РЕШЕНИЕ
№ 35
гр. Велико Търново, 22.02.2022г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Велико Търново, в съдебно заседание на двадесет и
осми януари две хиляди двадесет и втора година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГЕОРГИ
ЧЕМШИРОВ
ЧЛЕНОВЕ
: ДИАНКА ДАБКОВА
КОНСТАНТИН КАЛЧЕВ
при участието на секретаря М. Недева и прокурора от
ВТОП В. Кърчева, изслуша докладваното от СЪДИЯ ЧЕМШИРОВ Адм. д. №720 по описа за 2021 година и за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 185 и сл. от АПК, вр. с чл. 191, ал. 2 от АПК.
Образувано е по
протест на прокурор от Окръжна прокуратура – В. Търново с искане за отмяна на разпоредбите на чл.
15, ал. 1, т. 1, чл. 16, чл. 53, ал. 2, т. 3 и чл. 87 от Правилника за
организацията и дейността на Общински съвет Златарица, приет с Решение №130 по
Протокол №12/27.08.2020г. на ОбС – Златарица, изм. с Решение №188 по Протокол
№16/23.12.2020г. на Обс – Златарица, по нататък в текста на решението
„Правилника“.
Оспорващият
твърди, че оспорваните текстове на чл. 15, ал. 1, т. 1, чл. 16, чл. 53, ал. 2,
т. 3 от Правилника регламентират състава и функциите на т.нар. „председателски
съвет“. Тази структура не е нормативно регламентирана в материалния
закон/ЗМСМА/, който определя компетентността на органите на местното
самоуправление, а Правилникът снабдява председателският съвет със собствена
компетентност. На тази нова структура се делегират част от правомощията на
председателя и зам. председателя на ОбС, в пряко противоречие с нормативен акт
от по-висока степен.
По отношение на чл. 87 от Правилника,
оспорващият прокурор поддържа, че тази разпоредба съдържа нови правила за
влизане в сила на актовете, приемани от ОбС, които противоречат на правилата за
действието на административните актове/индивидуални, общи и нормативни/,
регламентирани с КРБ, ЗНА, АПК и ЗМСМА. Претендира за отмяна
на оспорваните текстове от Правилника и присъждане на разноски по
производството.
Ответникът по
оспорването – Общински съвет Златарица, чрез председателя на общинския съвет,
оспорва подадения протест като неоснователен по мотиви, изложени в представено
по делото писмено становище.
Съдът, като взе предвид съдържанието на оспорените разпоредби на
нормативния акт, становищата на страните и представените по делото
доказателства, приема за установено следното:
Административен съд Велико Търново е
сезиран с оспорване на разпоредби от подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК и чл. 7, ал. 2
във вр. с чл. 8 от Закона за
нормативните актове, поради което на основание чл. 132, ал. 1
и ал. 2, т. 1,
предл. второ във връзка с чл. 191,
ал. 2 и чл. 133, ал. 1,
предл. първо от АПК, делото е родово и местно подсъдно на настоящия
съд. Съгласно предвиденото в чл. 186, ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения, а съгласно чл. 186, ал.2 от АПК съответния прокурор има право на протест. След като прокурорът е
от кръга на визираните в нормата на чл. 186 лица, то неговото оспорване е
допустимо и неограничено със срок съгласно разпоредбата на чл. 187, ал. 1 от АПК. В тази смисъл съдът намира за неоснователни направените в
писменото становище на ответника възражения за липсата на основания за
оспорване от страна на прокуратурата на текстовете на Правилника.
В раздела III на Глава десета от АПК не са посочени основанията за оспорване на
подзаконовите нормативни актове. Поради това по силата на препращащата
разпоредба на чл. 196 от АПК приложими са основанията за оспорване на
индивидуалните административни актове по чл. 146 от АПК, при отчитане на
спецификите, свързани с производството по издаването им и правната им
характеристика. Предмета на съдебен контрол в производството по оспорване на
подзаконов административен акт, съгласно разпоредбите на чл. 146, т., т. 1 – 5
от АПК са: компетентност на издателя на акта; спазване на изискванията за форма
и на административнопроизводствените правила при издаването на акт;
съответствието на материалноправните разпоредби с релевантните нормативни
разпоредби от по-висок ранг и с целта на закона.
При извършена служебна проверка за
валидността на подзаконовия нормативен акт в оспорените му части съдът намира,
че решението за приемането му е взето от компетентен орган, в кръга на неговите
материални и териториални компетенции, съгласно чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА.
Решението е прието при
необходимия кворум съгласно чл. 27, ал. 4
от ЗМСМА.
Спазена е изискуемата от закона специална писмена форма. Съобразени са изискванията на чл. 75, ал. 3 и ал. 4 от АПК - посочен е видът на акта, който се приема, органът, който го е приел, главният му предмет. Посочено е правното основание за приемане - чл.21, ал.3 от ЗМСМА. Спазена е структурата, формата и обозначение на съдържанието, съгласно изискванията на ЗНА. Актът съдържа всички съществени реквизити, липсата на които би се отразила на неговата валидност. В изпълнение на чл. 26, ал.3 от ЗНА, в актуалната редакция, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го е публикува на интернет страницата на Община Златарица, заедно с мотивите към него, като е дадена възможност на заинтересованите лица, за предложения и становища по проекта.
Съдържащите се в административната преписка
доказателства показват фактически основания. Налице са мотиви, съдържащи се в
доказателствата към административната преписка, които предполагат възможност за
съдебен контрол за материална законосъобразност. По този начин съдът
приема за формално изпълнени нормативно визираните в чл. 26, ал., ал. 3, 4 и
5 от ЗНА/изм. ДВ бр. 34/2016г., в сила
от 04.11.2016г./ и чл. 28, ал. 1 и ал. 2 от ЗНА.
С оспорените разпоредби на чл. 15, ал. 1, т. 1,
чл. 16, чл. 53, ал. 2, т. 3 от Правилника се регламентира създаването,
устройството и статута на „Председателски съвет“, който подпомага дейността на
общинския съвет/чл. 16, ал. 1 от Правилника/, като изготвя график за
заседанията и го внася в общинския съвет; провежда политически консултации и
предлага състав на делегации за международни контакти/чл. 16, ал. 4 от
Правилника/; включва в дневния ред въпроси, за които в този съвет е постигнато
съгласие/чл. 53, ал. 2 ,т. 3 от Правилника/.
Съгласно правилото на чл. 192а от АПК, съответствието
на подзаконовия нормативен акт с материалния закон се преценява към момента на
постановяване на съдебното решение. Законът е нормативният акт, който урежда
първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на
трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на
правото или техни подразделения. За уреждане на другите отношения по тази
материя законът може да предвиди да се издаде подзаконов акт. Правилникът като
подзаконов административен акт се издава за прилагане на отделни разпоредби или
подразделения на нормативен акт от по-висока степен.
Обществените отношения, свързани с местното
самоуправление и местната администрация, са уредени в Закона за
местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ като Глава
трета „Общински съвет“ (чл. 18 и сл.) регламентира съставът, функциите,
правомощията, дейността на органа на местно самоуправление, помощни органи на
общинския съвет, положение на общинския съветник и т.н. Основните правомощия на общинския съвет са изброени в
чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА, както и в чл. 21а, ал. 1 от същия закон. В разпоредбата
на чл. 21, ал. 1, т. 1 от ЗМСМА е прието, че Общинският съвет създава постоянни
и временни комисии и определя техните членове, съставът и функциите на които е
уреден в чл. 48 и сл. от ЗМСМА, а чл. 24, ал. 1 и ал. 2 от с.з предвижда
общинските съветници да изберат от своя състав председател и зам. –
председатели. От анализа на цитираните разпоредби следва, че законът не
предвижда в състава на общинските съвети да съществуват други органи, освен
изрично посочените, а с приемания на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА Правилник
за организацията и дейността на общинските съвети, като подзаконов
административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК във вр.с
чл. 7, ал. 1 от ЗНА, не може да се дописва законът и да се създават
допълнителни органи със съответните правомощия. В конкретния случай, в
противоречие със закона - ЗМСМА, с протестираната от прокурора норма на чл. 16,
ал. 1 от Правилника е въведена фигурата на нов колективен орган, наречен Председателски съвет. Разпоредбите на ал., ал. 2, 3,
4 и 5 на чл. 16 от Правилника визират функциите на този съвет, като последната
алинея допуска в неговия състав да се включват и служители на общинската
администрация. Такива правомощия на подобен орган не са предвидени в разпоредба
на нормативен акт от по – висока степен. Подзаконов нормативен акт би могъл
впоследствие да конкретизира и да уреди детайлно обществени отношенията,
регламентирани със закон, но не и да ги въвежда за първи път.
Съгласно чл. 4,
ал. 1 АПК, установяващ принципа на законност, административните органи действат
в рамките на правомощията си, установени от закона. С оглед общите разпоредби
на АПК компетентността на един орган следва
да е установена само със закон. В случая с Правилника се създава нов АО и
се дефинират неговите правомощия, без това да
е предвидено в ЗМСМА, което е недопустимо.
По изложените дотук съображения настоящият състав намира,
че разпоредбите на чл. 16 от Правилника са незаконосъобразни и като такива
следва да бъдат отменени.
С разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 1 от Правилника се
предвижда участието на заместник-председателя на ОбС в състава и работата на
председателския съвет, с чл. 53, ал. 2, т. 3 от Правилника се визира възможност
за допълване на дневния ред на заседанието на ОбС с въпроси, поставени на
председателския съвет, т.е. на този орган се възлагат задължения по отношение
на подготовката за провеждане на заседанията на общинския съвет, каквито не са
предвидени в закона.
В ЗМСМА са регламентирани правомощия на председателя и
на заместник - председателите на общинския съвет, както и на комисиите към него
/чл. 23, ал. 4, чл. 24, чл. 25, чл. 48 и сл. от закона/. Правомощията на председателя на общинския
съвет са изчерпателно изброени в чл. 25, т., т. 1 – 6 от ЗМСМА, като според т. 2
на чл. 25 от закона ръководи подготовката за заседанията на съвета.
Подготовката за всяко едно от заседанията на общинския съвет по принцип изисква
и изготвянето на проектоплан, в т.ч. и дневен ред за въпросите от местно
значение, които ще бъдат разгледани и решени на предстоящото заседание и с чл.
25, т. 2 от ЗМСМА това е възложено именно на председателя на съвета. В случай
че председателят на общинския съвет при осъществяване на правомощията си по чл.
25, т. 2 от ЗМСМА се нуждае от съдействие по организационни въпроси,
служителите от създаденото на основание чл. 29а, ал. 1 от ЗМСМА самостоятелно
звено в структурата на общинската администрация, съгласно изричния текст на чл.
29, ал. 3 от ЗМСМА, могат да подпомагат дейността му при подготовката,
свикването и провеждането на заседанията на общинския съвет и на неговите
комисии. Следователно, с формирания „Председателски съвет“ и дейността, която
му е възложена да изпълнява, фактически
се изземват част от правомощията на законово регламентирани органи в ЗМСМА, без
това да е предвидено в нормативен акт от по – висока степен. В противоречие с
установеното със закон правомощие на председателя на общинския съвет, отнасящо
се до планиране и подготовка на заседанията на ръководения от него орган на
местно самоуправление и възможността тази дейност да бъде подпомогната от
служители в администрацията се дават такива правомощия на т.нар.
„председателски съвет“. С оспорените разпоредби от Правилника реално на този
колективен орган се предоставя компетентност, нормативно предоставена със ЗМСМА
на друг орган, което е в пряко противоречие със закона. Създаването на нов
колективен орган, било то и включващ в състава си органи със свои законови
правомощия, както и възлагането му на функции, каквито не са предвидени в
нормативен акт от по-висок ранг и при липса на законова делегация за това, е
недопустимо. Тук следва да се подчертае, че всяка власт се учредява изрично и
то със закон. Предвид това, съдът намира оспорените текстове за изцяло в противоречие
с нормативен акт от по-висока степен, в нарушение на изискването на чл. 15, ал.
1 ЗНА, във вр. с чл. 80 АПК, а именно с разпоредбата на чл. 25, т. 2 от ЗМСМА,
и като такава следва да бъде отменена.
С Правилника, с който Общински съвет Златарица следва
да регламентира единствено организацията и дейността си, са въведени
допълнителни правомощия на неговия председател, каквито не са регламентирани в
ЗМСМА, като освен това не е предвиден редът и процедурата, по който следва да
бъде свикан съвета за консултации. По принцип няма забрана председателят на
Общинския съвет да осъществява консултации със заместниците си, с
председателите на комисии или да се съветва с представители на различните групи
общински съветници, като взема предвид техните мнения, дори този съвет за
консултации да бъде наречен „Председателски съвет“, но на същият не могат да се
вменяват правомощия и функции, каквито закон не предвижда. Единствено
законодателят определя структурите на местното самоуправление и местната
администрация, а създаването на т.нар. „Председателски съвет“ и натоварването
му с функции не се основава на ЗМСМА, поради което самото му създаване и
вменените му функции по начина, по който са разписани, са незаконосъобразни.
Оспорваната разпоредба на чл. 87 от
Правилника визира, че актовете на Общинския съвет влизат в сила от приемането
им или от датата определена с решението. Тази разпоредба противоречи на
разписаните в чл. 5, ал. 5, изр. посл. от КРБ правила относно действието на
нормативните административни актове, на правилата за действие по време на
индивидуалните и общите административни актове, регламентирани в чл. 60, чл. 90
и чл. 166 от АПК.
Като елемент от фактическия състав по
приемането на един нормативен акт, основния закон на страната изисква негово
обнародване. Чрез обнародването на нормативния акт, съдържащите се в него
волеизявления се довеждат до знанието на правните субекти. Обнародването е
елемент от процедурата по издаването на подзаконовите нормативни актове на
общинските съвети и неизпълнението му е нарушение на процесуалните правила,
защото е пречка актът да произведе правно действие. Всякакви разпоредби,
предвиждащи действие на необнародван нормативен акт, са в противоречие с
правилото на чл. 5, ал. 5, изр. посл. от КРБ.
Що се отнася до индивидуалните и общите
административни актове, тяхното действие е регламентирано с процесуалните
разпоредби на АПК, които не визират законова делегация на друг орган да
разписва отделни правила за различна категория актове, както тези, издавани от
общинските съвети. Така констатираното от съда допуснато процесуално нарушение
представлява съществено такова и е предпоставка за отмяна на оспорения текст на
чл. 87 от Правилника само на това основание.
Оспорването е основателно.
При този изход на делото основателни
са явяват претенциите за присъждане на разноски в полза на оспорващата страна,
представляващи платена държавна такса за обнародване на оспорването в ДВ.
Водим от
горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Административният съд – В.
Търново, тричленен състав
Р Е Ш
И :
ОТМЕНЯ разпоредбите на чл.
15, ал. 1, т. 1, чл. 16, чл. 53, ал. 2, т. 3 и чл. 87 от Правилника за
организацията и дейността на Общински съвет Златарица.
ОСЪЖДА Общински
съвет Златарица да заплати на Окръжна прокуратура В. Търново разноски по делото
в размер на 20/двадесет/ лв.
РЕШЕНИЕТО
подлежи на обжалване пред Върховен административен съд на Република България в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
РЕШЕНИЕТО, след влизането му в сила, да се
обяви по реда, по който е обявена Наредбата за
условията и реда за установяване на жилищни нужди на гражданите, настаняване
под наем и продажба на общински жилища на Община Сухиндол.
ПРЕДСЕДАТЕЛ
:
ЧЛЕНОВЕ : 1.
2.