указания за постановяване на ново решение, с което проектното предложение да се
бъде допуснато до оценяване по същество.
В
отговор на жалбата, ответникът поддържа всички изложени в решението си мотиви
като добавя, че установените факти –
подписване на проектното предложение с невалиден КЕП към 17.05.2019г. не се
оспорват от жалбоподателя. Този факт сочи на неспазване на критерий №1 от
Критериите за оценка на допустимостта на кандидата. Притежаването на валиден
КЕП към момента на подаване на проектното предложение и използването на друг с
изтекъл срок на валидност са обстоятелства без правно значение за
законосъобразността на обжалваното решение, защото поначало не са от естеството
да обосноват издаването на различен по съдържание административен акт или пък
да обосноват неговата незаконосъобразност. Действително чл.34 ал.2 от ЗУСЕСИФ
предвижда, когато при проверката за административно съответствие и допустимост
се установи липса на документи и/или друга нередовност, комисията изпраща на
кандидата уведомление за установените нередовности и определя разумен срок за
тяхното отстраняване, който не може да бъде по-малък от една седмица. Това
правомощие е общо и е дерогирано от
специалното условие на чл.34 ал.2 предложение второ от ЗУСЕСИФ – Отстраняването
на нередовностите не може да води до подобряване качеството на проектното
предложение. Израз на това изключение е
т.23 от Условията за кандидатстване по процедурата, която предвижда изрично, че
формулярът за кандидатстване не подлежи на повторно изискване, защото
заложената в него информация е предмет на техническа и финансова оценка по
голяма част от критериите, което прави недопустимо допълнителното изискване на
този документ, тъй като би предоставило възможност на кандидата да подобри не
законосъобразно качеството на проектното предложение след неговото подаване в
противоречие с предвиденото в чл.34 ал.2 изречение последно от ЗУСЕСИФ.
Настоящи казус има за предмет нередовност на формуляра за кандидатстване, тъй
като е нарушена формата за представянето му. При отстраняването на проектното
предложение е спазен чл.18 ал.2 от ПМС №162/, както и РУО на ОПИК не са имали
друга законосъобразна възможност. От съда се иска жалбата да бъде отхвърлена.
Административен съд Стара Загора като взе предвид доводите на страните,
съобразно доказателствата и закона, намира за установено следното:
Решението подлежи на съдебен контрол и е валиден административен акт,
съгласно цитираните заповеди на Министъра на икономиката за определяне на лице,
изпълняващо функциите на ръководител на управляващия орган на Оперативна
програма „Иновации за конкурентоспособност“, но е незаконосъобразно.
Разпоредбата на чл.34 ал.2 от ЗУСЕСИФ визира
две категории нередовност на проектното предложение – липса на документи и/или
друга нередовност. Друга нередовност е всяко неизпълнение на изискванията за административно
съответствие. Отстраняването и на двете категории нередовност – общата / друга/
и специалната /липса на документи/ не трябва да води до подобряване качеството
на проектното предложение по аргумент от чл.34 ал.2 изречение последно от
ЗУСЕСИФ.
В тази
разпоредба е ключът към разрешаване на поставения в настоящия казус правен спор,
защото освен ред за отстраняване на не редовности, същата съдържа и правен критерии
за тяхната квалификация – нередовност като правна категория по смисъла на чл.34
от ЗУСЕСИФ са само онези факти, от съществуването на които не зависи нито допустимостта на кандидата, нито
допустимостта на проектното му предложение, и съответно не са в основата на критериите
за оценка по същество – технически, финансови. Предмет на оценка за
административно съответствие, без съмнение и по силата на чл.29 ал.2 вр. с чл.33
и чл.34 от ЗУСЕСИФ е проектното предложение. Следователно не може този документ
да бъде изключен от предметния обхват на чл.34 ал.2 от ЗУСЕСИФ. Проектното
предложение се съдържа във формуляра за кандидатстване, което се разработва
съгласно изискванията на документите по чл.26 ал.1 и към него се прилагат
посочените в тях документи. Документите по чл.26 ал.1 от ЗУСЕСИФ – насоки и/или
друг документ, определят условията за кандидатстване и условията за изпълнение
на одобрените проекти т.е. съдържат изискванията за редовност, допустимост и
критериите за оценка по същество. Съгласно чл.34 ал.2 от ЗУСЕСИФ отстраняването
на нередовността и/или представянето на документи не може да води до
подобряване качеството на проектното предложение т.е. не може да се предоставя
възможност за промяна на неговото съществено съдържание, онова което е предмет
на техническа и финансова оценка, включително не може по реда на чл.34 ал.2 от
ЗУСЕСИФ да се предоставя възможност за постигане на допустимост. В тази връзка
и в светлината на настоящия спор се поставя и въпроса кои от условията за
административно съответствие са фатални, защото по аргумент от изречение
последно на чл.34 ал.2 от ЗУСЕСИФ не могат да бъдат отстранявани, тъй като ще
подменят факти, от които зависи допустимостта и същественото съдържание на
предложението. Органа твърди, че предоставянето на възможност да се подпише
проектното предложение означава същото да се подаде отново, с което се нарушава
забраната на чл. 34 ал.2 от ЗУСЕСИФ, гарантираща и принципите на чл.29 от същия
закон. Жалбоподателя твърди, че проектното предложение е подписано с КЕП и
подадено в ИСУН 2020, доказателство за което е генерирания регистрационен
номер. Автора на подписа е разполагал с валиден КЕП със срок на валидност от
08.03.2018г. до 08.03.2020г., но поради техническа грешка е прикачил сертификат
за валидност с изтекъл срок. Наличието на валиден КЕП и подписан с КЕП електронен
документ сочи на валидно направено изявление, а задължение на ответника е
системата ИСУН 2020 да следи кога КЕП е валиден. За да обоснове тезата, че е
използван валиден КЕП, жалбоподателя твърди, че номерата на удостоверенията за
валидност на КЕП са едни и същи и се касае до продължен срок на същия КЕП,
включително на публичен ключ за валидиране. Използвания на 17.05.2019г. КЕП е
по удостоверението на стр.10 от делото и има различен сериен номер и публечун
ключ от удостоверението със срок на валидност от 08.03.2018. до 08.03.2019г. –
виж стр. 9-та, гръб, чийто срок на валидност е продължен с още една година.
Използвания на 17.05.2019г. КЕП не е с продължен срок на валидност и е различен
от този КЕП, който представителя на жалбоподателя е получил възможност да
създава от 08.03.2018г. до 08.03.2019г. и с продължен с още една година до
08.03.2020 срок, както ЗЕДЕП позволява – срока на валидност е една година и
може да бъде продължен само с още една. Следователно жалбоподателя иска да
подпише вече подаденото проектно предложение с онзи КЕП, който е притежавал към
17.05.2019г. и твърди, че следва да има
техническа възможност за това.
Изискването
за подписване на проектното предложение с валиден квалифициран електронен
подпис може да се разглежда само като
изискване за редовност, тъй като подписа е условие за писмена форма - квалифицирания
електронен подпис има същото правно действие като саморъчния подпис по силата
на чл. 13 от ЗЕДЕП. Предоставената от
чл.34 ал.2 от ЗУСЕСИФ процедура за отстраняване на нередовност е задължителна и
приложима включително при нередовност на подаденото проектно предложение.
Техническите възможности за нейното отстраняване нямат правно значение по
аргумент от чл.34 от ЗУСЕСИФ. Подписването на проектното предложение с
невалиден КЕП означава липса на подпис, поради което е налице нередовност във
формата, която без съмнение не засяга качеството на проектното предложение.
Проектното предложение безспорно е подадено и прието, чрез ИСУН, а
установяването на невалидността на КЕП е изисквало комисията да изпълни
процедурата по чл.34 ал.2 от ЗУСЕСИФ и да предостави възможност за подписване
на подаденото и прието проектно предложение.
Следователно проектното предложение трябва да бъде подписано отново с
валидния КЕП, тъй като в случая файла съдържащ резултата от подписването е отделен
и прикачен към подаден документ. Задължението за „Detached Signature“, на което жалбоподателя
се позовава, дава възможност и задължава
комисията да изиска валидно подписване на проектното предложение, като само
файл, съдържащ резултата от подписването ще бъде създаден на дата, различна от
датата на подаване на проектното предложение и ще бъде възможна проверката за
идентичност. При подаване на проектното предложение е генериран входящ номер, поради
което същият документ трябва да може да се подпише с валиден КЕП. Противното тълкуване, изложено
от ответника означава да се игнорира целта и смисъла на закона и да бъде
невъзможно отстраняването на нередовност във формата на проектното предложение.
В настоящия случай се касае за изискване за валидност на подписа, а не за
даване на възможност да се подаде отново проектното предложение, извън преклузивния
срок. Условията за кандидатстване, конкретно т.23 и Приложение И – критерий №1
от критериите за оценка на допустимостта на кандидата имат следното съдържание:
Начин на подаване на проектните предложение е единствено чрез ИСУН с използването
на валиден КЕП, чрез модула „Е-кандидатстване“. Начина на подаване е само по
електронен път, не и на хартия и физически, а проектното предложение се
подписва с валиден КЕП, предвид установената форма на производството –
електронна размяна на всички документи. КЕП трябва да е валиден към датата на
кандидатстване, а използвания в настоящия казус е невалиден към датата на
кандидатстване. Този факт не е условие за допустимост по аргумент тъкмо от
критерий №1 от Критерии за оценка на административното съответствие на
проектните предложения : Формулярът трябва да е подаден по електронен път чрез
системата ИСУН 2020 / начин на подаване/ и да е подписан с валиден КЕП от лице
с право да представлява кандидата или упълномощено лице. КЕП трябва да е
валиден към датата на кандидатстване и с конкретно посочени в критерия лица,
които могат да бъдат титуляр и автор. В забележка към т.23 от Условията за
кандидатстване е посочено, че формулярът за кандидатстване не подлежи на
повторно изискване т.е. ответния административен орган е изключил формуляра за
кандидатстване от приложното поле на чл.34 ал.2 от ЗУСЕСИФ, което противоречи
на смисъла и целта на закона и е в противоречие с Критериите за оценка на
административното съответствие.
Следва
да се обсъди и въпроса дали допуснатия порок във формата - не валиден КЕП към
датата на подписването на документа е отстраним. Отговора е положителен в
светлината на изложените по-горе аргументи за значението на КЕП – саморъчен
подпис и след като срокът, в който се гарантира авторството и съдържанието, то
се налага извод, че липсва подпис. Съгласно чл. 3 т.12 от Регламент ЕС
№910/2014г. на Европейския парламент и на Съвета, „квалифициран електронен
подпис" означава усъвършенстван електронен подпис, който е създаден от
устройство за създаване на квалифициран електронен подпис и се основава на
квалифицирано удостоверение за електронни подписи; според т.14 „квалифицирано удостоверение за електронен
подпис" означава удостоверение за електронни подписи, което се издава от
доставчик на квалифицирани удостоверителни услуги и отговаря на изискванията,
предвидени в приложение I; Едно от изискванията, поставени към квалифицираното
удостоверение е в същото да е посочен срока на неговата валидност.
Удостоверението съдържа и данни за валидиране на електронния подпис, които
съответстват на данните за създаване на електронния подпис; Следователно срока
на валидност на удостоверението е времето, през което този документ има правно
действие – доставчика на удостоверителната услуга я предоставя в посочения в
удостоверението срок. След изтичане срока на валидност на удостоверението КЕП
прекратява своето правно действие. Ето защо използването на валиден КЕП е
поставено като условие за редовност в т.23 от Условията, а именно използването
на валиден КЕП ще има значението на саморъчен подпис и обратно невалидността на
КЕП ще означава липса на подпис под проектното предложение. Ако валидността на
използвания КЕП бе условие за допустимост на проектното предложение, то би
следвало това изискване да е посочено в критериите за допустимост. Освен това,
след като комуникацията между кандидата и оценителната комисия се извършва
изцяло електронно в ИСУН 2020, то това означава, че административния орган
разполага с възможност да „отключи“ за редакция само тази част от формуляра,
където е необходима допълнителна информация – прикачване на документи,
отстраняване на нередовност във формата. След като ИСУН е приела проектното
предложение и е издала удостоверителен входящ номер, то следва да се даде
възможност за подписване на вече приетото предложение. Не е допустимо норма,
която дава права като тази по чл.34 ал.2 от ЗУСЕСИФ да се тълкува ограничително
в смисъл, че поради начина на подаване на проектното предложение е недопустимо
по аргумент от чл.29 от ЗУСЕСИФ да се отстраняват формални нередовности.
Подаването на хартиен и на електронен документ следва да бъдат еквивалентни
начини за кандидатстване и ако е възможно да се подпише едно подадено на хартия
проектно предложение, то следва да е допустимо да се извърши същото и по
отношение на електронния документ.
Мотивиран
от изложеното и на основание чл.200 от АПК, Административен съд Стара
Загора
О П Р Е Д Е Л И
ОТМЕНЯ Решение №
РД-16-1523/18.09.2019г. на Главния директор на ГД „ЕФК“ в МИ и Ръководител на
УО на ОП „Иновации и конкурентоспособност“ 2014-2020г. и връща преписката за
ново произнасяне в едноседмичен срок, съгласно указанията на съда.
ОПРЕДЕЛЕНИЕТО подлежи на
обжалване в 7-дневен срок от връчването му на страните пред ВАС на РБ само от
страните в административното производство.
Административен съдия: