Решение по дело №175/2025 на Административен съд - Плевен

Производството е по чл. 208 и сл. от АПК, във връзка с чл. 63в от ЗАНН.

Образувано е по касационна жалба от П. В. Ц. от [населено място], чрез адв. О. Л., адрес: [населено място], [улица], офис 7, против Решение № 598/27.12.2024 г. на РС- Плевен по АНД № 1917/24 г. по описа на РС-Плевен. Твърди се, че са неправилни изводите на съда, че одобрената методика за оценяване не съответства на принципите и правилата на ЗОП, чрез които се гарантира в максимална стенен конкуренцията на участниците и провеждане на обективно оценяване на офертите им, тъй като се създава възможност за субективизъм, вкл. възложителят да е допуснал оценката да е спрямо пълнотата и начина на представяне на информацията, което било нарушение на чл. 33 ППЗОП. Твърди се, че липсват мотиви защо съдът приема, че избраната и утвърдена от възложителя методика за комплексна оценка не давя възможност за оценка на нивото на изпълнение на офертите на участниците по чл. 70, ал. 7, т. 1 ЗОП, не дава възможност да се сравнят и оценят обективно техническите предложения на кандидатите по чл. 70, ал. 7, т. 2 ЗОП, както и че липсва достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, като за качествените показатели, които са количествено неопределими, не е посочен начинът за тяхното оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка по чл. 70, ал. 7, т. 3, б. „б“ ЗОП. Сочи се, че от първоинстанционното решение не се разбира дали са налице всяко от горните нарушения или някои от тях, именно защото това са три отделни по своя характер административни нарушения. Посочва се още в жалбата, че неправилно съдът не е приел за приложимо Решение № 3902 от 02.04.2024 г. по адм.дело № 53/24 г. по описа на ВАС при преценката за законосъобразност на оспореното НП. Сочи се, че е погрешно твърдението на съда, че предметът на обществените поръчки, във връзка с които е отменена финансовата корекция от ВАС, и обществената поръчка, за която е наложено административното наказание на П. Ц., били различни. Твърди се, че и двете поръчки имат за обект строителство по смисъла на чл. 3, т. 1 ЗОП, като различието е в категорията на изпълняваните строежи по двете обществени поръчки според номенклатурата на чл. 137 ЗУТ. В разглеждания спор според обособените позиции това са строежи от категория трета и четвърта, а в постановеното решението на ВАС това са първа категория по отношение по обособена позиция 1 и пета категория за обособена позиция 2. Сочи се, че от една страна Методиката за оценяване на офертите на участниците в обществена поръчка с обект строителство е приета от ВАС за законосъобразна, а от РС е приета за незаконосъобразна, само защото се изпълнява строителство от различна категория по чл. 137 ЗУТ. Твърди се, че неправилно съдът е достигнал до извода, че еднаква по съдържание Методика за оценяване в единия случай - при подаване на оферта за изпълнение на строежи от първа и пета категория няма за резултат оценяване на пълнотата и начина на представяне на информацията в офертите на участниците, а в другия - при подаване на оферта за изпълнение на строежи от трета и четвърта категория има и то в нарушение на чл. 33, ал. 1 ППЗОП. Посочва се, че са неверни и изводите на ПлРС, че в единия случай се изпълняват строежи от най-висока категория, а във втория - от най-ниска, с оглед нормата на чл. 137 ЗУТ, която класифицира строежите в шест, а не четири категории, както и че всеки един от строежите по обособените две позиции на двете обществени поръчки са различни. Твърди се още, че от Методиката за определяне на комплексна оценка може да се направи извод, че тя не страда от пороците, които са посочени в АУАН, както и е съобразена с материалния закон. Сочи се, че О. Д. М. е задала условия, в които се оценява наличието на четири обстоятелства (съставляващи подпоказатели по критерий К1) в съответното предложение на участника. В хипотеза, в която един участник посочва само едно от надграждащите обстоятелства, а друг предвижда включване на друго обстоятелство, се присъждат съответните точки за наличие на един допълнителен елемент. Четирите надграждащи обстоятелства нямат свойството да бъдат сравнявани едно с друго, за да бъде определено кое от тях ще доведе до "по-качествено" изпълнение, тъй като същите са напълно различни по своето естество, начин на изпълнение и евентуално получени резултати. Присъждането на по-високия брой точки възложителят е поставил в зависимост от обективното наличие на определени елементи в предложението на участника, при отчитане па специфичния характер на поръчката. Твърди се още, че в методиката са използвани конкретни и точни указания, фрази, които носят конкретна информация, в съответствие с изискването на разпоредбата на чл. 70, ал. 7, т. 3, б. „б“ ЗОП. Методиката съдържа достатъчно техническа информация, на базата на която в рамките на своята професионална строителна компетентност, всеки един участник да покаже възможността си да покрие, както минималните изисквания по спорния показател, така и евентуално способността му да отговори на някое или на всички от надграждащите и водещи до по-високо оценяване обстоятелства. Ясно са разграничени отделните компоненти, наличието на които би осигурило съответното по-високо оценяване на офертата. С одобрената Методика за комплексна оценка е постигнат точен баланс на отделните елементи, които са представени максимално ясно и при отсъствие на двусмислие, което да бъде потенциална опасност за прилагане на субективизъм от помощния орган в процедурата по възлагане па обществена поръчка.

Твърди се, че възложителят не е допуснал и нарушение на чл. 33, ал. 1 ППЗОП. Сочи се, че възложителят е предвидил да се оцени с допълнителни точки предложение, което включва обособяването на задачи и разпределението по експерти, необходимите ресурси за изпълнението на дейностите, мерки за вътрешен контрол и други дейности относими към спецификата на поръчката, извън нормативно установените. Надграждащите обстоятелства са свързани с базовите критерии за оценка, но дават добавена стойност на предложението, като гарантират качествено изпълнение на предмета на поръчката. Съвместно базовите и надграждащите условия гарантират съответствие на предложението с нормативните изисквания и изискванията на възложителя, т.е. „качественото изпълнение“. На следващо място, в касационната жалба се посочва, че нито административнонаказващият орган, нито първоинстанционният съд са дали отговор по каква причина приемат, че четирите подпоказателя по критерий К1 придават качеството незаконосъобразност на анализираната Методика за комплексна оценка. Твърди се още в касационната жалба, че мотивите на и.ф. председател на Сметната палата в атакуваното МП и тези на Националния орган на Програма ИНТЕРРЕГ, за да наложи финансова корекция на О.Д.М., отменено с Решение № 3902 от 02.04.2024 г. по адм.дело № 53/24г. по описа на ВАС, са еднакви. Сочи се, че ПлРС не е направил опит да обясни защо приема формулираните надграждащи обстоятелства за „неясни и общи“ и „не осигуряват на участниците достатъчно информация“, както и защо „така одобреният показател за оценка на офертите К1 в Методиката, създава предпоставки за субективизъм от страна на комисията, което води до невъзможност да се прецени доколко обективни биха били действията на този помощен орган“. Сочи се, че в решението на ВАС подробно и последователно е изяснено, че тези доводи са неверни, а съставената от О. Д. М. М. за комплексна оценка е напълно адекватна на предмета на поръчката и на изискванията на чл. 70 ЗОП. Иска се от съда да постанови решение, с което да отмени Решение № 598/27.12.2024 г. на PC-Плевен по АНД № 1917/24 г. и потвърденото с него Наказателно постановление (НП) № ЗОП-12 от 09.05.2024 г., издадено от и.д. председател на Сметната палата.

По делото е депозиран отговор на касационната жалба от П. на Сметната палата, чрез главен юрисконсулт Д. Д.. Посочва се в отговора, че наказателното постановление на председателя на Сметната палата е правилно и законосъобразно, издадено в съответствие с изискванията на материалния закон и процесуалните правила. Правилни и законосъобразни са изводите на съда, обективирани в мотивите към обжалваното съдебно решение. Счита за неоснователно възражението в жалбата за липса на мотиви и невъзможност да се разбере дали отговорността е за три отделни административни нарушения или за едно от тях. Посочва се, че както в АУАН, така и в издаденото НП, са посочени съставомерните обективни и субективни признаци на вмененото нарушение. Детайлно е възпроизведена фактическата обстановка, при която е извършено нарушението. Доказателствената съвкупност е безпротиворечива и не поражда съмнение, както по отношение съставомерността на деянието, така и по отношение неговото авторство. Не е налице неяснота по отношение на обстоятелствата, при които е извършено нарушението и доказателствените източници, и лицето е упражнило безпрепятствено и ефективно правото си на защита. Сочи се, че вмененото във вина на жалбоподателя нарушение е индивидуализирано в степен, позволяващо му да разбере в какво е обвинен и срещу какво да се защитава. Правилно и ясно е посочена конкретно нарушената материалноправна норма - чл. 70, ал. 7, т. 1, т. 2 и т. 3, б. „б“ от ЗОП, като наказанието за нарушението е индивидуализирано. Направено е пълно и ясно описание на изпълнителното деяние и фактическите обстоятелства, при които е извършено нарушението, както и други обстоятелства, относими към предмета на спора.

Твърди се, че описанието на деянието от фактическа и правна страна в съставения АУАН и издаденото въз основа на него НП, е позволило в достатъчна степен на жалбоподателят да узнае, какво е съдържанието на административнонаказателното обвинение, да разбере и възприеме, какво съставомерно деяние му се вменява в извършителство. Подробно са посочени доводите на адм.наказващия орган, а именно, че надграждащите обстоятелства в т. 1 и т. 2 на показател KI, определят оценяване на разпределението на съответните експерти, дефиниране на необходими ресурси за всяка от дейностите, което по своята същност представлява оценка на пълнота и начин на представяне на информацията в изготвения план за организация на работата на участника, а не критерии, по които комисията да прецени нивото на изпълнение на обществената поръчка в съответствие с нейния предмет и с одобрената от възложителя техническа спецификация, което е в разрез с изискването на чл. 70, ал. 7, т. 1 от ЗОП. Посочва се, че обстоятелствата т. 1 - т. 4 не представляват обективни критерии, по които да се сравнят и оценят отделните предложения на участниците, тъй като допускат субективно интерпретиране от комисията, в резултат на което може да се присъдят точки за изпълнение на участник, който по съдържание не предлага икономически най-изгодните условия в сравнение с тези на останалите участници, което е в противоречие с правилото, регламентирано в чл. 70, ал. 7, т. 2 от ЗОП. Зададените изисквания в т. 3 и т. 4 за посочване на мерки за вътрешен контрол на участника при изпълнението на поръчката, с които да се гарантира качественото изпълнение на поръчката, както и за други детайлно описани дейности, извън посочените в изискванията на възложителя, за които „е обосновано, че тяхното включване ще доведе до повишаване качеството на изпълнение на поръчката“, без никаква конкретика какво възложителят влага в тези понятия, не допринасят за избор на най-доброто предложение с оглед дефиницията за „икономически най-изгодна оферта" на ЗОП.

При така одобрения показател за оценка на офертите К1 в методиката, се създават предпоставки за субективизъм от страна на комисията, което води до невъзможност да се прецени доколко обективни биха били действията на този помощен орган при определяне на съответния подбор и оценка, а и нейната дейност обективно не би могла да бъде проверена, предвид използваните общи и абстрактни формулировки, термини, условности, създадени от възложителя. Показателите следва да са със стриктно формулирано съдържание, като бъдат определени точни указания за оценяването, с оглед възможността за определяне степента на съответствие на офертата с изискванията за изпълнение на предмета па поръчката. След като отсъствието на точни и ясни указания за определяне на оценката по показател К1 „Организация за изпълнение на поръчката“ води до невъзможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации, не дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите, както и не осигурява на участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката, може да се направи безспорен извод, че възложителят е утвърдил методиката за оценка на офертите в нарушение на чл. 70, ал. 7, т. 1, т. 2 и т. 3, б. „б“ от ЗОП. Счита за неправилни и лишени от основание изложените в жалбата твърдения за извършени три отделни по своя характер административни нарушения, като се касае извършено едно административно нарушение, изразяващо се в начинът за определяне на оценката за всеки показател, част от утвърдената методика за комплексна оценка на офертите. По отношение на изложените твърдения в жалбата касаещи постановено Решение № 3902 от 02.04.2024 г. по Административно дело № 53/2024 г. на Върховен административен съд, счита същите за неоснователни, като сочи, че идентични по съдържание методики могат да бъдат оценени по различен начин с оглед на различния предмет на обществените поръчки. Относими към преценката за законосъобразност на акта са и мотивите на органа и правната квалификацията на твърдените нарушения, които дори при „идентични" методики за оценка, се различават, и обхватът на преценката за законосъобразност, дължима от съда, е различен“. Посочва съдебна практика в този смисъл. Сочи се, че съдебното решение, на което жалбоподателя се позовава е постановено във връзка с методика за комплексна оценка на офертите, при различен предмет на обществената поръчка. Посочената в Решението на ВАС обществена поръчка е за изпълнение на строеж от най - висока категория на сложност съгласно националната класификация на видовете строежи в Република България, а именно строеж първа категория по смисъла на чл. 137, ал. 1, т.1, буква „м“ от ЗУТ, докато в случая обществената поръчка е с предмет: „Ремонт на общинска пътна и улична мрежа в населени места от територията на община Д. М. по обособени позиции“, т.е. обществена поръчка с ниска степен на сложност, която не се отличава с някаква специфика, сложност или особеност. В този смисъл, дори и идентични по съдържание, методиките за оценка не са абстрактни, нито имат универсално приложение и могат да бъдат оценени по различен начин с оглед на различния предмет, специфика и сложност на обществените поръчки, тъй като с оглед чл. 70, ал. 5 от ЗОП показателите, включени в критериите за възлагане, трябва да бъдат свързани с предмета на поръчката. Иска се от съда да остави без уважение касационната жалба като неоснователна и недоказана, и да остави в сила Решение № 598 от 27.12.2024 г. по АНД № 1917/2024 г. по описа на РС-Плевен. Претендират се разноски за юрисконсултско възнаграждение в минимален размер на основание чл.27е от Наредбата за правната помощ за двете съдебни инстанции. Прави се възражение за прекомерност на претендирани разноски КАНД по описа на Административен съд - Плевен за заплатено от жалбоподателя възнаграждение за адвокат, надвишаващо минимално определения размер съгласно Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, и предвид неголямата действителна фактическа и правна сложност на делото.

В съдебно заседание касаторът, редовно призован, не се явява и не се представлява. Взема становище в писмо с вх.№ 2667/14.04.2025г., в което поддържа касационната жалба и моли съда да отмени решението на ПлРС.

Ответникът, редовно призован, не се явява и не се представлява.

Представителят на Окръжна прокуратура-Плевен дава заключение, че взема становище за правилност и законосъобразност на първоинстанционното решение, като предлага на съда да го остави в сила.

Административен съд – Плевен, трети касационен състав, като съобрази наведените доводи и провери обжалваното решение при спазване разпоредбата на чл. 218 от АПК, прие за установено следното:

Съдът, като съобрази депозираната касационна жалба, намира същата за процесуално допустима, като надлежно и своевременно подадена, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от лице, имащо право и интерес да обжалва съдебния акт.

Разгледана по същество жалбата е основателна, поради следните съображения:

Решение № 598/27.12.2024 г. на РС- Плевен по АНД № 1917/24 г. по описа на РС-Плевен е потвърдено Наказателно постановление (НП) № ЗОП-12/09.05.24г. на П. на Сметната палата на Република България, с което на основание чл. 253, ал.1 от ЗОП във вр. чл. 260, ал.2 от ЗОП на П. В. Ц. с [ЕГН], от [населено място], в качеството на кмет на О.Д.М., е наложено административно наказание глоба в размер [рег. номер]. за извършено административно нарушение на 70, ал.7 т.1, т.2 и т.3 б.“б“ вр. чл. 177 от ЗОП.

Съдът установил следната фактическа обстановка:

С Решение № [рег. номер]/28.07.2022 г., П. В. Ц., в качеството й на кмет на О. Д. М. и публичен възложител по чл. 5, ал. 2, т. 9 от ЗОП, открила процедура „публично състезание“ по чл. 18, ал. 1, т. 12 от ЗОП за възлагане на обществена поръчка с предмет „Ремонт на общинска пътна и улична мрежа в населени места от територията на О. Д. М. по обособени позиции“. Поръчката е с три обособени позиции:

1. Обособена позиция № 1 „Основен ремонт на [улица]в [населено място], между О.Т. 2 и О.Т. 9“;

2. Обособена позиция № 2 „Ремонт на общински пътна и улична мрежа на територията на О. Д. М. чрез асфалтиране на компрометирани участъци; в обхвата на обособената позиция са включени следните подобекти: 1. Подобект № 1: Ремонт на [улица]и отсечка от [улица], [населено място], между О.Т. 1, О.Т. 29 и О.Т. 36; 2. Подобект № 2: Ремонт [улица], [населено място], от О.Т. 165 до О.Т. 169; 3. Подобект № 3: Ремонт [улица], [населено място], между О.Т. 231 и О.Т. 256; 4. Подобект № 4: Ремонт [улица], [населено място], между О.Т. 45 и О.Т. 122; 5. Подобект № 5: Ремонт [улица], [населено място], между О.Т. 65 и О.Т. 66; 6. Подобект № 6: Ремонт [улица], [населено място], между О.Т. 110 и О.Т. 185; 7. Подобект № 7: Ремонт [улица], [населено място], между О.Т. 42 и О.Т. 15; 8. Подобект № 8: Ремонт [улица]и кръстовище, [населено място], от О.Т. 224, през О.Т. 262 - 263 - 265, до О.Т. 266; 9. Подобект № 9: Ремонт общински път PVN 1020, от км. 6+350 до км. 201+200; 10. Подобект № 10: Ремонт общински път PVN 1047, от км. 0+000 до 5+225; 11. Подобект №11: Ремонт общински път PVN 3049, от км. 0+000 до 4+100“;

3. Обособена позиция № 3 „Ремонт на улична мрежа в [населено място], община Д. М. чрез бетониране на определени участъци“.

С Раздел VI от Решение № [рег. номер]/28.07.2022 г. възложителят одобрил документацията за обществената поръчка. Решението и Обявлението за оповестяване откриването на процедурата са публикувани в Регистъра на обществените поръчки към Агенцията по обществени поръчки на 28.07.2022 г. по партидата на възложителя в електронна преписка с уникален номер на поръчката (УНП) 00601-2022-0011. Заедно с решението и обявлението, на същата дата, е публикувана документацията за участие в процедурата (вкл. проект на [улица], техническа спецификация и проект на договор).

Обектът на обществената поръчка е строителство по чл. 3, ал. 1, т. 1 от ЗОП, а прогнозната й стойност, посочена в т. IV. 8 от решението за нейното откриване, е 623 407, 50 лв. без ДДС и попада в стойностните прагове по чл. 20, ал. 2, т. 1 от ЗОП (ред. ДВ, бр. 102/2019 г.), при които възложителите следва да прилагат процедурата по чл. 18, ал. 1, т. 12 от ЗОП.

До определения от възложителя краен срок за подаване на оферти (17.08.2022 г.) са постъпили оферти, подадени чрез платформата на ЦАИС ЕОП от: за обособена позиция № 1: „В.-Д.“ ООД и „Мегаинвест- холд“ ЕООД; за обособена позиция № 2: „Мегаинвест-холд“ ЕООД и „Новако Строй“ ЕООД за обособена позиция № 2; за обособена позиция № 3: „В.- Д.“ ООД и „Мегаинвест-холд“ ЕООД.

Със заповед № РД-08-390/18.08.2022 г. на кмета на община Д. М. е назначена комисия, която да декриптира, разгледа и оцени постъпилите оферти.

Съгласно протокол № 1/24.08.2022 г., в който са отразени действията на комисията по декриптиране на подадените оферти и разглеждане на подадените ЕЕДОП и за съответствие с изискванията за лично състояние и критериите за подбор, подадените ЕЕДОП от участник „В.-Д.“ ООД за участие в обособени позиции № 1 и № 3 са подписани само от единия от тримата управители на дружеството и не е представена декларация по чл. 41 от ППЗОП за достоверността на декларираните данни в подписаните от него ЕЕДОП за обстоятелствата по чл. 54, ал. т.т. 1, 2 и 7 от ЗОП по отношение на другите двама управители.

За отстраняване на установените несъответствия, комисията е изпратила Протокол № 1/ 24.08.2022 г. до участниците в процедурата, чрез потребителските им профили в платформата на ЦАИС ЕОП на 25.08.2022 г. за представяне на нови ЕЕДОП-и или допълнителна информация.

В Протокол № 2/02.09.2022 г. (приключен на 21.09.2022 г.) на комисията е посочено, че в предвидения срок от пет работни дни, съгласно чл. 54, ал. 9, вр. ал. 8 от ППЗОП за представяне на допълнителни документи (ЕЕДОП) за обособени позиции № 1 и № 3, такива са постъпили от участника и той е допуснат до разглеждане на техническите и ценовите му предложения. Действията на комисията по разглеждане и оценка на техническите предложения на участниците са документирани в протокол № 2/02.09.2022 г. (приключен на 21.09.2022 г.), съобразно който въз основа на утвърдената Методика при оценката на показател К1 участник „В.-Д.“ ООД е получил максимален брой точки - 50 т. за об. позиции № 1 и № 3 и „Новако Строй“ ЕООД - 40 т. за об. позиция № 2. От участие в процедурата за трите обособени позиции, на основание чл. 107, т.2, б. „а“ във вр. с чл. 177 от ЗОП е отстранен участник „Мегаинвест- холд“ ЕООД поради това, че не е спазил минимално определеното от възложителя задължително изложение на техническото предложение, регламентирано от възложителя в документацията за участие и в методиката за комплексна оценка на офертите.

С протокол № 3/26.09.2022 г. и протокол по чл. 181, ал. 4 от ЗОП, във връзка с чл. 60а от ППЗОП от 27.09.2022 г., утвърден от кмета на 28.09.2022 г., комисията е предложила на възложителя да сключи договори с класираните на първо място участници „В.-Д.“ ООД за обособени позиции № 1 и № 3 и „Новако Строй“ ЕООД за обособена позиция № 2.

С Решения №№ [Наименование]/29.09.2022 г„ [Наименование]/29.09.2022 г. и [Наименование]/29.09.2022 г. възложителят е обявил класирането на участниците и е определил участниците, класирани на първо място за изпълнители на обществената поръчка - участник „В.-Д.“ ООД за об. позиции № 1 и № 3 и „Новако Строй“ ЕООД за об. позиция № 2.

На 20.10.2022 г. между О.Д.М., представлявана от кмета П. В. Ц., и „В.-Д.“ ООД [населено място], представлявано от В. О. Д., са сключени Договор № РД-12- 146/20.10.2022 г. за обособена позиция № 1 на стойност 113 256,73 лв. без ДДС или 135 908,08 лв. е ДДС и Договор № РД-12-145/20.10.2022 г. за обособена позиция № 3 на стойност 56 491,61 лв. без ДДС или 67 789,93 лв. с ДДС.

На 09.11.2022 г. между О.Д.М., представлявана от кмета П. В. Ц. и „Новако строй“ ЕООД [населено място], представлявано от Х. Д. Н., е сключен Договор № РД-12- 151/09.11.2022 г. за обособена позиция № 2 на стойност 452 667,13 лв. без ДДС или 543 200,56 лв. с ДДС.

При проверката от служители на Сметна палата не е установено наличието на акт на кмета на О. Д. М. за оправомощаване на определено длъжностно лице по чл. 7, ал. 1 от ЗОП, което да организира и/или възлага обществени поръчки.

С АУАН № ЗОП- 12/29.01.2024 г. е образувано административнонаказателно производство в сроковете по чл. 260, ал. 1 от ЗОП. АУАН е съставен от старши одитор К. В. В., при ОД I ОСФУ от Сметна палата, оправомощена със заповед № 249/11.08.2023 г. на председателя на Сметната палата, в присъствието на П.Цоновска. В срока по чл. 44, ал. 1 от ЗАНН последната депозирала писмени възражения, които наказващият орган счел за неоснователни.

Въз основа на АУАН е издадено НП № ЗОП- 22/19.10.2022 г. от П. на Сметна палата, компетентен на основание чл. 260, ал. 2 от ЗОП.

Горната фактическа обстановка съдът приел за установена въз основа на приобщените по делото писмени доказателства, както и от гласните доказателства в показанията на св. К. В. В., Я. Д. В. и С. И. Н., които съдът приел за логични, последователни и взаимно-допълващи се.

С оглед доказателствения материал съдът обосновал правни изводи за незаконосъобразност на Методиката за комплексна оценка на офертите и осъществено нарушение на чл. 70, ал. 7, т. 1, т. 2 и 3, б. „б“ от ЗОП от П. В. Ц. в качеството си на Кмет на О.Д.М., осъществено на 28.07.2022г. Приел, че НП-то е издадено от компетентен по степен, място и материя орган. Установил, че описаната в АУАН фактически е възпроизведена в обжалваното наказателно постановление, както и че ясно е посочено в какво се състои твърдяното нарушение – такова по чл. 70, ал. 7, т. 1, т. 2 и 3, б. „б“ от ЗОП, а именно, че П. В. Ц. в качеството си на Кмет на О. Д. М. е одобрила обявлението за оповестяване откриването на процедурата и документацията за участие в обществената поръчка, като в нея е утвърдила Методика за комплексна оценка на офертите, в която начинът за определяне на оценката по показател К1 „Организация за изпълнение на поръчката“ не дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническата спецификация, да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите, както и не осигурява на участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по този показател, като не посочва начина за оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка. Съдът приел, че начинът за определяне на оценката по показател К1 „Организация за изпълнение на поръчката“ в Методиката за комплексна оценка на офертите не дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническата спецификация, да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите, както и не осигурява на участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по този показател, като не посочва начина за оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка. Отчел, че съгласно чл. 70 ал. 7 т. 1- 3 от ЗОП са въвеждат задължения за възложителя, като в случая за жалбоподателката е следвало да посочи методиката за комплексна оценка и начина за определяне на оценката по всеки показател по такъв начин, че да се оцени нивото на изпълнение, което е предложено във всяка оферта в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации и да дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите, да осигурява на кандидатите и участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател. За количествено определимите показатели следвало да са определени стойностите в цифри или в проценти и да се посочи начинът за тяхното изчисляване, а за качествените показатели, които са количествено неопределими, следвало да се посочи начинът за тяхното оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка. Съгласно изискванията на ЗОП, показателите следва да са със стриктно формулирано съдържание, като бъдат определени точни указания за оценяването, с оглед възможността за определяне степента на съответствие на офертата с изискванията за изпълнение на предмета на поръчката. Методиката следва да съдържа показатели за оценка, които не водят до субективна преценка от страна на комисията и да съдържат ясни указания относно обстоятелствата, съдържащи се в офертите, които ще подлежат на оценка. Всеки участник следва да има възможност да се запознае с параметрите, които ще се оценяват и съответно ще доведат до подготвяне на икономически най-добро предложение за възложителя.

Съдът приел, че е недопустимо залагане на показатели в методиката за оценка, от които не става ясно по какъв начин участниците следва да подготвят своите предложения, за да могат да бъдат оценени с максимален брой точки по този показател, съответно как ще се извършва определянето на оценките от комисията за провеждане на процедурата и въз основа преценката на кои конкретни параметри в офертите ще се присъжда съответния брой точки. За да бъде методиката за оценка законосъобразна, тя трябва да бъде създадена така, че при нейното прилагане да се стигне до обективно, прозрачно и конкурентно класиране на офертите. Счел, че е налице необективност на скалата за оценка, която не съответства на основните принципи и правила на ЗОП, гарантиращи в максимална степен наличието на конкуренция между отделните икономически оператори и провеждането на обективно оценяване на подадените от тях оферти, налице са неясноти в начина на оценяване, доколкото се създава предпоставка и за различен подход на комисията спрямо едно и също обстоятелство. Като е допуснал незаконосъобразно да бъдат оценявани пълнотата и начинът на представяне на информацията, възложителят е нарушил чл. 33, ал.1 от ППЗОП, защото на оценяване подлежи не начинът на излагане на информацията в офертите, а характеристиките на представените предложения, така както са описани в чл. 70 ал. 5 от ЗОП.

Съдът приел, че след като отсъстват точни и ясни указания за определяне на оценката по показател К1 „Организация за изпълнение на поръчката“ е налице невъзможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации, не дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите, както и не осигурява на участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката, възложителят е утвърдил методика за оценка на офертите в нарушение на чл. 70, ал. 7, т. 1, т. 2 и т. 3, б. „б“ от ЗОП. Ето защо П. В. Ц. в качеството си на Кмет на О. Д. М. на 28.07.2022г. е осъществила състава на административното нарушение по чл. 70, ал. 7, т. 1, т. 2 и 3, б. „б“ от ЗОП, което е извършено виновно.

По отношение на възраженията, свързани с Решение № 3902 от 02.04.2024г. по Административно дело № 53/2024 г. на Върховен административен съд, съдът счел същите за неоснователни. Съдът съобразил, че дори и идентични по съдържание методики могат да бъдат оценени по различен начин с оглед на различния предмет на обществените поръчки. Относими към преценката за законосъобразност на акта са и мотивите на органа и правната квалификацията на твърдените нарушения, които дори при „идентични" методики за оценка, се различават, и обхватът на преценката за законосъобразност, дължима от съда, е различен. Цитирал в този смисъл практика на ВАС - Решение № 5668 от 31.05.2023 г. по АД № 11480 / 2022 г. на ВАС, Решение № 1709 от 10.02.2021 г, по АД № 10732/2020 на ВАС и др.

Приел, че съгласно чл. 70, ал. 5 от ЗОП показателите за оценка трябва да са свързани с предмета на поръчката. Те могат да съдържат фактори, които се отнасят до всеки етап от жизнения цикъл на строителството, доставките или услугите, независимо че тези фактори не се отнасят до характеристиките, посочени в техническите спецификации. Те не трябва да дават неограничена свобода на избор и трябва да гарантират реална конкуренция.

Посочил, че съдебното решение, на което жалбоподателя се позовал, е постановено във връзка с методика за комплексна оценка на офертите, при различен предмет на обществената поръчка. Отчел, че в Решение № 3902/02.04.2024 г. по адм. дело № 53/2024 г. по описа на ВАС обществена поръчка е за изпълнение на строеж от най - висока категория на сложност съгласно националната класификация на видовете строежи в Република България, а имано строеж първа категория но смисъла на чл. 137, ал.1, т.1, буква „м“ от ЗУТ, докато в конкретния случай за обособена позиция № 1 и № 3 - II -ра група, минимум IV-та /четвърта/ категория; за обособена позиция № 2 - П-ра група, минимум III -та /трета/ категория т.е. процесната обществена поръчка представлява строеж с ниска степен на сложност, която не се отличава с някаква специфика, сложност или особеност.

Счел, че правно и инженерно необосновано е критериите за възлагане на обществени поръчки на дейности за строежи с ниска степен на сложност да бъдат идентични на тези за обекти с най - висока категория на сложност, които представляват и биха могли да създадат предпоставки за риск за живота и здравето на хората, респективно изискват най-високо ниво на технически инженерни познания, както на проектантите, така и на специалистите, ангажирани е изпълнението на конкретните строителни дейности. В този смисъл, дори и идентични по съдържание методиките за оценка не са абстрактни, нямат универсално приложение и могат да бъдат оценени по различен начин с оглед на различния предмет, специфика и сложност на обществените поръчки, тъй като с оглед чл. 70, ал. 5 от ЗОП показателите, включени в критериите за възлагане, трябва да бъдат свързани с предмета на поръчката. Предвид обстоятелството, че Решение № 3902/02.04.2024 г. по адм. дело № 53/2024 г. по описа на ВАС, касае различна обществена поръчка, с различен специфичен предмет, сложност и характеристики, поради което е неотносимо към настоящия правен спор.

С оглед на горното, РС-Плевен приел, че е осъществен състав на нарушението на чл. 70, ал. 7, т. 1, т. 2 и 3, б. „б“ вр. чл.177 от ЗОП, както и не са налице основания за прилагане на чл. 28, ал. 1 от ЗАНН, тъй като с нарушението се засягат важни обществени отношения, свързани с разходването на публични средства, а от анализа на релевантните факти и обстоятелства, при които е извършено нарушението, не се обосновава извод същото да представлява по- ниска степен на обществена опасност в сравнение с обикновените случаи на нарушение от този вид. Приел, че правилно адм.наказващият орган е индивидуализирал наказанието , поради което потвърдил обжалваното НП.

Съдебното решение е валидно, допустимо, но неправилно.

Основен принцип в т.18 пар.1 от Директива 2014/24 на ЕП и на Съвета от 26.02.2014г. за обществените поръчки и за отмяна на директива 2004/18/ЕО е принципът, че възлагащите органи третират икономически оператори при условията на равнопоставеност и без да ги дискриминират, и действат по прозрачен и пропорционален начин. Обществените поръчки не трябва да се подготвят с цел изключването им от обхвата на настоящата директива или изкуствено ограничаване на конкуренцията т.е. когато обществената поръчка е подготвена с цел да се даде неоправдано предимство на определени икономически оператори или те да се поставят в неизгодно положение.

Според приетото от Съда на Европейския съюз в Решение от 31 март 2022 г. по дело [Наименование]/21, член 58, параграфи 1 и 4 от Директива 2014/24 трябва да се тълкуват в смисъл, че се допуска възможността в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка възлагащият орган да наложи като критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, изисквания, които са по-стриктни и завишени от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка, да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални на този предмет.

Националния законодател транспонира тези принципни положения в чл.2 от ЗОП. Съгласно чл.2, ал.1 от ЗОП обществените поръчки се възлагат в съответствие с принципите на Договора за функционирането на Европейския съюз и по-специално тези за свободно движение на стоки, свобода на установяване и свобода на предоставяне на услуги и взаимно признаване, както и с произтичащите от тях принципи на: 1. равнопоставеност и недопускане на дискриминация; 2. свободна конкуренция; 3. пропорционалност; 4. публичност и прозрачност.

При възлагането на обществени поръчки възложителите нямат право да ограничават конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка – чл.2, ал.2 от ЗОП.

В случая безспорно се установява, че съгласно утвърдената от възложителя Методика за комплексната оценка на офертите, относима към всяка от обособените позиции, комплексната оценка на офертите може да е с максимална стойност 100 точки и се образува, като сбор от включените показатели: К1 – организация за изпълнение на поръчката с максимум 50 точки К2 – ценово предложение с максимум 50 точки. В методиката е определено, че конкретният брой точки по показателя К1 „ Организация за изпълнение на поръчката“ се изчислява по следния начин: Участниците получават 10 т. при положение, че предложената от тях организация за изпълнението на поръчката осигурява изпълнение на минималните изисквания на възложителя, посочени в техническата спецификация, а именно: участникът е представил организация за изпълнение на строителството съгласно Техническа спецификация, предложил е организация на работата на ключовия етап за всички дейности, включени в поръчката, посочил е как се разпределят основните отговорности и дейностите между тях и е посочил начини за осъществяване на комуникацията, координация и съгласуване на дейностите и други организационни аспекти, които са необходими за качеството и срочно изпълнение на възложените дейности.

Съгласно Методика за комплексната оценка на офертите, участниците получават респ. 20т., 30т., 40т. и 50т. при положение, че техническото предложение на участниците надгражда минималните изисквания на възложителя по поръчката, при условие, че са налични съответно едно, две, три или четири от посочените обстоятелства:

1.За всяка от дейностите е показано обособяването на задачи и разпределението по експерти (кой какво ще изпълнява) на ниво отделна задача с посочени конкретни задължения на отговорния/те за изпълнението експерт/и съобразно спецификата на задачите и са представени организационните и субординационни линии между служителите на изпълнителя;

2. за всяка задача са дефинирани необходимите ресурси за нейното изпълнение (материали, механизация и оборудване, човешки ресурси и др.) с посочени конкретни задължения на изпълнителя/ите съобразно спецификата;

3. представена е вътрешна организация като последователност от конкретни мерки и действия и отговорности, които осигуряват вътрешния контрол на участника при изпълнението на поръчката, който да гарантира качественото и навременно изпълнение на поръчката;

4. посочени са и други дейности, относими към конкретната специфика на настоящата поръчка, извън нормативно и по стандарти изискуемите такива свързани с прякото изпълнение на дейностите, които са описани като съдържание и обосновано, че тяхното включване ще доведе до повишаване качеството и ефективността на изпълнение на поръчката.

С оглед на горното, съдът приема, че възложителят е избрал да бъде оценено с допълнителни точки предложение, което включва обособяването на задачи и разпределението на експерти, дефиниране на необходимите ресурси, мерки за вътрешен контрол и други дейности, относими към спецификата на обществената поръчка. Тези обстоятелства са неразривно свързани с базовите критерии за оценка и затова се наричат надграждащи. Те добавят допълнителна стойност на предложението, като гарантират качествено изпълнение на предмета на обществената поръчка. Разгледани съвместно с основните изисквания се допълват. Минималните изисквания гарантират съответствието на предложението с нормативните изисквания и тези на възложителя, а допълнителните представят вижданията на участниците по организацията на строителния процес.

Съдът приема, че обявената методика съдържа условия, които възложителят е задал, в които оценява наличието на четири обстоятелства в съответното предложение. Изрично в таблицата, озаглавена „Организация за изпълнение на поръчката“ в Методика за комплексната оценка на офертите е предвидено, че за техническо предложение, което съдържа едно от кое да е от изброените обстоятелства офертата се оценява с 20 т., такова с 2 обстоятелства – 30 т., за предложение с 3 обстоятелства – 40 т., а когато са налични е четирите допълнителни обстоятелства – 50 т. Изискванията са ясни и точни, не будят неразбиране, различни са по своето естество и не следва да бъдат сравнявани по свойствата им, тъй като целта на възложителя е колкото повече допълнителни обстоятелства, толкова по-качествено изпълнение на поръчката ще бъде гарантирано. Нещо повече, в методиката са дадени примери, какво се разбира под отделни дейности, очертани като други дейности, относими към конкретната специфика на поръчката, извън нормативно и по стандарти изискуеми, т.е. възложителят е дал и допълнителни разяснения, с които подпомага участниците. На преценката на всеки от участниците е предоставено решението по кои обстоятелства да кандидатства. Не е налице неяснота в изказа на възложителя, методиката съдържа техническа информация, на базата на която всеки участник да покаже възможностите си да покрие изискванията. Ясно са разграничени отделните компоненти, а изискванията са напълно разбираеми. Използвани са точни указания, фрази, които носят ясна информация в съответствие с разбиране на чл.70, ал. 7, т. 1, т. 2 и 3, б. „б“ от ЗОП. В конкретния случай в процедурата по ЗОП са взели участие повече от двама участници, поради което не може да се приеме, че не са били налице конкурентни условия, както и че е дадено необосновано предимство на конкретен участник.Правомощието на възложителя да постави изисквания към изпълнителя се упражнява в условията на оперативна самостоятелност, като пределите на тази оперативна самостоятелност са очертани в ЗОП, а изискванията трябва да бъдат съобразени с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката и да поставят участниците при равни условия, без да ограничават възможностите им за участие. В този смисъл неправомерно би било това изискване, което е непропорционално спрямо предмета на поръчката и което води до неравнопоставеност или до неоправдано ограничение на потенциалните участници. Това в случая не е налице.

Основателно е и възражението, че в издаденото НП е ангажирана отговорността на възложителя за едно административно нарушение, а по същество както в АУАН, така и в НП-то са описани три отделни нарушения на ЗОП и не става ясно за кое от тях е ангажирана административнонаказателната отговорност на възложителя.

С разпоредбите на чл. 70, ал. 7, т. 1 – 3 от ЗОП се посочват четири различни правила за поведение, които правните субекти следва да осъществяват, а именно, начинът за определяне на оценка по всеки показател, посочен в методиката за комплексна оценка: 1) да дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации; 2) да дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите; 3) да осигурява на кандидатите и участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, като за количествено определяемите показатели се определят стойностите в цифри или в проценти и се посочва начинът за тяхното изчисляване; 4) да осигурява на кандидатите и участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, като за качествените показатели, които са количествено неопределими, се посочва начинът за тяхното оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка. Нарушението на кое и да е от тези четири правила за поведение, съставлява по своята същност, самостоятелно административно нарушение.

Съгласно чл. 18 от ЗАНН, когато с едно деяние са извършени няколко административни нарушения или едно и също лице е извършило няколко отделни нарушения, наложените наказания се изтърпяват поотделно за всяко едно от тях. Цитираната норма е императивна. Безусловното изискване на ЗАНН е за всяко отделно административно нарушение да се налага отделно административно наказание. Това условие в случая не е съобразено. Относно процесната обществена поръчка актосъставителят предявява с АУАН, а наказващият орган приема в НП, че възложителят е утвърдил процесната Методиката, в която посоченият начин за определяне на оценката 1. не дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации, 2. не позволява да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите, 3. не осигурява на участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по този показател, като не посочва начина за оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка. От което следва, че както в акта за установяване на административно нарушение, така и в наказателното постановление са описани няколко самостоятелни административни нарушения на правилата, установени съответно в чл. 70, ал. 7, т. 1, т. 2 и т. 3, б. "б" от ЗОП, относно начините за определяне на оценката по показател К1“ Организация за изпълнение на поръчката“ макар и осъществени с едно изпълнително деяние – утвърждаване на методика за оценка на офертите в нарушение на чл. 70, ал. 7 от ЗОП. Каквото правилно се сочи и в жалбата – нарушението е осъществено с едно деяние, но касаторът не отчита съдържанието на нормата на чл. 18 от ЗАНН, която включва две възможни хипотези, първата от които е именно извършване с едно деяние на няколко административни нарушения. За всяко от тях се следва налагане, съответно изтърпяване, на отделно административно наказание. Ако изискването към начина на определяне на оценката по всеки показател беше едно, законодателят не би структурирал нормата на чл. 70, ал. 7 от ЗОП, вменяваща това задължение, в отделни хипотези, т. е. не би разграничил начините за определяне на оценката по всеки показател от Методиката по четири начина. Разпоредбата на чл. 70, ал. 7 от ЗОП, не предполага извод, че ако един възложител извърши няколко различни нарушения, от категорията на тези, посочени в чл. 70, ал. 7, т. 1, т. 2, т. 3, б. "а" или т. 3, б. "б" от ЗОП, то това следва да бъде субсумирано, като някакво общо или единно нарушение на материалния закон.

В случая се касае не за едно, а за три отделни нарушения и от НП-то не става ясно за кое от тях е ангажирана административнонаказателната отговорност.

С оглед на горното, съдът приема, че обжалваното съдебно решение следва да се отмени, а вместо него се постанови друго, с което се отмени НП № ЗОП-12 от 09.05.2024 г., издадено от и.д. председател на Сметната палата.

Разноски по делото не са претендирани от касатора, поради което съдът не дължи произнасяне в тази насока.

Водим от горното и на основание чл. 63в от ЗАНН и чл. 221, ал. 2, предл. второ от АПК, Административен съд – Плевен, трети касационен състав,

ОТМЕНЯ Решение № 598/27.12.2024 г. на РС- Плевен по АНД № 1917/24 г. по описа на РС-Плевен, КАТО ВМЕСТО НЕГО ПОСТАНОВЯВА:

ОТМЕНЯ Наказателно постановление (НП) № ЗОП-12/09.05.24г. на П. на Сметната палата на Република България, с което на основание чл. 253, ал.1 от ЗОП във вр. чл. 260, ал.2 от ЗОП на П. В. Ц. с [ЕГН], от [населено място], в качеството на кмет на О.Д.М., е наложено административно наказание глоба в размер [рег. номер]. за извършено административно нарушение на 70, ал.7 т.1, т.2 и т.3 б.“б“ вр. чл. 177 от ЗОП.

Решението е окончателно.

Препис от решението да се изпрати на страните и на Окръжна прокуратура – Плевен.