Р Е
Ш Е Н
И Е
№…………………… 2022г. гр. Варна
В ИМЕТО НА НАРОДА
Варненският
административен съд, ІІ-ри касационен
състав, в публичното заседание на десети февруари две
хиляди двадесет и втора година
в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:ДАНИЕЛА СТАНЕВА
ЧЛЕНОВЕ:ДИМИТЪР МИХОВ
НАТАЛИЯ ДИЧЕВА
при
секретаря Наталия Зирковска
в присъствието на
прокурора Силвиян Иванов
като разгледа
докладваното от съдия Д. Станева адм. дело № 2696/2021г. по описа на
Административен съд Варна, за да се произнесе, взе предвид:
Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК, вр. чл. 63, ал. 1 от ЗАНН.
Образувано е по протест на А А -прокурор от Окръжна
прокуратура Варна срещу чл.4, ал. 2; чл. 5, ал. 3,
изречение второ; чл. 15, ал. 1, чл. 16, ал. 1 и ал. 2; чл. 17; чл. 43, ал. 1,
т. 1; чл. 55, ал. 1 и ал. 3 от Правилника за организацията и дейността на
Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация на Девня, приет с Решение № 22 от
31.12.2019 година. Подателят на протеста твърди, че са налице норми, които
противоречат на материалния закон и са незаконосъобразни. Конкретно се излагат
съображения, че протестираните разпоредби на Правилника противоречат с норми от
по – висок ранг по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК, а именно с тези на Закона
за местното самоуправление и местната администрация. С оглед, на което моли да
бъдат отменени протестираните разпоредби и на Окръжна прокуратура Варна да
бъдат присъдени сторените по делото разноски.
Ответната страна, не се представлява и не изразява становище по протеста.
Представителят на ВОП дава заключение за основателност на протеста. Излага
съображения за допуснати процесуални нарушения, изразяващи се в неспазване на
процедурата на чл. 26, ал. 3 от Закона за нормативните актове. С оглед
изложеното моли да се постанови решение, с което да се отменят
незаконосъобразните текстове на Правилника на Община Девня. Отправено е искане
за присъждане на сторените по делото разноски.
Съдът, след преценка на представените по делото доказателства, доводите и
възраженията на страните в производството, намира за установено от фактическа и
правна страна следното:
С докладна записка от председателя на Общински съвет – Девня с вх. №
ОбСВх0601-19/17.12.2019г. е направено предложение Общински съвет – Девня да
вземе решение за приемане на Правилник за организацията и дейността на
общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация, предвид конституирането на нов Общински съвет за мандат 2019-2023
година
Съгласно протокол от 27.12.2019г./л. 52 – 58 от адм. преписка/ на заседание
на постоянната комисия „Финанси и бюджет, местни данъци и такси. Закон за
противодействието на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество“
са приети проекти за решения по т. 1 от дневния ред – за приемане на Правилник
за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация. Съгласно присъствената книга на
Общински съвет - Девня /л. 59 от
преписката/ на заседанието са присъствали всички 7 члена на комисията.
На 31.12.2019г. е проведено редовно заседание на Общински съвет – Девня,
при дневен ред, включващ и приемане на Правилник за организацията и дейността
на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация /т.3/, за което е съставен протокол № 3 от същата дата. Гласувано
е Решение № 22, с което на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА е приет
Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието
му с общинската администрация.
Решението е взето с мнозинство. За него са гласували 12-те присъстващи на
заседанието общински съветници от общо 13. От заседанието е отсъствал един
общински съветник /Елена Недялкова Илиева/ - факт, който е отразен в решението
и в присъствения списък на /л. 173 от адм. преписка/.
По административната преписка е приложен и протокол на основание чл. 26,
ал. 3 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, съгласно който на 12.11.2019г. на
официалният сайт на Община Девня е публикуван Проект на Правилник за
организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация.
С разпореждане № 417/12.01.2022г. ответната страна е задължена да представи
по делото доклад с минимално необходимото съдържание, съгласно чл. 28 от ЗНА,
предварителна оценка на въздействието по чл. 20 от ЗНА, както и публикуваните
мотиви към проекта.
С писмо с.д. № 809/19.03.2022г. Общински съвет – Девня уведомяват, че с
писмо изх. № ОбСВх1100-9(1)/22.12.2021г. е представена цялата административна
преписка по приемане на Проекта на Правилник за организацията и дейността на
общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация.
Оспорването е публикувано в официалния раздел на Държавен вестник, бр.
5/18.01.2022г. /л. 33 от делото/. Публикувано е на интернет страницата на ВАС,
съобщено е чрез обявление на таблото за обявления на съда.
При така изложената фактическа обстановка, Съдът приема следното от правна
страна:
Съгласно разпоредбата на чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорят без ограничение
във времето. В случая Правилникът за организацията и дейността на Общински
съвет - гр. Девня е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1
от АПК, тъй като съдържа административноправни норми, отнася се до неопределен
и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Приемането му е
от компетентността на Общински съвет – гр. Девня като орган на местната власт и
местното самоуправление, съгласно чл. 138 от Конституцията на РБ
и чл. 18, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация (ЗМСМА), който се избира от жителите на общината при условия и по
ред, определени от закона.
Предмет на проверка в настоящото производство е разпоредбата на чл.4, ал.
2; чл. 5, ал. 3, изречение второ; чл. 15, ал. 1, чл. 16, ал. 1 и ал. 2; чл. 17;
чл. 43, ал. 1, т. 1; чл. 55, ал. 1 и ал. 3 от Правилника за организацията и
дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация на Девня.
Като самостоятелни разпоредби от такъв акт тяхното оспорване
пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл.
185-196 от АПК. Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет –
Девня, е вътрешноустройствен и организационен акт, чрез който се регулира
материя, която се отнася не само до вътрешната организация, но и до
съдържанието на дейността на съвета. В този смисъл, съдържа вторични правни
норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществени
отношения в границите на съответната община. Съгласно чл. 186, ал. 2 от АПК, прокурорът може да подаде протест срещу акта, т. е. законодателят е
предоставил правомощията по оспорване на подзаконов нормативен акт чрез
подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му
поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на
прокуратурата по чл. 127, т. 5 от Конституцията на РБ и чл. 16,
ал. 1, т. 1 от АПК.
С подаването на протеста от страна на прокуратурата, са
предприети действия по защита на обществен интерес, свързан със
законосъобразното упражняване правомощията на орган на местното самоуправление
– Общински съвет гр. Девня, както и в изпълнение на законови разпоредби.
Предвид изложеното следва, че протестът е допустим, тъй като прокурорът
притежава процесуална легитимация за оспорване на текстове от подзаконов
нормативен акт, подлежащ на съдебен контрол.
На основание чл. 168 от АПК съдът следва да извърши
служебно проверка на законосъобразността на обжалвания подзаконов
административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК като за
нищожността следи служебно.
Общинският съвет е орган на местното самоуправление, който се
избира от населението на общината и осъществява своите правомощия предвидени в чл.
21, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация
(ЗМСМА) и други закони, като по аргумент на алинея 2 от горната разпоредба
"в изпълнение на правомощията си по алинея 1, общинският съвет приема
правилници, наредби и инструкции, решения, декларации и обръщения".
Правната форма на нормативните актове на местните органи са и правилниците.
Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на СО,
решава самостоятелно въпросите от местно значение.
Съгласно чл. 4, ал. 1 от Правилника за организацията и
дейността на Общински съвет – Девня, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация, Общинският съвет Девня се състои от 13 общински
съветници. Като решенията се вземат с явно гласуване с мнозинство повече от
половината от присъстващите съветници. В настоящия случай Решение № 22 по
Протокол № 3/31.12.2029 г. е постановено при наличие на изискващия се
заседателен кворум съгласно чл. 27, ал. 2 от ЗМСМА - присъстват
повече от половината общински съветници. По този начин съдът счита, а и
страните не спорят, че е спазено изискването на чл. 27, ал. 3 от ЗМСМА. По
изложените съображения оспорения подзаконов нормативен административен акт е
издаден от компетентен орган.
Настоящата съдебна инстанция приема, че актът е издаден в
изискуемата форма.
Процедурата по издаване на действащите в страна нормативни
актове е уредена в ЗНА. В чл. 8 от ЗНА се дава право на всеки
Общински съвет да издава правилници, с които да урежда съобразно нормативните
актове от по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно
значение. Независимо от обстоятелството, че действието на тези актове се
ограничава само върху територията на съответната община, при съставянето и
приемането им следва да се спазват изискванията, заложени в ЗНА.
Съгласно чл. 28, ал. 1 от ЗНА проектът за нормативен акт
заедно с мотивите, съответно доклада към него и
предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за
обсъждане и приемане от компетентния орган. Съгласно ал. 2 мотивите, съответно
докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се
поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането му; 4.
очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива;
5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен
акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад и предварителна оценка
не се обсъжда от компетентния орган, съгласно нормата на чл. 28, ал. 4 от ЗНА.
Ответникът, чиято е доказателствената тежест не е
представил доказателства, че към проекта са изготвени мотиви, респективно
доклад или предварителна оценка по чл. 20 от ЗНА, въпреки изрично даденото
разпореждане от съда. Ето защо настоящия съдебен състав приема, че за приемане
на оспорения правилник не са изготвени мотиви, съответно доклад и предварителна
оценка. Съдът намира, че по този начин органът е допуснал нарушение на
изискванията на чл. 28, ал. 1 и ал. 4 от ЗНА.
Разпоредбата на чл. 77 от АПК въвежда задължително
обсъждане на проекта, заедно с представените становища, предложения и
възражения.
Разпоредбата на чл. 26, ал.3 от ЗНА предвижда също така, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване
или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на
интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно
доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20.
Категорично от представените по делото доказателства се установява, че това
изискване не е спазено от административния орган. По преписката е представен
единствено протокол от 12.11.2019г., видно от който на официалната интернет
страница на Община Девня е публикуван единствено Проект на Правилник за
организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието с общинската администрация. След извършена служебна справка от
съда на официалната интернет страница на Община Девня се установява, че към
проекта не са публикувани мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка
на въздействието по чл. 20 от ЗНА. Изискването на чл. 26, ал. 3 от ЗНА се е въведено от законодателя с цел да се предостави
възможност на заинтересованите лица да се запознаят със съображенията на административният
орган, налагащи приемането на подзаконов нормативен акт и да могат да изложат
становища и предложения по проекта.
Освен изложеното следва да се има предвид и факта, че
представената по делото докладна записка на Председателя на Общински съвет Девня, относно приемане на
Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, не съдържа никакви мотиви и
съображения, освен конституирането
на нов Общински съвет за мандат 2019-2023 година.
Допуснато процесуално нарушение в процедурата по приемане на Правилника за
организацията и дейността на Общински съвет Девня е съществено и представлява
самостоятелно основание за отмяна на оспорените разпоредби на Правилника за
организацията и дейността на Общински съвет Девня.
За пълнота на изложеното, съдът намира за необходимо да се
произнесе и по материалната законосъобразност на оспорените разпоредби от
Правилника.
Със
Закона за местното самоуправление и местната администрация са определени
органите, които се предвиждат в съставите на общинските съвети, в т. ч. и техните правомощия. Съгласно в чл.
21, ал. 1 от ЗМСМА е прието, че Общинският съвет
създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, а в чл. 24,
ал. 1 и ал. 2 се предвижда общинските съветници да изберат от своя състав председател и зам. -председатели.
Според чл. 4, ал. 1 от Правилника, Общинският съвет се
състои от 13 съветници и заседава в пленарната зала на общината, а според ал. 2 по изключение, с решение на общинския
съвет, заседание на общинския съвет може да се проведе другаде по предложение
на председателския съвет. Съдът намира, че не следва да се отнема правомощието
на всеки един общински съветник да прави подобни предложения и това да бъде
предоставяно единствено като възможност на председателския съвет, още повече,
че принципно мястото на заседанието е
определено със самия правилник – тоест с решение на Общинския съвет. Ето защо
чл. 4, ал. 2 от Правилника също следва да се отмени.
В ЗМСМА
са регламентирани правомощия на председателя и на заместник - председателите на
общинския съвет, както и на комисиите към него (чл. 23, ал. 4, чл. 24, чл. 25,
чл. 48 и сл. от закона и др.). Правомощията на председателя на общинския съвет
са изчерпателно изброени в чл. 25, т. 1-6 от ЗМСМА, като според т. 2 на чл. 25
от закона председателят на общинския съвет, а не председателския съвет,
ръководи подготовката за заседанията на съвета, която по определение вкл. и
изготвяне на проект за дневен ред на това заседание. Подготовката за всяко едно
от заседанията на общинския съвет по принцип изисква и изготвянето на
проектоплан, в т. ч. и дневен ред за въпросите от местно значение, които ще
бъдат разгледани и решени на предстоящото заседание и с чл. 25, т. 2 от ЗМСМА
това е възложено именно на председателя на съвета.
Възлагането
на председателския съвет на правомощието да предлага състав на делегации за
международни контакти изземва или поне поставя под съмнение правомощието на
всеки отделен общински съветник да предлага всякакви въпроси от компетентността
на общинския съвет за решение на последния пряко и непосредствено. Съгласно чл.
33, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА общинският съветник има право да предлага включването
в дневния ред на заседанията на общинския съвет разглеждането на въпроси от
компетентността на съвета и да внася проекти за решения. След като това е така,
не може отделният общински съветник или група такива да се лишат от тези им
лични правомощия и да се делегира конкретно предложение за състава на
международните делегации само на председателския съвет.
На
следващо място, предвидено е в чл. 17, председателският съвет да разглежда
постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по обществено значими
въпроси на Общината. Разпоредбата е крайно непрецизна, доколкото касае
"разглеждане" на сигнали, предложения и жалби, а правилото е, че
всяко производство по разглеждане приключва с акт, който произвежда правни
последици. В случая не е предвидено председателския съвет за взема решения по
сигнали, предложения и жалби, а това е и изключено по общите правила на АПК,
доколкото същият не компетентен орган по тези въпроси. Съгласно чл. 117, ал. 1
от АПК, предложенията се правят пред органите, компетентни да решат поставените
в тях въпроси. Съгласно чл. 119, ал. 1 от АПК, сигналите се подават до
органите, които непосредствено ръководят и контролират органите и длъжностните
лица, за чиито незаконосъобразни или нецелесъобразни действия или бездействия
се съобщава. Съгласно чл. 81 от АПК жалби по административен ред се подават
пред непосредствено по-горестоящия административен орган. Очевидно е че
председателския съвет не е нито орган компетентен да реши въпрос от местно
значение, нито ръководи и контролира такъв, още по-малко е горестоящ на Общинския
съвет или на своите членове. След като е така е ясно, че той не може да формира
решения по нито едно от тези сезирания – сигнали, предложения и жалби, и след
като е така възниква въпроса защо и как ще "разглежда" същите. А да
се приеме, че в използваното понятие "разглеждам" се включва и
приемане на акт е абсолютно неприемливо, защото както се каза, се касае за
чужди правомощия.
Съществуването
на останалите оспорените норми е функционално зависимо от съществуването на
самия Председателски съвет. Касае се за разпоредби, които определят как ще се
реализират правомощията на органа и как се сформира същия, поради което те също
подлежат на отмяна.
В
заключение, със сформираният Председателски съвет и дейността, която му е
възложена да изпълнява, фактически се изземват част от правомощията на законово
регламентирани органи в ЗМСМА, без това да е предвидено в нормативен акт от
по-висока степен. Създаването на нов колективен орган, било то и включващ в
състава си органи със свои законови правомощия, както и възлагането нему на
функции, каквито не са предвидени в нормативен акт от по-висок ранг и при липса
на законова делегация за това, е недопустимо. Не може да се приеме, че се касае
за помощен и консултативен орган, а и по принцип няма забрана председателят на
Общинския съвет да осъществява консултации със заместниците си, но тази
консултации не може да се придава нито институционално, нито самостоятелно
функционално значение.
Поради гореизложените съображения, съдът намира депозирания протест на
Окръжна прокуратура – Варна за основателен, поради което същият следва да бъде
уважен и разпоредбата на чл.4, ал. 2; чл. 5, ал. 3, изречение второ; чл. 15,
ал. 1, чл. 16, ал. 1 и ал. 2; чл. 17; чл. 43, ал. 1, т. 1; чл. 55, ал. 1 и ал.
3 от Правилника за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация на Девня да бъдат
отменени.
С оглед изхода на делото и на основание чл.143 във връзка с чл.196 от АПК, в полза на
протестиращата страна - Окръжна прокуратура Варна следва да се присъдят
разноски за обявление на оспорването в Държавен вестник в размер на 20лева.
Водим
от горното и на основание чл.172,ал.2 от АПК вр. чл.чл.196 от АПК, съдът:
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по протест на Окръжна прокуратура Варна
чл.4, ал. 2; чл. 5, ал. 3, изречение второ; чл. 15, ал. 1, чл. 16, ал. 1 и ал.
2; чл. 17; чл. 43, ал. 1, т. 1; чл. 55, ал. 1 и ал. 3 от Правилника за
организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация на Девня.
ОСЪЖДА Общински съвет - Девня да заплати на
Окръжна прокуратура Варна разноски в размер на 20лв.
Решението
подлежи на касационно оспорване в 14-дневен срок от деня на съобщението, че е
изготвено пред Върховният административен съд на Р България.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: