Решение по дело №211/2023 на Административен съд - Силистра

Производството е образувано по жалба на Община Силистра,подадена срещу Решение за отказ от предоставяне на средства №1002-384/30.10. 2023г., издадено от определеният от министъра на МОН Ръководител на Структурата за наблюдение и докладване (СНД) във връзка с цялостното изпълнение на инвестициите по Националния план за възстановяване и устойчивост на РБ, към министъра на образованието и науката, който е и изпълнителен директор на Изпълнителна агенция “Програма за образование“ (ИАПО). Оспорващата община в съдебното производство се представлява от упълномощен адвокат М. Д. от АК-Силистра.

С жалбата се твърди материална незаконосъобразност на оспорения акт, както и допуснато съществено процесуално нарушение при неговото издаване, тъй като ответният орган изрично бил уведомил жалбоподателя, че съгласно чл.56 ал.1 т.4 ЗОП може да представи доказателства относно предприети мерки, доказващи надеждност на кандидата в процедурата за финансиране.Такива били представени (имуществената санкция по НП е платена,вкл. представено писмо от ДИТ-Силистра изх.№23084081/26.07.23г.-л.130; сключен ТД с лицето; изпълнени били всички предписания на ДИТ-Силистра и т.н.), с твърдение, че общината е изяснила изчерпателно фактите и обстоятелствата, като активно е съдействала на компетентните органи и е изпълнила конкретните предписания, организационни и кадрови мерки, чрез които да се предотвратят нови нарушения - относимо към чл.56 ал.1 т.3 ЗОП, тъй като посоченото от органа основание по чл.56 ал.1 т.4 ЗОП било неприложимо с оглед конкретното нарушение на КТ. Жалбоподателят твърди, че в нарушение на чл.56 ал.2 и ал.4 ЗОП, издателят на процесното решение, само е цитирал представените доказателства с необоснованата констатация, че същите не удостоверявали предприети мерки от кандидата, които да гарантират неговата надеждност. Нещо повече, формирал е извод, че нарушената разпоредба на чл.62 ал.1 КТ не била измежду визираните по чл.56 ал.1 т.4 ЗОП, което означавало, че законодателят не бил предвидил възможност за доказване на надеждност; както и, че установеното нарушение било неотстранимо. Оспорващата община категорично възразява срещу горния извод, като подробни съображения са развити в писмена защита по делото, с позоваване на съдебна практика.

Освен това, в хода по същество, релевира довод, че съгласно чл.57 ал.3 т.2 ЗОП основанията за отстраняване, каквото е процесното по чл.54 ал.1 т.6 ЗОП, се прилагат до изтичане на три години от датата на влизане в сила на наказателното постановление (НП),с което същото е установено. Нормативно определеният тригодишен срок е изтекъл в хода на настоящото производство (на 24.09.2024г.) и преди приключване на устните състезания, поради което счита, че с изтичането му се отменя съществуването на факта, единствено послужил като основание за постановяване на оспорения отказ за предоставяне на средства по Механизма за възстановяване и устойчивост (МВУ). Като новонастъпил факт от значение за делото, съдът при условията на чл.142 ал.2 АПК, дължал неговото съобразяване,вкл. в контекста на базовия принцип от чл.7 АПК - за установяване на действителните факти. Отделно от това, жалбоподателят настоява да се приеме, че е допустимо, вкл. в хипотези като процесната, т.е. винаги, с изключение единствено на случаите по чл.56 ал.5 ЗОП, кандидатът да докаже надеждност по разума на чл.56 ал.1 ЗОП, което бил направил. Неизлагането на мотиви от страна на ответния орган в процесния акт, съгласно чл.56 ал.2 и ал.4 ЗОП, с отчитане на тежестта и конкретните обстоятелства, свързани с нарушението, било засегнало съществено неговата форма.

Оспорващата община, обратно на становището на ответника, твърди, че за нарушение на чл.62 ал.1 КТ,е допустимо доказване на надеждност по всеки едни от алтернативните критерии по чл.56 ал.1 т.1-т.4 ЗОП, като в случая бил приложим този от чл.56 ал.1 т.3 ЗОП. Поддържа, че нормотворецът не бил фиксирал конкретни мерки, а напротив, оставил ги е на преценката на икономическите оператори, но каквито и да са те, следва предприемането им да доведе до предотвратяване на нови нарушения в релевирания сегмент, в случая на чл.62 КТ.За удостоверяване на постигнат резултат в горния смисъл, представя писмо изх.№24001643/20.01.2025г. (л.374) на ДИТ-Силистра, видно от което е, че след влизане в сила на НП №19-001336/15.09.21г. на 24.09.21г., от контролните органи на Инспекцията по труда са били извършени четири проверки на общината по спазване на трудовото законодателство, при които не са установени нарушения, вкл. на чл.62 ал.1 КТ. Ето защо поддържа, че община Силистра била доказала надеждност и при условията на чл.56 ал.1 ЗОП, въпреки наличието на съответното основание за отстраняването ѝ към датата на издаване на оспореното решение, органът е следвало да установи това, излагайки мотиви относно тежестта и конкретните обстоятелства, свързани с нарушението - при твърдения на жалбоподателя, че случаят бил изолиран; липсвали данни за допускани преди или след него на нарушения от същия вид; както и че процесното засягало само един работник и т.н. В подкрепа на главните възражения в настоящия процес, настоява да се имат предвид 3 други сключени договори с община Силистра, като краен получател на средства по същия МВУ преди изтичане на тригодишния срок от чл.57 ал.3 т.2 б.“б“ ЗОП (относно същото НП на ДИТ-Силистра), с други СНД (в случая с МРРБ и Министерство на енергетиката - л.449-л.469).

В този контекст поддържа, че единствено ответният орган, призван да работи за постигане на особено значими цели, свързани със създаването на нормални, подкрепящи и в съзвучие със съвременните предизвикателства пред образованието, условия на децата от Силистренска област (тези от тях, които не са от града, са настанените в Обединеното общежитие за средношколци „Младост“, за чиито основен ремонт е отказано финансиране), в нарушение на принципа от чл.6 АПК и нормативната цел,бил издал процесния по делото административен акт с отказно съдържание. Поради всичко това настоява за неговата отмяна както и за присъждане на разноски в размер на заплатената държавна такса (л.470).

Ответникът по жалбата - Ръководителят на Структурата за наблюдение и докладване, овластен на основание чл.8 ал.3 от ПМС №157/07.07.22г. (Обн.ДВ,бр.54/22г.,посл.изм.ДВ,бр. 64/24г.),от Министъра на образованието и науката със Заповед №РД09-73/18.01.23г. (л.61-л. 65), който е и изпълнителен директор на ИАПО, чрез представители по пълномощие Н. С. (л.6) и Мл.К. (л.471) - двамата гл.юрисконсулти в дирекция „Управление на риска и контрол“ в ИАПО, оспорва жалбата. Поддържа, че процесният индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган,в изискуемата от закона форма,при спазване на административнопроизводствените правила. Обратно на доводите на жалбоподателя счита, че същият е съответен на установените по делото факти и закона, което сочело и на постигане на нормативната цел. В Писмени бележки по делото поддържа главния довод от процесния акт, че законът не допускал доказване на мерки за надеждност по чл.56 ал.1 ЗОП при нарушение на чл.62 КТ, каквото било релевираното в процеса. Категорично възразява и срещу искането на оспорващата община, съдът при условията на чл.142 ал.2 АПК да приеме, че в хода на процеса и преди приключване на устните състезания, са изтекли трите години от чл.57 ал.3 т.2 ЗОП, който факт отменял съществуването на обстоятелството, единствено послужило като основание за постановения отказ за финансиране на одобрения проект на общината. Правилото за преценка на съответствието на административния акт с материалния закон, било закрепено в чл.142 ал.1 АПК и при неговото съблюдаване, процесното решение било съответно на закона и фактите към момента на постановяването му. В този контекст поддържа, че релевираното нарушение на чл.62 ал.1 КТ, било особено съществено, поради което нормотворецът бил изключил в тази хипотеза, възможността за доказване на надеждност от съответния кандидат, в подкрепа на който довод също цитира съдебна практика. Ето защо настоява да бъде оставено в сила атакуваното решение за отказ за финансиране по МВУ като законосъобразно,с отхвърля-не на оспорването и присъждане на съдебни разноски (юрисконсултско възнаграждение).

Производството е по реда на чл.145 и сл. АПК,във връзка с чл.32 от Постановление №114 на Министерския съвет от 08.06.22г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на средства на крайни получатели от Механизма за възстановяване и устойчивост (Обн.ДВ,бр.43/22г.,посл. изм.ДВ,бр.27/24г.) Съдът, като обсъди изложените в жалбата доводи, след преценка на доказателствата по делото и становищата на страните, прие: Жалбата е процесуално допустима, като подадена срещу административен акт, подлежащ на съдебен контрол, от активно легитимирана страна, с установен правен интерес от оспорването, при спазване на срока от чл.149 ал.1 АПК. Разгледана по същество е основателна.

Предмет на съдебния контрол за законосъобразност е Решение за отказ от предоставяне на средства №1002-384/30.10.2023г., издадено от Ръководителя на Структурата за наблюдение и докладване на инвестициите по стълб 1 „Иновативна България“ от Националния план за възстановяване и устойчивост на РБ, към министъра на образованието и науката. Издателят на акта е изпълнителен директор на ИА“Програма за образование“.С оспореното решение е прието, че кандидатът за изпълнение на инвестиция, подал предложение с рег.№BG-RRP-011-0001 и наименование „Основен ремонт, обновяване и внедряване на мерки за енергийна ефективност на сградата на обединено общежитие за средношколци „Младост“ гр.Силистра“, не отговаря на изискванията за краен получател на средства от МВУ, тъй като попада в хипотезите на чл.6 ал.1 т.1 от Постановление на МС №114/08.06.2022г.-занапред само ПМС №114/2022г.

Оспорващата община, като кандидат в процедура чрез подбор BG-RRP-1.011 „Ремонт и рехабилитация на общежития в системата на училищното образование“ по МВУ; Стълб „Иновативна България“; Компонент 1 „Образование и умения“; Инвестиция 2 (С1.12) „Модернизация на образователната инфраструктура“ от Националния план за възстановяване и устойчивост, е подала проектно предложение в ИСУН 2020 (Информационна система за управление и наблюдение 2020). Същата, съгласно §1 т.2 от ДР на Постановление №157 на Министерския съвет от 07.07.2022г. за определяне на органите и структурите, отговорни за изпълнението на Плана за възстановяване и устойчивост на Република България и на техните основни функции (Обн.ДВ,бр.54/22г.,посл.изм.ДВ,бр.64/24г.), издадено на основание чл.7а ЗНА, във връзка с чл.22 от Регламент (ЕС) № 2021/241 на ЕП и на Съвета от 12.02.21г. за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост (занапред само ПМС №157/22г.), е и „Информационна система на Механизма“, посредством която се извършват комуникациите по процедурата.

Със Заповед №РД 09-52/16.03.2023г. (л.172-л.173) на ответния орган е открита процесната процедура чрез подбор на предложения; утвърдена е документацията за провеждането ѝ, както и Таблица за отразяване на възражения и предложения по проект на насоки по процедура чрез подбор BG-RRP-1.011 „Ремонт и рехабилитация на общежития в системата на училищното образование“.В срока по т.19 от Условия за кандидатстване (л. 190) община Силистра е подала предложение за изпълнение на инвестиция с рег.№BG-RRP-1.011-0001 и наименование „Основен ремонт, обновяване и внедряване на мерки за енергийна ефективност на сградата на Обединено общежитие за средношколци „Младост“ гр.Силистра“ - публична общинска собственост (Акт №8557 на л.376). В съответствие с чл.10 ПМС №114/22г., след изтичане на крайния срок за подаване на предложения, ръководителят на СНД, със Заповед №РД 09-127/23.06.2023г. (л.215-л.221) е определил персоналния състав на Комисия за оценка и класиране на предложения по процесната процедура, а нейните членове,вкл. резервни, са подписали Декларациите от чл.13 ал.4 ПМС №114/ 22г. (л.222-л.259). Комисията е изготвила оценителен доклад, съгласно чл.14 ал.2 ПМС №114/22г. на 26.09.2023г. (л.74-л.95), който е одобрен от ответния орган на 05.10.2023г. (арг.чл.19 ал.1 т.1 ПМС №114/22г.) Видно от същия е, че предложението на община гр.Силистра, с идентификационен номер: BG-RRP-1.011-0001, е определено за финансиране с висока оценка от 71 точки (л.89). С писмо изх.№1002-384/06.10.2023г. (л.96-л.97) до оспорващата община е отправена покана за подаване на документи за сключване на договор за финансиране на одобреното ѝ предложение, която с Писмо вх.№1002-384/12.10.23г. на ИАПО (л.99-л.104) ги е представила. Администрацията при ответния орган е извършила служебна проверка в Изпълнителна агенция “Главна инспекция по труда“, в резултат на което е представено Удостоверение по чл. 58 ал.1 т.3 ЗОП (л.107).От същото се установява, че по отношение на община Силистра има влязло в сила Наказателно постановление (НП), рефериращо към ограничението от чл.54 ал.1 т.6 ЗОП, представляващо основание за задължително отстраняване.

В тази връзка е изпратено второ писмо изх.№1002-384/13.10.23г. (л.112-л.113) до жалбоподателя с констатация за наличие на основание от чл.6 ал.1 т.1 ПМС №114/22г.,във вр. с чл.54 ал.1 т.6 ЗОП, за отстраняването му, поради несъответствие с изискванията за краен получател на средства от МВУ. Изискано е представяне на копие на влязлото в сила НП на ДИТ-Силистра и са дадени указания, че съгласно чл.56 ал.1 т.4 ЗОП, може да представи доказателства за предприети мерки, гарантиращи надеждност на кандидата, въпреки наличието на съответното основание за отстраняване. С Писмо вх.№ 1002-384/19.10.23г. на ИАПО (л.116-л.129) оспорващата община е описала предприетите мерки за предотвратяване на бъдещо допускане на нарушение на трудовото законодателство от вида на санкционираното с процесното НП, позовавайки се на допустимите такива от кръга на визираните в чл.56 ал.1 т.3 ЗОП, които са били единствено приложими в случая с оглед вида и характера на нарушението на чл.62 ал.1 КТ, макар и допуснато по отношение само на един работник. Въпреки това и без да обсъди тежестта и конкретните обстоятелства, свързани с релевираното нарушение, ответният орган е цитирал писмото (с обяснения по случая) и приложените към него документи, но не ги е обсъдил, приемайки, че нарушената разпоредба та чл.62 ал.1 КТ не е измежду визираните в чл.56 ал.1 т.4 ЗОП и за нея законодателят не е предвидил възможност за доказване на надеждност. Ето защо е счел, че установеното нарушение е неотстранимо и жалбоподателят следва да търпи и времевото ограничение от 3 години съгласно чл.57 ал.3 т.2 б.“б“ ЗОП.

Решението е връчено чрез ИСУН на 30.10.2023г. (л.73) и в нормативния срок от чл.149 ал.1 АПК,вр. с чл.32 ПМС №114/22г., е депозирана настоящата жалба, с която отново са представени доказателства за предприети мерки, които гарантират надеждността на оспорващата община. Същата, съгласно чл.136 ал.1 КРБ, е основна административно-териториална единица, в чиито периметър се осъществява местното самоуправление и по презумпция е платежоспособна,т.е не може да фалира. Общината е юридическо лице на бюджетна издръжка, оперираща с публични средства, като самата тя, чрез законния ѝ представител, е възложител на обществени поръчки,т.е. по хипотеза познаваща правилата от ЗОП и съблюдаваща изпълнението им, с оглед на което жалбоподателят поддържа, че по презумпция общината е надежден партньор.

Съдебното производство е спряно с Определение №151/13.02.24г. (л. 301-л.304), което е потвърдено с Определение №5802/13.05.24г. по адм.д.№ 3314/24г. на състав на седмо отделение на ВАС. След отпадане на пречката за неговото движение, с Определение №1318/25.11.2024г. производството е възобновено и насрочено съдебното заседание. В рамките на последното са представени и приети като доказателства,неоспорени от ответника:

1. Удостоверение по чл.58 ал.1 т.3 ЗОП от ИА“ГИТ“ за това, че към 14.01.25г. по отношение на община Силистра не се установява влязло в сила НП или съдебно решение за нарушение на разпоредби от КТ, по смисъла на чл. 54 ал.1 т.6 ЗОП (л.373); 2. Писмо изх.№24001643/10.01. 2025г. на Дирекция „Инспекция по труда“ Силистра (л.374),видно от което е, че процесното НП № 19-001336/15.09.21г.,издадено за нарушение на чл.62 ал.1 КТ, с определена имуществена санкция от 1500 лева, е влязло в законна сила на 24.09.2021г., а санкцията е платена на 05.10.2021г. Не е установен случай, в който община Силистра да не е съдействала на контролните органи на Инспекцията по труда,както и,че след влизане в сила на горепосоченото НП от ДИТ-Силистра, са извършени четири проверки на общината и нейни поделения за спазване на трудовото законодателство, като не е установено нарушение на чл.62 ал.1 КТ; 3. Постановление по чл.405а ал.4 КТ за обявяване на съществуването на ТПО между община Силистра и П. Л. Г., с който е бил сключен граждански договор (л.377) на 11.05.2021г. и по отношение на който е установеното нарушение на чл.62 ал.1 КТ; 4. Трудов договор №1175, сключен от датата на гражданския - 11.05.2021г. (л.380); 5. Протокол №ПР2129974/21.09.21г. съдържащ задължително предписание, както и Справка от НАП за прието уведомление по чл.62 ал.5 КТ;6. Тудовоправна документация свидетелстваща, че П. Л. Г. е получил всички предимства на ТПО - ползвал е платен отпуск; получавал е редовно трудово възнаграждение; бил е осигуряван за всички социални и здравни рискове (л.387-л.443).

При горните фактически установявания, настоящият състав констатира, че страните не спорят по фактите. Проектът на община Силистра е преминал успешно през първия етап от процедурата чрез подбор на предложения за изпълнение (чл.3 ал.2 т.1, вр. с чл.8 ал.1 т.1 б.“а“ ПМС №114/22г.) и допуснат до етапа „техническа и финансова оценка“. На 05.10.2023г. са публикувани резултатите от крайното класиране,вкл. че проектът на община гр.Силистра е одобрен за финансиране, за което е получена покана за подаване на документи, удостоверяващи, че същата отговаря на изискванията за краен получател на средства от МВУ и, за сключване на договор. В хода на този последен етап на процедурата по одобряване за финансиране, било установено, че срещу общината има влязло в сила НП на Дирекция „Инспекция по труда“ гр.Силистра за нарушение на чл.62 ал.1 КТ, което е пречка за участие изобщо в състезателната процедура, съгласно регламентацията от чл.6 ал.1 т.1 ПМС №114/22г.,във връзка с чл.54 ал.1 т.6 ЗОП. НП №19-001336/ 15.09.21г.- връчено на жалбоподателя на 16.09.2021г., е влязло в законна сила (като необжалвано) на 24.09.2021г. (л.125-гръб-л.126). На 05.10.2021г. оспорващата община е платила наложената ѝ имуществена санкция, като преди това, в изпълнение на задължително предписание на ДИТ-Силистра, считано от 11.05.2021г., е сключила трудов договор с лицето по отношение на чието правоотношение с общината са установяванията на контролните органи(Постановление за обявяване съществуването на трудово правоотношение по чл.405а КТ).Ответният орган не оспорва горните факти,но е счел, че не са налице основания за тяхното ирелевиране поради изтичане на 3-годишния срок от чл.57 ал.3 т.2 б.“б“ ЗОП, към датата на издаване на процесното решение, което положение е променено в хода на настоящото производство и преди решаване на делото по същество. Въпреки това, оспорва становището на жалбоподателя, че следва новонастъпилият факт да бъде съобразен, при условията на чл.142 ал.2 АПК, от съда.

Спорът е за правото. Настоящият състав приема, че е отпаднало фактическото основание за издаване на процесния по делото индивидуален административен акт. Същото е от категорията на задължителните за отстраняване от участие (арг. чл.54 ал.1 т.6 ЗОП), а именно - установено е с влязло в сила на 24.09.2021г. наказателно постановление нарушение на чл.62 ал.1 КТ. Съгласно чл.57 ал.3 т.2 б.“б“ ЗОП, основанията за отстраняване по чл.54 ал.1 ЗОП (т.е. вкл. по т.6) се прилагат до изтичане на три години от датата на влизане в сила на акта на компетентния орган, с който е установено наличието на обстоятелствата по чл.54 ал.1 т.6 ЗОП, освен ако в акта е посочен друг срок, какъвто в случая няма. Следователно, както към момента на оповестяване на заповедта на ответния ръководител на СНД за откриване на процедурата (16.03.2023г.), така и към датата на издаване на оспореното по делото Решение (30.10.2023г.), срокът от чл.57 ал.3 т.2 ЗОП не е бил изтекъл, но към датата на съдебното заседание по делото, вкл. и към настоящото произнасяне, вече е изтекъл - на 24.09.2024г.

Ето защо, на основание чл.142 ал.2 АПК, настоящият състав намира, че към момента на приключване на устните състезания, е налице нов факт от значение за делото,а именно изтекъл срок от три години от датата на влизане в сила на НП, с което е установено нарушението на чл.62 ал.1 КТ от община Силистра, попадащо в кръга от основанията за задължително отстраняване на участника от състезателната процедура. Разпоредбата на чл.142 ал.2 АПК следва да намери приложение в случая, тъй като нови факти с правно значение за спора могат да бъдат тези, които са настъпили след издаване на акта и които отменят съществуването на релевираните такива, послужили като основание за отстраняването на участника,какъвто именно е настоящият случай. Още повече, че единственото основание за постановения отказ от финансиране по МВУ е въпросното нарушение на чл.62 ал.1 КТ, установено с влязлото в сила НП №19-001336/15.09.2021г. на ДИТ-Силистра. Налице е убедителна съдебна практика, която приема, че съобразяването на изтеклия тригодишен правоограничаващ срок за жалбоподателя, следва да бъде съобразен от настоящия съд в хипотезата на чл.142 ал.2 АПК, тъй като това е и правния механизъм за прилагане на практика на принципа за истинност от чл.7 АПК. (Вж.Решение №8770/15.07.24г., адм.д.№5023/24г.; Решение №2072/ 04.03.22г.,адм.д.№8670/21г.- IVО на ВАС). Тук следва да бъде отбелязано, че посочените други решения на състави на VII, V и IV отделения на ВАС, в защитата на оспорващата община, не се отнасят за изтичане на срок с правно значение за спора, а за отменени юрисдикционни актове, съдържащи основание за отстраняване на участник от процедура по ЗОП, които по хипотеза имат обратно действие и попадат без колебания в приложното поле на чл.142 ал.2 АПК, защото променят правното положение към датата на издаване на административния акт. За да бъде изчерпен този въпрос, настоящият състав намира за нужно да посочи, че подобно процесуално раз-решение не е непознато на правната ни система, именно поради необходимостта административните актове да се основават на действителните факти от значение за случая. Такова е например разрешението с чл.160 ал.4 изр.2 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, приложим също в сферата на установяването, събирането и отчитането на публичните финанси.

Конфликтният момент детерминиращ настоящия спор (и преди изтичане на 3-годишния срок от чл.57 ал.3 т.2 ЗОП), е свързан не толкова с фактите, колкото с тяхната юридическа трактовка,в който ракурс оспорващата община поддържа,че извършеното тълкуване от ответния орган на относимите правни разпоредби,вкл. на специалния чл.6 ал.1 т.1 ПМС №114/22г.,препращащ към чл.54 ал.1,вкл. и т.6 от с.чл. на ЗОП, било неправилно, в противоречие с регулацията от Закона за нормативните актове.

С оспорения акт е установено наличие на основанието от чл.54 ал.1 т.6 ЗОП, за което ответният орган счита, че е неприложимо (нормативно изключено) доказване на надеждност по чл.56 ал.1 ЗОП, което е неправилно според настоящия състав. Надеждността може да бъде доказана чрез някоя от мерките, посочени в чл.56 ал.1 ЗОП, която разпоредба е относима към всички хипотези по чл.54 ал.1 ЗОП, вкл. процесната по делото. Не може по пътя на стеснителното тълкуване, след изолиране от общия разум на чл.56 ал.1 ЗОП, на т.4 на същия, да се извежда извод, че за нарушенията на КТ е допустимо доказване на надеждност в случаите само на неизплатени възнаграждения или обезщетения по ТПО. Няма разпоредба, която да изключва приложението на останалите примерно посочени мерки в чл.56 ал.1 ЗОП, по отношение на нарушение на КТ от вида на процесното.Всъщност единственото нормативно изключение е това по чл.56 ал.5 ЗОП, което няма връзка с настоящия случай. В преобладаващата по-нова практика на ВАС е прието такова именно тълкуване - приложимост на примерно посочените мерки от чл.56 ал.1 т.1-т.4 ЗОП за всички основания (задължителни и незадължителни за отстраняване на участник). Законодателният подход в областта на обществените поръчки и правилното разходване на публични средства, е почти точно реципиране на вторичното общностно право в тази област. Основанията за отстраняване на участници от състезателни процедури по чл.54 и чл.55 ЗОП, възпроизвеждат текстовете от транспонираната в националното ни право Директива 2014/24/ЕС на ЕП и на Съвета от 26.02.2014г. за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ ЕО, от Подраздел 1 „Критерии за качествен подбор“, чл.57 „Основания за изключване“. Видно от §6 на чл.57 от Директива 2014/24/ЕС е, че всеки икономически оператор, който се намира в някое от положенията по параграфи 1 и 4, може да представи доказателства за това, че предприетите от него мерки са достатъчни за доказване на надеждността му. За тази цел той доказва „… че е платил … изяснил е изчерпателно фактите и обстоятелствата, като активно е съдействал на разследващите органи, и е взел конкретни технически, организационни и кадрови мерки, които са подходящи за предотвратяване на нови нарушения …“. Не се нуждае от някакъв специален коментар съпоставката на посочения текст от Директива 2014/24/ЕС с този на чл.56 ал.1 т.3 ЗОП, като европейският законодател също е поставил в абсолютно задължение на възлагащия орган да оцени предприетите мерки при отчитане тежестта и конкретните обстоятелства, свързани с нарушението, в какъвто смисъл изцяло е и чл.56 ал.2 ЗОП.

Заложената идея в горните разпоредби е да бъде обезпечена възможността на повече стопански субекти да участват в състезателните процедури, с цел постигане на реална конкуренция. Ето защо и възможността за доказване на предприети мерки за надеждност и задължителното им обсъждане (оценка) от възложителя, е предвидена както за задължителните, така и за незадължителните основания за отстраняване. Единственото изключение, въведено с чл.57 §6 Директива 2014/24/ЕС, напълно идентично с изключението от чл.56 ал.5 ЗОП, е невъзможност за доказване на надеждност от участник, лишен с влязла в сила присъда или акт на друг орган, от право да участва във възлагателни процедури или концесии. Ето защо, под-държаното становище от ответния орган, че нарушението на чл.62 ал.1 КТ, което няма чисто финансови измерения, не попадало в приложното поле на чл.56 ал.1 ЗОП, е неправилно. Като не е обсъдил обяснението на община Силистра от писмо с вх.№1002-384/19.10.2023г. на ИАПО и представените с него доказателства за предприетите мерки, които гарантират нейната надеждност, въпреки наличието на съответното основание за отстраняване, е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, засегнало формата на акта - липса на мотиви по задължителен предмет на административното производство.

В такъв смисъл е по-новата практика на ВАС, както основателно счита жалбоподателят. (Вж. Решение №4606/12.04.24г.,адм.д.№2085/24г.; Решение №9829/17.10.23г.,адм.д.№7019/23г. и мн.др. на IVО, ВАС).Като неоснователно следва да бъде отклонено възражението на процесуалните представители на ответния орган, че сочената практика била относима към установени нарушения на чл.62 ал.3 КТ (в приложимата му редакция към ДВ,бр.100/10г.), тъй като нормотворецът е приравнил правните последици, с въведената забрана за допускане до работа на работника преди предоставянето му както на трудовия договор по чл.62 ал.1 КТ, така и на Уведомлението от НАП по чл. 62 ал.3 КТ. Следователно, посочената съдебна практика е относима и към нарушение от процесния по делото вид. Сочената такава, в обратен смисъл, в писмените бележки на ответния орган е по-стара - Решение №13070/21.10.20г.,адм.д.№2033/20г.,IVО на ВАС, а и по правило незадължителна за настоящия съд.

В горния контекст и независимо от неизменно поддържаното становище от ответника, правният спор е съсредоточен и върху въпроса - дали заплащането на наложената с процесното НП санкция (макар и оспорващата община да е удостоверила и други мерки от кръга на визираните в чл.56 ал.1 т.3 ЗОП), представлява основание, задължаващо органа да се произнесе във връзка с надеждността на кандидата при преценката си дали е допустим като краен получател на средства от МВУ, респ. непроизнасянето по този въпрос представлява ли допуснато съществено нарушение на административно-производствените правила, съставляващо основание за отмяна на оспорения административен акт. Настоящият състав приема, че съобразно направеното по-горе тълкуване на разпоредбите на чл.56 ал.2 и ал.4 ЗОП,органът е имал задължение да разгледа молбата на жалбоподателя, инкорпорирана в посоченото писмо, заведено в ИАПО на 19.10.2023г., чрез която е бил сезиран с искане да разгледа предприетите от кандидата мерки и да направи преценка за неговата надеждност по смисъла на закона,вкл. да изложи мотивите си за приемането или отхвърлянето им. Последното е нормативно изискване независимо от позицията на ответния орган, че жалбоподателят изобщо не е можел (недопустимо било от закона) да доказва надеждност предвид вида и характера на установеното нарушение на чл.62 ал.1 КТ. Нито в оспореното решение, нито в друг акт, издаден от оценителната комисия или друг помощен орган, е налице произнасяне по смисъла на чл.56 ал.4 ЗОП,респ. не са изложени изискуемите от тази разпоредба мотиви за оценка на представените от общината документи и свързаното с тях искане за преценка на нейната надеждност. Това представлява съществено нарушение на административно-производствените правила и е основание за отмяна на процесния акт. Изцяло в такъв смисъл е Решение №10381/31.10.23г.,адм.д.№1067/23г., VIО на ВАС.

В обобщение, настоящият състав приема, че оспореното решение на Ръководителя на СНД, определен от министъра на МОН, във връзка с цялостното изпълнение на инвестициите по Националния план за възстановяване и устойчивост, е издадено от компетентния за това административен орган, предвид обсъдените по-горе правила от чл.3 ал.1 т.3 и чл.8, във връзка с Приложение №1 към чл.3 ал.1 т.3,в частта му на инвестицията с код С1.I2 от Постановление №157/22г. и приложената Заповед №РД09-73/18.01.23г. на министъра на образованието и науката (л.61-л.65). Видно от Устройствения правилник на Изпълнителна агенция „Програма за образование“ (Обн.ДВ,бр. 86/17г.,изм.ДВ,бр.83/23г.) е, че ИАПО е самостоятелно юридическо лице (чл.2 ал.2) и съгласно чл.4 ал.4,изпълнява дейности и/или функции на структура за наблюдение и докладване на инвестициите по стълб 1„Иновативна България“ по Националния план за възстановяване и устойчивост, възложени с акт на МОН, какъвто е посочената по-горе заповед. Изпълнителният директор на ИАПО,съгласно чл.6 т.3 УПИАПО, упражнява правомощията за организацията и изпълнението на дейностите и/или функциите на СНД, което сочи, че като е постановил процесния по делото административен акт, е действал в кръга на нормативно възложените му правомощия.

Оспореното решение, макар и да не е структурирано прецизно, съдържа фактически и прави основания за разпоредения с него резултат. Спазени са специалните процесуални правила от ПМС №157/07.07.2022г. и ПМС №114/ 08.06.22г. Независимо от така установената липса на отменително основание по чл.146 т.1 АПК, настоящият състав намира оспорения административен акт за незаконосъобразен като противоречащ на материалния закон и целта му, освен че е издаден при неспазване на изискуемата форма.Последното, по хипотеза, представлява допуснато съществено процесуално нарушение, по арг. и от специалния чл.21 ПМС №114/22г. Това е така, защото, обсъденото по-горе съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в сегмента на спазване на нормативното изискване за форма на актове от процесния вид, представляващо липса на мотиви (не е обсъждано изобщо искането за „надеждност“ на общината и представените документи, поради извода, че е неприложим чл.56 ал.1 ЗОП към процесното нарушение на чл.62 ал.1 КТ), е самостоятелно отменително основание.

Отделно от това, настоящият състав прие, че разпоредбата на чл.142 ал.2 АПК е приложима в случая, тъй като новият факт (изтекъл срок по чл.57 ал.3 т.2 б.“б“ ЗОП) от значение за делото, е настъпил след издаване на процесния акт от ответния орган и преди приключване на устните състезания, като отменя съществуването на факта, единствено послужил като основание за постановяване на оспорения отказ за финансиране по МВУ.

Разноски своевременно са поискани от двете страни, но с оглед изхода на процеса, такива се дължат на жалбоподателя, в удостоверения размер от 50.00 лева, представляващи платена държавна такса. Съгласно правилото от чл.143 ал.1 АПК, във връзка с §1 т.6 ДР АПК, разноските следва да бъдат възложени в тежест на юридическото лице, което се разпорежда с бюджет и може да отговаря по имуществени претенции, каквото в случая е ИАПО и в чиято структура е органът, издал отменения административен акт.

С оглед на изложеното, като постановен при неправилно приложение на материалния закон и допуснато съществено нарушение на административно-производствените правила, засегнало изискуемата форма, обжалваният административен акт, следва да бъде отменен, воден от което и на основание чл.172 ал.2 пр.2 от АПК, Административният съд гр.Силистра

 

Р Е Ш И :

 

ОТМЕНЯ по жалба на Община гр.Силистра Решение за отказ от предоставяне на средства №1002-384/30.10.2023г., издадено от Ръководителя на Структурата за наблюдение и докладване във връзка с цялостното изпълнение на инвестициите по Националния план за възстановяване и устойчивост на РБ, към министъра на образованието и науката, който е и изпълнителен директор на Изпълнителна агенция “Програма за образование“.

 

ОСЪЖДА Изпълнителна агенция “Програма за образование“, с ЕИК:********* и административен адрес:гр.София „Цариградско шосе“ №125, , да заплати на Община гр.Силистра, , с ЕИК:*********, сумата от 50.00 (Петдесет) лева - съдебни разноски.

 

Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.