Р Е
Ш Е Н
И Е №…………………/……………………2020г. В
ИМЕТО НА НАРОДА АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД-гр.Варна, в публично
съдебно заседание на втори юли през две
хиляди и двадесета година, в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ:ЕЛЕНА ЯНАКИЕВА ЧЛЕНОВЕ:МАРИЯНА ШИРВАНЯН ИСКРЕНА ДИМИТРОВА
при участието на
прокурор Силвиян Иванов и секретаря Галина Владимирова, като разгледа докладваното
от съдията Елена Янакиева адм.дело № 640/2020г.,
по описа на Административен съд гр.Варна, за да се
произнесе взе предвид следното:
Производството е с
правно основание чл. 185 и сл. от АПК. Образувано
е по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Варна против чл.6 ал.3 т.3 и
т.2 от Приложение №1 към Наредбата за отпускане и изплащане на еднократни
парични помощи за стимулиране раждането и отглеждането на деца в Община
Ветрино, приета от Общински съвет – Ветрино с решение № 547 по протокол №
44/28.12.2018г.
В протеста са
изложени доводи, че в явно противоречие с уредбата в Закона за семейни помощи
за деца, в разпоредбите на чл.6 ал.3 т.3 и т.2 от Приложение №1 към
Наредбата са вложени изисквания за представяне на диплома за завършено
образование на майката/осиновителката. Според вносителя, в закона и в правилника
за приложението му не е предвидено такова изискване. Този вид регламентация
представлява дискриминационно третиране спрямо субектите, които не представят
такъв документ. Гореизложеното обосновава извод за материална
незаконосъобразност на обжалваните текстове,
което е мотивирало вносителя да отправи искане за отмяната им.
В съдебно
заседание протестът се поддържа, като е формирано искане за отмяна на оспорените
от наредбата разпоредби.
Ответникът- Общински
съвет гр.Ветрино, редовно призован, не се представлява. Представя писмено становище,
в което оспорва протеста, като заявява, че предвидената в чл.6 от наредбата
еднократна парична помощ не е идентична с помощта, която държавата чрез
съответните органи предоставя на майката по реда на чл.6 от ЗСПД. Тя съставлява
допълнителна помощ, отпускането на която не възпрепятства получаването на
еднократната семейна помощ по реда на ЗСПД.
Съдът след съвкупна преценка на събраните по делото доказателства,
становищата на страните и нормативните актове, регламентиращи процесуалните
отношения и релевантните материални разпоредби, приема за установено от фактическа и правна следното:
Съгласно чл.168 ал.1 от АПК, приложим по
силата на препращащата разпоредба на чл.196 АПК, съдът следва да обсъди и
провери освен посочените от оспорващия пороци и законосъобразността на акта по
всички посочени в чл.146 АПК основания. По твърденията за установени факти, съдът
приема следното:
Административното
производство е започнало на 26.11.2018г. с изготвянето от кмета на община
Ветрино на Доклад относно обсъждане на проект на Наредбата за отпускане и
изплащане на еднократни парични помощи за стимулиране раждането и отглеждането
на деца в община Ветрино. На 26.11.2018г., този доклад ведно с проекта на
наредбата са публикувани на интернет страницата на община Ветрино, на осн.чл.26
ал.3 от ЗНА. Публикувана на същата дата е и обява на осн.чл.26 ал.2 и ал.4 от
ЗНА, в която е отбелязано, че се предоставя възможност на заинтересованите лица
да направят своите предложения и изразят становища по Доклада на кмета на
община Ветрино, в който са изложени и неговите мотиви за обсъждане на проекта
на наредбата, ведно с него, като е указан 30 дневен период в който това да бъде
сторено / л.73- 85 от преписката/.
На 27.12.2018г., след
като е изтекъл срокът за възражения, проектът на наредбата е обсъден на
заседание на постоянна комисия по образование, здравеопазване, култура,
вероизповедания, младежки дейности и спорт, туризъм, социални програми и
дейности, като е взето решение за подкрепа на представения проект на наредбата
/л.61 от преписката/.
Видно от Протокол
№44/28.12.2018г., е проведено заседание на Общински съвет Ветрино, на което
след като е обсъдено съгласувателното становище на
постоянната комисия по образование, с решение №547 от същата дата е приета
Наредбата за отпускане и изплащане на еднократни парични помощи при
раждане/осиновяване и отглеждане на деца в Община Ветрино.
На същото заседание са
присъствали всички тринадесет общински съветници. Съставен е и поименен списък,
приложен по делото, от който този факт безспорно се установява /л.29/.
Решението е взето с дванадесет гласа „ ЗА“ и един „Въздържал се“.
Наредбата, приета с
решение №547/28.12.2018г. е публикувана на интернет страницата на общински
съвет Ветрино на 04.01.2019г., видно от Протокол, изготвен от служители в
общината /л.26 и 27 от преписката/, както и в месечното печатно издание на
община Ветрино от същата дата.
С оглед установеното от
фактическа страна, съдът формира следните правни изводи:
Оспорените текстове,
като част от Наредба, приета от Общински съвет Ветрино са с
подзаконов характер и съобр.чл.1 от Наредбата, уреждат условията и редът за отпускане и
изплащане на еднократни парични помощи при раждане/осиновяване и отглеждане на
деца в Община Ветрино. Протестираните в наредбата текстове съдържат разпоредби, които
се отнасят до
неопределен и неограничен брой адресати, тъй като неспазването или
нарушаването на вменените задължения ще има последствия за всички граждани. Не е
определено и ограничение по отношение правното й действие. Това предпоставя приложение
на протестираните разпоредби до отмяната или ревизията им, и то за
многократни случаи. В обобщение- пораждат действие в правната сфера на неограничен кръг лица и имат
многократно правно действие. Ето защо съдът приема, че са част от нормативен акт -
източник на общозадължителни правни разпоредби, който е издаден на основание
чл. 76, ал. 3 от АПК, вр. с чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА.
Съгласно
чл.28 от ЗНА в действащата релевантна към датата на приемане на оспорения текст
редакция, проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към
него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20,
се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. (2) Мотивите, съответно
докладът, съдържат:1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се
поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата
уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако
има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. (4) Проект
на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно
изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава
втора, не се обсъжда от компетентния орган.
В разпоредбата на чл.28 ал.3 от ЗНА е предвидено, че ако към проекта на нормативния акт, не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, актът не се обсъжда от компетентния орган.
В
конкретния случай, видно от изготвения от вносителя на предложението доклад, в
него е изложена конкретна аргументация по всяка една от предпоставките,
визирани в разпоредбата на чл.28 от ЗНА, поради което е нямало законна пречка
проектът да не бъде обсъден. Предварителната оценка на въздействието, съобразно
чл.20 от ЗНА е частична и цялостна.(2) Извършването на частична предварителна
оценка на въздействието предхожда изработването на всеки проект на закон,
кодекс и подзаконов нормативен акт на Министерския съвет. (3) Цялостна
предварителна оценка на въздействието се извършва при: 1. изработване на нови
закони и кодекси; 2. изработване на проекти на нормативни актове, за които
оценката по ал. 2 е показала, че може да се очакват значителни последици.(4)
Извън случаите по ал. 3 цялостна предварителна оценка на въздействието може да
се извърши по преценка на съставителя на проекта.
Анализът
на гореизложената регламентация налага извода, че при приемането на наредби,
съставляващи поднормативен акт от местно значение, е неприложимо правилото за
съставяне на предварителна оценка за въздействие. Така, защото съобразно чл.20
ал.2 от ЗНА, частичната предварителна оценка се изготвя преди съставянето на
закон, кодекс или подзаконов нормативен акт на Министерския съвет, а цялостна
предварителна оценка само при изготвянето на закон, кодекс или ако
предварителната такава е показала, че може да се очакват значителни последици.
Поднормативните актове с местно значение не са предвидени сред актовете,
упоменати в разпоредбата на чл.20 ЗНА, за които се изисква изготвяне на
предварителна оценка.
Според разпоредбата на
чл.78,ал.3 от АПК, нормативните актове на общинските съвети се разгласяват чрез
местните печатни издания или по друг подходящ начин. Съдът е дал указания на
ответника да представи доказателства за
разгласяване по реда на чл.78,ал.3 от АПК, в зависимост от това какъв е бил
избрания от органа ред. Съобразно чл.79 (1) от Правилника за организацията и дейността на общинския
съвет при община Ветрино, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация, всички
актове на общинския съвет се довеждат до
знанието на населението чрез средствата за масово
осведомяване и/или чрез интернет и по друг подходящ
начин.
В изпълнение
на горецитираната процедура, ответникът
е представил копие от местното
печатно издание, видно от което се установява публикуването на проекта
на наредбата, ведно с публикуването й на сайта на общината.
Съответен на доказателствата
за обявяване както на
проекта на наредбата, така
и на решението, с което е приета е изводът, че е спазен административно производственият
процес по обявяването на
акта, съобр. нормативните изисквания. И в двата случая е представен по преписката
протокол, съставен от служители на общината, които удостоверяват описаните по публикуването факти. Видът на подписаните протоколи е на официални удостоверителни документи. Съобразно чл.179 от ГПК, съдът е обвързан от тяхната доказателствена стойност, установена ex lege, след като съдържанието не е оборено по
реда на чл.193 и сл. от ГПК.
Заседанието, на което е
прието решението, с което е приета наредбата, е проведено при наличие на
законово предположения кворум, според чл.27,ал.2 от ЗМСМА, а протестираните текстове са приети с нормативно определеното
мнозинство, съобразно чл.27 ал.4 от с.з.
В обобщение- освен в
процеса на обявяване, така и при приемането на оспорените текстове, не са
допуснати нарушения на процедурните правила.
Възраженията в протеста
за противоречие на оспорения в това производство поднормативен акт от местно
значение с приложими материални разпоредби
с нормативен акт от по-висока степен, съдът възприема също за неоснователни, на
следните мотиви:
В протестираните
разпоредби на чл.6
ал.3 т.3 от Наредбата за отпускане и изплащане на еднократни парични помощи за
стимулиране раждането и отглеждането на деца в Община Ветрино, приета от
Общински съвет – Ветрино с решение № 547 по протокол № 44/28.12.2018г. , и т.2
от Приложение №1 към нея, Общински съвет Ветрино е предвидил изискване, според
което еднократна парична помощ при раждане/осиновяване на дете/деца се отпуска възоснова на подадено заявление-декларация по образец,
утвърден от Общинския съвет и представляващ Приложение №1 към наредбата, като
към нея следва да се приложат поредица от документи, сред които е и копие от
диплома за завършено образование на майката/осиновителката. Според вносителя на
протеста това изискване противоречи на Закона за семейни помощи за деца, където
в чл.3 изчерпателно са описани субектите, които имат право на помощи. Съответно
в чл.10а и чл.11 от Правилника за приложение на закона са определени
документите, които е необходимо да се приложат към заявлението-декларация и
сред тях не се констатира изискване да се представят доказателства за
образователен ценз. Заявено е общо и противоречие на Закона за защита от
дискриминация.
Действително, в чл.3 и чл.6, чл.6а и чл.6б
от Закона за семейни помощи за деца, са регламентирани субектите, които имат
право да получават еднократна помощ за раждане на живо дете, за отглеждане на
близнаци и за осиновяване на дете, а в разпоредбата на чл.11 ал.2 т.3 от
Правилника за приложението му, към заявлението-декларация
се прилага единствено копие от разрешението за продължително или постоянно
пребиваване на гражданите на Европейския съюз и Европейското икономическо
пространство и копие от разрешението за продължително, постоянно и дългосрочно
пребиваване на чужденците и то само в случай че тази информация не може да бъде
проверена по служебен път. По реда на ал. 1 помощта може да се отпусне след
извършване на проверка по служебен път от дирекция "Социално
подпомагане", която обхваща: установяване на наличие на промяна на
постоянния и/или настоящия адрес на майката за периода от датата на раждане на
детето до датата на подаване на заявлението декларация чрез справка от
компетентните структури на Министерството на вътрешните работи и/или от
Национална база данни "Население", поддържана от Министерството на
регионалното развитие и благоустройството; предоставяне на данни за изплащане/неизплащане на помощта по чл. 6 от
Закона за семейни помощи за деца от съответните дирекции "Социално
подпомагане" по предходен постоянен и/или настоящ адрес на майката;
установяване на поредността на родените от майката деца чрез справка от
Национална база данни "Население", поддържана от Министерството на
регионалното развитие и благоустройството; установяване на наличие на
разрешение за продължително или постоянно пребиваване на гражданите на
Европейския съюз и Европейското икономическо пространство и наличие на
разрешение за продължително, постоянно и дългосрочно пребиваване на чужденците
чрез справка от компетентните структури на Министерството на вътрешните работи.
В случаите по чл.
6, ал. 7 от Закона за семейни помощи за деца проверката по ал. 3 се
извършва и по отношение на бащата.
Гореизложената регламентация не възпрепятства
оперативната самостоятелност на общинските съвети да предоставят възможност, в
качеството си на принципал на общинската собственост
и орган по разпределение на бюджета в общината, за изплащане на еднократна
помощ от общинския бюджет на субекти в кръг, който те преценят, в указани от
тях размер и изисквания. Тази еднократна помощ се разпределя отделно от
помощта, регламентирана в Закона за семейни помощи за деца. Последните се отпускат
от дирекции "Социално подпомагане" по арг.чл.2 ал.1 от
Правилника за прилагане на ЗСПД, а размерът им е
визиран в разпоредбата на чл.63 ал.9 от Закона за държавния бюджет на Република
България за 2018г./отм./, но приложим към процесните отношения. Тоест, помощта
която Държавата субсидира чрез реда, регламентиран в ЗСПД, ППЗСПД и ЗДБ е
независима и гарантирана от закона. Съответно, помощта, която общината отпуска
с решение на общинския съвет от общинския бюджет е отделна и независима от
държавната еднократна помощ.
Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/
всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно
нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с
местно значение. Според чл. 10, ал.1 ЗНА
обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко
нормативни актове от същата степен. А в чл. 10, ал.2 ЗНА е предвидено, че обществени
отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се
уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата
степен. Общинските съвети, като органи на местното
самоуправление на територията на съответната община решават самостоятелно
въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната
компетентност.
В
конкретния случай, с протестирания текст се въвежда разпоредба, която не нарушава
разпоредбата на чл. 8, ал.1 ЗНА,
защото не урежда по различен начин вече уредени обществени отношения, подробно
разписани в нормативен акт от по-висока степен. Настоящият съдебен състав не установи противоречие
между ЗСПД, ППЗСПД и чл.6 ал.3 т.3 от Наредбата за
отпускане и изплащане на еднократни парични помощи за стимулиране раждането и
отглеждането на деца в Община Ветрино, приета от Общински съвет – Ветрино с
решение № 547 по протокол № 44/28.12.2018г.
Общинският съвет,
съобразно чл.21 ал.1 т.8 от ЗМСМА, приема решения за разпореждане с общинско
имущество и осъществява контрол по изпълнението им, съобр.т.24. Именно той е
компетентен да извърши преценка по целесъобразност на мотивите на вносителя на
предложението, които в конкретния случай са изложени изцяло съобразно чл.28 от
ЗНА и са насочени към стимулиране на раждаемостта в общината и задържане на
младите хора там. Той също така е в правомощието си да предвиди изисквания по
отношение на лицата, които имат право да кандидатстват за отпускане на
еднократна помощ при раждане на живо дете, при условия, че ограниченията не
съставляват нарушение на Закона за защита от дискриминация. В конкретния
случай, единствено по отношение на този закон, общинския съвет действа в
условие на обвързана компетентност.
Доколкото в
протеста е изложено изрично изявление за констатирано противоречие и с този
закон, а и предвид служебната проверка, която съдът е длъжен да извърши по
приложението на материалния закон, съобразно чл.168 вр.чл.146 от АПК, този
съдебен състав не констатира нарушение на ЗЗДискр.
Съобразно чл.6 ал.2 от Закона за защита от дискриминация, при изработване на проекти на нормативни
актове, както и при тяхното прилагане държавните и обществените органи и
органите на местното самоуправление се съобразяват с целта за недопускане на
пряка или непряка дискриминация на основата на признаците по чл. 4, ал. 1. Съгласно
този текст, забранена е всяка пряка или непряка дискриминация,
основана на пол, раса, народност, етническа принадлежност, човешки геном,
гражданство, произход, религия или вяра, образование,
убеждения, политическа принадлежност, лично или обществено положение,
увреждане, възраст, сексуална ориентация, семейно положение, имуществено
състояние или на всякакви други признаци, установени в закон или в международен
договор, по който Република България е страна. (2)
Пряка дискриминация е всяко по-неблагоприятно третиране на лице на основата на
признаците по ал. 1, отколкото се третира, било е третирано или би било
третирано друго лице при сравними сходни обстоятелства. (3) Непряка дискриминация е поставянето на лице или лица,
носители на признак по чл. 4, ал. 1, или на лица, които, без да са носители на
такъв признак, съвместно с първите търпят по-малко благоприятно третиране или
са поставени в особено неблагоприятно положение, произтичащо от привидно
неутрални разпоредба, критерий или практика, освен ако разпоредбата, критерият
или практиката са обективно оправдани с оглед на законова цел и средствата за
постигане на целта са подходящи и необходими.
В аспекта на горецитираните
нормативни изисквания, в оспорените текстове е предвидено единствено
представянето на диплома за завършено образование. Не е регламентирано
изискване за конкретна образователна степен, в който случай би имало основание
да се подходи към разсъждение. Условието да се представи диплома за завършено
образование не поставя отделни лица или категории лица в по-неблагоприятно
положение от други при сравними сходни белези и не противоречи на разпоредбата
на чл.4 ал.1 от ЗЗДкр, доколкото е съобразено с
разпоредбата на чл.8 от ЗПУО. В този ред, не може едно законово решение,
каквото е задължителното образование до 16 годишна възраст, както и неговото удостоверяване
да съставляват нарушение на чл.4 ал.1 от
ЗЗДкр по белег „образование“. Не само не намира опора
в закона разбирането за неравно третиране в този случай, но и след като нормотворецът е поставил като задължение, завършването на
образование до 16 годишна възраст, няма пречка ответника да постави като
изискване единствено удостоверяването на този изискващ се от закона факт. Обстоятелството,
че в текста се търси конкретен вид документ- диплома, а не какъвто и да е
удостоверяващ документ не променя този извод. Степента на завършеното
образование не се определя само от вида на документа, който се издава. Тази
разпоредба следва да се тълкува единствено в смисъл, че Общинският съвет
поставя като изискване да се удостовери фактът на завършване на образованието
до и над 16 годишна възраст, каквото е изискването на чл.8 от ЗПУО, а не че се изисква задължително завършено
средно образование, именно което по смисъла на чл.34 от ЗПУО предполага
издаването като удостоверяващ документ на диплома.
На основание
гореизложените мотиви и съобразно изискването
на чл.192а изр.второ от АПК съдът намира, че разпоредбата
на чл.6 ал.3 т. 3 и т.2 от Приложение №1 към Наредбата за
отпускане и изплащане на еднократни парични помощи за стимулиране раждането и
отглеждането на деца в Община Ветрино, приета от Общински съвет – Ветрино с
решение № 547 по протокол № 44/28.12.2018г., не са постановени в нарушение на приложими материални
разпоредби, уреждащи обществените отношения- предмет
на регулация в оспорения административен акт с нормативни актове от по-висока
степен. Предвид това, протестът, като неоснователен,
следва да бъде отхвърлен.
Мотивиран
от гореизложеното и на осн.чл.193,ал.1 от АПК, съдът:
Р Е Ш И:
ОТХВЪРЛЯ протеста на прокурор при Окръжна прокуратура Варна,
подаден срещу чл.6
ал.3 т.3 и т.2 от Приложение №1 към Наредбата за отпускане и изплащане на
еднократни парични помощи за стимулиране раждането и отглеждането на деца в
Община Ветрино, приета от Общински съвет – Ветрино с решение № 547 по протокол
№ 44/28.12.2018г.
Решението може да се
обжалва с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14-дневен срок
от получаване на съобщението от страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ:1/
2/