Р Е Ш Е Н И Е
№404
гр. Велико
Търново, 9.10.2019 г.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Административен
съд – Велико Търново, втори касационен състав в открито съдебно заседание на двадесет и седми септември две
хиляди и деветнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ДИАНА КОСТОВА
ЧЛЕНОВЕ: ЕВТИМ БАНЕВ
ЦВЕТОМИЛ ГОРЧЕВ
При участието на секретаря Д.С.и прокурора от
Великотърновска окръжна прокуратура Светлана Иванова разгледа докладваното от съдия Костова АХД №417/ 2019 г., и за да се произнесе
взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.185 и сл. От Административно процесуалния кодекс (АПК).
Същото е
образувано по протест на Прокурор при
Окръжна прокуратура Велико Търново против Наредба за стопанисване и управление
на земеделските земи от общински поземлен фонд на Община Полски Тръмбеш ,
приета с решение № 184 по Протокол № 16 от 17.7.2008г. на Общински съвет Полски
Тръмбеш с искане за отмяната й изцяло и алтернативно за отмяна на разпоредбите
на чл.8, ал.2 от нея. В протеста се правят оплаквания за процесуална
незаконосъобразност на подзаконовия нормативен акт, тъй като е нарушен чл.77 от АПК, тъй като компетентният орган издава нормативния административен акт, след
като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения,
а съгласно чл. 26 от ЗНА в редакцията му към момента на приемане на Наредбата
ДВ бр. 46 от 12.6.2007г., изработването на проект на нормативен акт се извършва
при зачитане принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.
Именно с цел гарантиране на тези принципи в ал. 2 на същия член императивно е
предвидено задължението на съставителя на проекта, преди внасянето му за приемане
да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с
мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-
малко 14дневен срок за предложения и становища по проекта. Доказателства за
такова огласяване при първоначалното приемане на Наредбата липсват. Освен това
съгласно чл. 28, ал.1 от ЗНА проектът за нормативен акт се внася за обсъждане и
приемане от компетентния орган заедно с мотивите, съответно доклада към него,
като съдържанието на мотивите е нормативно установено в чл. 28, ал.2 от ЗНА.
Такива не се съдържат в предложението на Кмета на Община П.Тръмбеш. Към него в
докладна записка е посочено, че мотивите за приемането са препоръки в одитен
доклад на Сметната палата на РБ, които не отговарят на нормативно установеното
съдържание и като формални такива се приравняват на липса на такива. Съгласно
правилото на чл. 28 , ал.3 от ЗНА ,проектът за нормативен акт не е следвало
изобщо да се обсъжда от компетентния орган.
Освен това е налице нарушение на материалния закон, доколкото Наредбата
е приета на основание законовата делегация по чл.21, ал 2 от ЗМСМА във вр. с
чл. 76, ал.3 от АПК и на основание §37, ал 4 от ПЗР към ЗИД на Закона за
общинската собственост, и чл. 24, ал 5, пр.1 от Закон за собствеността и
ползването на земеделските земи. След като законът не поставя изискване за
максималния срок на договора за аренда , в този смисъл е и чл. 4, ал.1 от ЗАЗ ,
в който е определен само минимален срок от пет години и чл. 28, ал 2 и ал. 3 от
ЗАЗ, предвиждащи специален процедури за разваляне на договор за аренда, сключен
пожизнено, то нормата на чл. 8, ал.2 от Наредбата, в който е предвидено
ограничени от 25 години се явява противоречаща на нормативен акт от по- висок
ранг. ЗСПЗЗ предоставя на общинските
съвети правомощия да определят единствено условията и реда, по които се отдават
земи под наем или аренда, но не и времетраенето на сключените договори.
В съдебно
заседание поддържа така подадения протест, и моли същият да бъде уважен по
изложените в него съображения. Счита, че при приемане на Наредбата са налице
съществени процесуални нарушения, водещи до нейната отмяна. Ако съдът приеме,
че такива не са налице, то моли да се отменят конкретно оспорените разпоредби,
като незаконосъобразни поради противоречието им с такива от по- висок
нормативен ранг. Претендира за разноски, представляващи 20 лева за обнародване
в ДВ, за което представя доказателства.
Ответникът
по жалба – Общински съвет Полски Тръмбеш, редовно призован не изпраща
представител, не заема становище по спора.
Съдът
като взе предвид становищата на страните и приетите по делото писмени
доказателства, от фактическа страна намира за установено следното:
Кметът на
Община Полски Тръмбеш с писмо изх.№ РД 02-13-2372/8.7.2008г. до Общински съвет
Полски Тръмбеш е отправил предложение за приемане на Наредба за стопанисване и
управление на земеделските земи от ОПФ на територията на Община Полски Тръмбеш,
съпътствано с проект на последната и е посочено правното основание за приемане
на същата чл.22, ал.1 от ЗМСМА във вр. с чл. 7, ал.2 и чл.8 от ЗНА, §37, ал 4
от ПЗР на Закон за общинската собственост.
Това предложение е било обсъдено и прието на заседание на Постоянната комисия по Местно самоуправление,
нормативна уредба и регионална политика от 15.7.2008г. , както и на Постоянната
комисия по Икономически въпроси, стопанска политика и общинска собственост „ на
15.7.2008г. Проектът е бил приет на
заседание на Общински съвет Полски Тръмбеш на 17.7.2008г. на което са
присъствали 17 от общо 17 общински съветници. Взето е решение №184 по Протокол № 16/ 17.7.2008г. с
което е приета протестираната Наредба с 16 гласа „за“, като не е посочено нито
в протокола, нито по –късно поименното гласуване на общинските съветници. Не са представени доказателства досежно
обнародване на проекта на интернет страницата, уведомяване на заинтересовани
страни, организации.
При така
установеното от фактическа страна, настоящата инстанция прави следните правни
изводи:
Активната
процесуална легитимация за подаване на протеста на прокурора от ВТОП произтича
от чл.186 от АПК и не е обвързана със срок. По същество, протестът е основателен,доколкото са такива
оплакванията в него за съществено
нарушение на административнопроизводствените правила при приемане на оспорения
подзаконов нормативен акт. Редът за издаване на нормативни административни
актове е разписан в АПК, при субсидиарна приложимост на съответните текстове от
ЗНА / чл. 80 от АПК/. Съгласно чл. 77 от АПК компетентният орган издава нормативния административен акт, след като
обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В
приложимата му редакция чл.
26, ал. 2 от ЗНА /нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г. / е изисквал преди внасянето
на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган,
съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната
институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица
се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В
случая това законово изискване не е спазено. На заинтересованите лица не е
предоставен 14-дневен срок за предложения и становища по проекта, както и не са
изготвени мотиви, съответно доклад, които да бъдат публикувани ведно с проекта
на наредба. Наред с това чл.28, ал.1 ЗНА изисква проектът за нормативен акт,
заедно с мотивите, съответно доклада към него, да се внесе за обсъждане и
приемане от компетентния орган, ал.2, т.1-5 предвижда изисквания към
съдържанието на мотивите, съответно доклада, а ал.3 - че проект за нормативен
акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съобразно изискванията
на ал.2, не се обсъжда от компетентния орган. Чл.77 АПК на свой ред също
въвежда задължително обсъждане на проекта, ведно с представените по него
становища, предложения и възражения.Анализът на цитираните разпоредби от ЗНА и
АПК налага изводът, че процедурата е императивно уредена, с цел спазване на
принципите по чл.26, ал.1 ЗНА-обоснованост, стабилност, откритост и
съгласуваност. Като не е публикувал проекта на Наредба на интернет страницата
си, преди да бъде приета, ведно с мотивите, съответно доклада, като не е
предоставил възможност на заинтересованите лица да направят предложения и
становища в 14-дневен срок, като не е изготвил мотиви, съответно доклад с
изискуемото по закон съдържание, ответникът не е имал основание да обсъжда
проекта и да го приема в заседанието си
поради съществено нарушение на императивни процесуални правила - чл.26,
ал.2, чл.28, ал.2 и 3 ЗНА и чл.77 АПК.
Както се посочи по- горе съгласно чл. 28, ал. 1 от ЗНА, проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, като в алинея втора е установено задължителното съдържание на мотивите, съответно доклада, а именно: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на ЕС. Няма спор по делото, че нито предложението на Кмета на Общината, нито приложената докладва записка имат това нормативно установено съдържание по чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Посочените препоръки в одит от Сметната палата имат характер на причини за приемане на Наредбата. Посочена е и действащата нормативна база, която създава съответната законова делегация, но не се посочени финансовите средства, необходими за прилагането на новата уредба, нито очакваните резултати от приложението, включително финансовите, ако има такива, както и анализи за съответствие със законодателството на ЕС.
Доколкото обаче чл.
170, ал. 1 от АПК вменява на административния орган задължението да
установи изпълнението на законовите изисквания при издаването на съответния
акт, в тежест на последния е да изготви и съхрани съответните доказателства за
законосъобразното провеждане на административната процедура, което в случая не
е сторено.
Неспазването на изискването за предварително разгласяване на проектите за измененията на нормативния акт представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което лишава заинтересуваните лица от възможност да участват в производството по приемането му на подзаконов нормативен акт. Нарушен е чл. 26, ал. 1 от ЗНА, като е компрометиран принципа на откритост, прогласен в тази норма, както и принципът за достъпност и публичност по чл. 12, ал. 1 от АПК, който изисква административният орган да осигури откритост, достоверност и пълнота на информацията в административното производство.
При приемането на Наредбата не е спазено изискването на чл. 27, ал. 5 от ЗМСМА. Няма спор, че при вземането на решението, са спазени необходимите кворум, мнозинство и начин на гласуване, съгласно особените изискванията, установени чл. 27, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 от ЗМСМА, в приложимите към него момент редакции. В протокола не е отразено поименно гласуване на проекта по чл. 27, ал. 5 от ЗМСМА.
Съгласно последно посочената разпоредба, решенията на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 6, 7, 8, 9, 10, 14 и 15 се приемат с поименно гласуване, което се отразява в протокола от заседанието. Като правно основание за издаването на оспорения акт е посочена разпоредбата на чл. 8, ал. 2 от ЗОС, поради което решенията за приемане на Наредбата попадат в обхвата на чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА и е следвало да се приемат чрез поименно гласуване отразено в протокола. Правилото на чл. 27, ал. 5 от ЗМСМА е императивно и за да е валидно волеизявлението на общинския съвет относно реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, то следва да бъде взето при спазване на това специално правило за начин на гласуване. Неспазването му представлява отделно съществено нарушение на административнопроизводствени правила, самостоятелно опорочаващо волеизявленията на колективния орган.
Крайният извод, който се налага от изложеното до тук е, че при първоначалното приемане на наредбата и последващите изменения са допуснати нарушения, които са многобройни и съществени и представляват основание по чл. 146, т. 3 от АПК, за нейната отмяна.
По изложените съображения, протестът подаден от прокурор при ВТОП се явява основателен, а оспорената Наредба за стопанисване и управление на земеделските земи от общински поземлен фонд на Община Полски Тръмбеш , приета с решение № 184 по Протокол № 16 от 17.7.2008г. на Общински съвет Полски Тръмбеш и нейното последващо изменение, като приети при допуснати съществени нарушения на процесуални правила, следва да бъдат отменени. С оглед на така изложеното не е необходимо съдът да се произнася по материалната законосъобразност на конкретно приети текстове на оспорената Наредба.
Предвид разпоредбата на чл. 194 от АПК, след влизане на решението в сила, същото следва да се обяви по начина, по който е следвало да бъде обявена самата наредба.
При този изход на спора в полза на Окръжна прокуратура – Велико Търново следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 20, 00 лв. – внесена такса за обнародване на съобщение за оспорването в "Държавен вестник".
Водим от изложеното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Административният съд – В. Търново, втори касационен състав,
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по протест на Прокурор в
Окръжна прокуратура Велико Търново Наредба
за стопанисване и управление на земеделските земи от общински поземлен фонд на
Община Полски Тръмбеш , приета с решение № 184 по Протокол № 16 от 17.7.2008г.
на Общински съвет Полски Тръмбеш,в последствие изменена и допълнена с Решение №
460/27.8.2009г. и Решение № 82/25.2.2016г.
ОСЪЖДА Община Полски Тръмбеш да заплати на Окръжна прокуратура – Велико Търново разноски по делото в размер на 20, 00 /двадесет/ лева.
Решението, подлежи на касационно обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред Върховния административен съд.
Решението, след влизането му в сила, да се обяви по реда, по който е
следвало да бъде обявена Наредба за
стопанисване и управление на земеделските земи от общински поземлен фонд на
Община Полски Тръмбеш , приета с решение № 184 по Протокол № 16 от 17.7.2008г.
на Общински съвет Полски Тръмбеш
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.