Р Е Ш
Е Н И Е
№.............
град Шумен, 10.02.2022г.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Шуменският административен
съд в публичното заседание на тридесет и първи януари през две хиляди двадесет
и втора година в състав:
Председател: Росица Цветкова
Членове: Снежина Чолакова
Бистра Бойн
при участието на секретаря С.А.
и с участие на прокурор Я.Н. от Окръжна
прокуратура- Шумен,
като разгледа докладваното от
съдия Б.Бойн адм. д. № 425 по описа за 2021г., за да се произнесе, взе предвид
следното:
Производство по реда на
чл.186 ал.2 във вр. с чл.191 и чл.196 от Административнопроцесуалния кодекс АПК/.
Делото е образувано по протест на Я.Н.-
прокурор в Окръжна прокуратура-гр.Шумен, срещу чл.17 ал.1 и ал.2 в цялост;
чл.52 ал.1 в частта „определено от Председателския съвет“, чл.54 ал.5 в цялост,
чл.135 ал.3 в частта „по предложение на Председателския съвет“ и чл.139 ал.2 в
цялост от Правилник за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите
комисии и взаимодействието с общинската администрация/Мандат 2019-2023/ при
Община Велики Преслав, приет с Решение № 45 по Протокол № 5 от 21.01.2020г. на
Общински съвет- гр.Велики Преслав. В мотивите е посочено, че специалният закон
ЗМСМА урежда обществените отношения, съвързани с местното самоуправление и администрация
и в него не фигурира председателски съвет като орган на управление. В
конкретната хипотеза, по силата на Правилника, този орган е и снабден със
собствена компетентост. По този начин, с конституирането на съвета се делегират
права, нормативно дадени от закон на други органи, което е в пряко противоречие
с нормативното разрешение от по-висок ранг. Протестът е уточнен с допълнение от
18.11.2021г., касателно протестираните разпоредби, съгласно указание на съда.
Ответната страна- Общински
съвет град Велики Преслав, не изпраща процесуален представител в открито
съдебно заседание. В писмено становище от 14.01.2022г. посочва, че протестът е
неоснователен, понеже приетият от ОбС Велики Преслав Правилник е
законосъобразен. По силата на чл.21 ал.3 от ЗМСМА, съветът разполага с
възможност да начертае собствени правила при осъществяване на функциите си при
зададена от закона рамка. В случая се касае за вътрешно-служебни
правоотношения- консултативни функции подпомагащи Председателя на ОбС при
изпълнения на правомощията му, съответно Председателския съвет не е орган,
който взима решения или издава актове. Поради изложените съображения се моли
протестът да бъде отхвърлен.
Представителят на Окръжна
прокуратура- Шумен и вносител на протеста- прокурор Я.Н. поддържа протеста на
основание изложените в него съображения и моли съда да отмени посочените
разпоредби.
Оспорването е обявено по реда на
чл.181 ал.1 и ал.2, във вр. с чл.188 от АПК, чрез Държавен вестник (бр.99/26.11.2021г.),
копие от обявлението е поставено на информационното табло в Административен
съд- град Шумен и е обявено на Интернет страницата на ВАС и АдмС Шумен. В срока
по чл.189 ал.2 от АПК по делото не са встъпили и не са се присъединили
заинтересовани страни на страната на оспорващия или на страната на ответника.
От събраните по делото
доказателства, преценени поотделно и в тяхната съвкупност, съдът установи от
фактическа страна следното:
Правилник за
организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието с общинската администрация/Мандат 2019-2023/ при Община Велики
Преслав e приет с Решение № 45 по Протокол № 5 от 21.01.2020г. на Общински
съвет- гр.Велики Преслав /л.176 по делото/. Същият е бил изменен и допълнен с
последващо Решение на ОбС № 176 по Протокол №17 от 22.12.2020г. Видно от
Протоколите от заседания на ОбС, съдържащи процесните решения и от доказателствата,
първоначалното приемане на Правилника и изменението му са били приети при
необходимия кворум и мнозинство. Приложени са и докладни записки, както и
протоколи от заседания на комисията по Законност, обществен ред и
противодействие на корупцията за приемането на проекти на Правилника и
изменението му. По делото е приложен и самия Правилник за организацията и
дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация за мандат 2019-2023г. към датата на протеста, както и
Правилникът преди изменението. По отношение на спазване на процедурата по
приемане на подзаконовия нормативен акт, липсва спор между страните.
Предмет на оспорване са отделни разпоредби
от Правилника за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии
и взаимодействието с общинската администрация/Мандат 2019-2023/ при Община
Велики Преслав, който е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75 ал.1 от АПК, подлежащ на проверка за
законосъобразност. Протестът е подаден от прокурор, който съгласно чл.186 ал.2 АПК разполага с правомощието да
оспори пред настоящия съд текстове на Правилника, приет от ОбС Шумен, като това
оспорване, според чл.187 ал.1 от АПК, не е ограничено със срок.
Предвид изложеното, съдът приема, че оспорването е процесуално допустимо.
Разгледан по същество
и след проверка на подзаконовия нормативен акт, съгласно чл.168 ал.1 от АПК,
във връзка с чл.146 от АПК,
съдът приема, че протестът
се явява изцяло основателен по
следните съображения:
Процесният
Правилник е приет на основание чл.21 ал.3 от Закона за местното
самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/. Според чл.21 ал.2 от ЗМСМА, в изпълнение на правомощията си
по ал.1, Общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения,
декларации и обръщения. Съгласно чл.7 ал.1 ЗНА "правилникът е нормативен
акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията
на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност". С
оспорения правилник се регулира организацията на местния общински съвет.
По отношение на
спазване на материалния закон настоящата инстанция намира, че оспорените
разпоредби противоречат на акт от по-висока степен- ЗМСМА, при което се явяват
незаконосъобразни и следва да бъдат отменени, поради следните съображения:
Предмет на контрол
за законосъобразност са разпоредбите на чл.17 ал.1 и ал.2 в цялост; чл.52 ал.1
в частта „определено от председателския съвет“, чл.54 ал.5 в цялост, чл.135
ал.3 в частта „по предложение на председателския съвет“ и чл.139 ал.2 в цялост
от Правилник за организацията и дейността на ОбС, неговите комисии и
взаимодействието му с общинска администрация при Община Велики Преслав.
Оспорените разпоредби на чл.17 ал.1 и
ал.2 от Правилника предвиждат, че Председателят на ОбС се подпомага в работата
от Председателски съвет, който се състои от представител на политически
представените партии и коалиции в ОбС или упълномощен от тях заместник, като
Председателят на ОбС, по своя преценка, свиква Председателския съвет за
консултации по програмата и дневния ред на заседанията, както и по други
въпроси от дейността на ОбС. В следващи разпоредби са определени и функциите на
Председателския съвет. По този начин, съдът намира, че с ал.1 се създава нов
орган, въпреки, че ЗМСМА не предвижда възможността за създаване на такъв от
Общинския съвет. Създаването на определен орган, винаги е с цел осъществяване
на определени функции и задачи, поради което и му се предоставят съответни
правомощия, както е в случая. Същото е в разрез със чл.33 от ЗМСМА, където са
изрично регламентирани правомощията на общинските съветници, членове на Председателския
съвет, и в тях не се включва участие в състава на подобен орган. В този смисъл
е практиката на ВАС /Решение № 547 от 21.01.2002г. на ВАС по адм. д. №7744/2001г.,
Vо./
С оспорените
разпоредби на чл.52 ал.1 от Правилника са предвидени правомощия на Председателския
съвет по определяне на дата на извънредни заседания на ОбС, в случай на
необходимост, извън редовните заседания, които са предпоследния вторник от
месеца. Липсва разписана конкретна процедура за взимане на решение от
Председателския съвет, съответно при какви предпоставки и при какво мнозинство
се приема решението. Съгласно чл.23 ал.4 от ЗМСМА, ОбС се свиква на заседание
от неговия Председател: 1. по негова инициатива; 2. по искане на една трета от
общинските съветници; 3. по искане на една пета от избирателите на общината и
4. по искане на областния управител. В закона липсва възможност за провеждане
на заседание по инициатива на друг орган, в случая Председателски съвет и така
възприетото решение в оспорения Правилник е незаконосъобразно.
С протестираната
разпоредба на чл.54 ал.5 от Правилника е въведен преклузивен срок за внасяне на
докладни записки, които са формата на даден въпрос за разглеждане от ОбС, съгласно
чл.54 ал.1 от Правилника, а именно до деня на заседанието на Председателския
съвет. Подобен срок липсва в ЗМСМА.
С протестираната
разпоредба на чл.135 ал.3 от Правилника са дадени допълнителни правомощия на Председателския
съвет, който при нарушение на Етичния кодекс за поведение на общинските
съветници, може да прави предложение до ОбС за налагане на съответното
дисциплинарно наказание. При справка с публикуваните подзаконови нормативни
актове на сайта на Община Велики Преслав, съдът установи, че в раздел „Контрол“
от Етичен кодекс за поведението на общинските съветници от Общински съвет- Велики Преслав е предвидена подробна
процедура за спазването на нормите от Етичения кодекс, за което съгласно чл.21
от кодекса, следи Председателският съвет, който проучва и разследва всички
оплаквания и извършва проверка на сигнали за нарушения. В резултат на проведено
разследване, Председателския съвет предлага на общинския съвет да прекрати
разследването и да изпрати всички материали на компетентния орган или в случай,
че констатира нарушение на Етичния кодекс, изпраща на всички общински съветници
преписи от жалбата и общо становище относно това, кои разпоредби са нарушени и
предлага на общинския съвет да наложи на извършителя предвидените в Етичния кодекс
мерки. Подобни функции не са
предоставени на създадената с чл.135 от Правилника Комисия по етика към ОбС, а
единствено на съвета.
Макар длъжността на
общинския съветник да е изборна /чл.138 от Конституцията на Република България,
чл.18 и сл. от ЗМСМА/, по редица свои правни характеристики, възникналото въз
основа на избор правоотношение на общинския съветник, притежава част от
белезите на трудово такова. Предметният обхват на същото е нормативно определен
в ЗМСМА, като в закона изрично е предвидена и възможност за понасяне на санкции
от общинския съветник, при неизпълнение на негови задължения- чл.36 ал.2, чл.30
ал.6, вр. с ал.4 т.9 и чл. 34 ал.5 от ЗМСМА, които са аналози на имуществената
отговорност при трудови или служебни правоотношения и дисциплинарна отговорност
при несъвместимост поради конфликт на интереси или нарушение на етичните норми
на поведение. Тоест, е установена допустимост на дисциплинарната и/или
имуществената отговорност на общинския съветник при осъществяването на тази му
дейност, като законът изрично предвижда възможност за търсенето на такава. Но
санкционните разпоредби на закона не подлежат на разширително тълкуване и
доколкото не е предвидена специална процедура по налагането на дисциплинарно
наказание, то такава следва да бъде проведена от законовоустановените органи,
които ОбС може да формира по чл.21 ал.1 от ЗМСМА, а именно постоянни и временни
комисии. Липсва нормативно установена възможност в закона за провеждане на
разследване и предложение на Председателски съвет, сезиращо ОбС за налагане на
дисциплинарно наказание на общински съветник и в тази си част Правилника е
незаконосъобразен.
По отношение на
протестираната разпоредба на чл.139 ал.2 от Правилника, съдът установи, че
същата предвижда правомощия на Председателския съвет за обсъждане и вземане на
решение по постъпили предложения за изпращане на делегации на ОбС в чужбина,
както и за приемането на чужди делегации. Съгласно чл.44 ал.1 т.10 от ЗМСМА,
Кметът на Общината, поддържа връзки с други органи на местното самоуправление в
чужбина. Съгласно чл.25 т.6 от закона, Председателят на ОбС представлява съвета
пред външни лица и организации. Съгласно чл.21 ал.1 т.23, ОбС решава въпроси от
местно значение, какъвто би бил изпращането на делегация в чужбина или
посрещане на чужда делегация. От горепосочените разпоредби, съдът намира, че
представителството на местните органи на самоуправление е нормативно
установено, както и решаването на въпрос във връзка с отношения с други органи
в чужбина, като липсва възможност това да бъде обсъждано и решавано от
допълнително създаден орган от част от общинските съветници.
От анализа на съдържанието
на оспорените разпоредби е видно, че Председателският съвет не е помощен и
консултативен орган, в каквато насока са възраженията на ответника, направени в
писмено становище. На същия са предоставени определени правомощия с оспорените
разпоредби, част от които правомощия със ЗМСМА са предоставени на Председателят
на ОбС, на самия ОбС, комисиите му или на една трета от общинските съветници/по
отношение на свикването на заседание/. Видно от протестираните норми, с
формирането на Председателски съвет се създава орган със самостоятелна
компетентност, който изземва част от правомощията на други, законово
регламентирани органи в ЗМСМА, същият не е предвиден да изпълнява тези
правомощия по ЗМСМА и съществуването му е в противоречие с разпоредбите на
закона- чл.21- 25, чл.48 и следващите, касателно правомощията на комисиите на
ОбС в ЗМСМА. В чл.21 ал.1 е прието, че Общинският съвет създава постоянни и
временни комисии и определя техните членове, в чл.24 ал.1 и ал.2 се предвижда
общинските съветници да изберат от своя състав Председател и Заместник- председатели.
Не е предвидено в състава на Общинските съвети да съществуват други органи, а с
приетия Правилник не може да се допълва закона и да се създават нови органи със
съответните правомощия. С оспорените разпоредби се създават задължения за
Председателския съвет по отношение на провеждане на извънредни заседания,
предложение за налагане на дисциплинарни наказания, за изпращане на делегации в
чужбина, както и приемането на такива, каквито правомощия не са предвидени в
закона.
По изложените
съображения съдът намира, че оспорените разпоредби от Правилника на ОбС-Велики
Преслав са незаконосъобразни, тъй като противоречат на нормативен акт от
по-висока степен, а именно на ЗМСМА, поради което следва да бъдат отменени като
незаконосъобразни. Подаденият протест е основателен, поради което и следва да
бъде уважен. Оспорените разпоредби чл.17 ал.1 и ал.2 в цялост; чл.52 ал.1 в
частта „определено от председателския съвет“, чл.54 ал.5 в цялост, чл.135 ал.3
в частта „по предложение на председателския съвет“ и чл.139 ал.2 в цялост от
Правилник за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието с общинската администрация са незаконосъобразни, като
противоречащи на материалноправните норми на нормативен акт от по-висока
степен- отменително основание по смисъла на чл.146 т.4, вр. чл.196 АПК.
Предвид изхода на делото и на основание
чл.143
във връзка с чл.196 от АПК,
в полза на протестиращата страна- Окръжна прокуратура Шумен следва да се
присъдят разноски за обявление на оспорването в Държавен вестник в размер на 20.00
лева.
Водим от горното, Шуменският
административен съд
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ
разпоредбите на
чл.17 ал.1 и ал.2 в цялост; чл.52 ал.1 в частта „определено от председателския
съвет“, чл.54 ал.5 в цялост, чл.135 ал.3 в частта „по предложение на
председателския съвет“ и чл.139 ал.2 в цялост от Правилник за организацията и
дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието с общинската
администрация/Мандат 2019-2023/ при Община Велики Преслав, приет с Решение № 45
по Протокол № 5 от 21.01.2020г. на Общински съвет- гр.Велики Преслав.
ОСЪЖДА Общински съвет град Велики
Преслав да заплати на Окръжна прокуратура- Шумен направените по делото разноски
в размер на 20.00 (двадесет лева) лв.
Решението подлежи на
касационно обжалване пред Върховния административен съд на Р България град
София в 14- дневен срок от съобщаването му на страните.
Препис от настоящото решение
да се изпрати на страните по реда на чл.137 във вр. с чл.138 ал.1 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:.................... ЧЛЕНОВЕ: 1. ........................
2.
......................