Р Е Ш Е Н И Е
В ИМЕТО НА НАРОДА
Номер 173
Година 2016, 29.07, град Кюстендил
Административен съд - Кюстендил
На осемнадесети май Година 2016
В
открито съдебно заседание в следния състав:
СЪДИЯ : ДАНИЕЛА ПЕТРОВА
Секретар: С.К.
Като разгледа докладваното от съдия ПЕТРОВА адм. д. № 60 по описа за
2016г., ЗА ДА СЕ ПРОИЗНЕСЕ, ВЗЕ ПРЕДВИД СЛЕДНОТО:
Производството
е по реда на чл. 45, ал. 4 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация /ЗМСМА/.
Със заповед №
РД-30-48 от 18.02.2016г. областният управител на област Кюстендил оспорва
решение № 74/28.01.2016г. на Общински съвет Кюстендил, т. 13.5, 13.6 и 13.8.
Релевират се основанията за оспорване по чл. 146, т. 4 от АПК. Противоречието с
материалния закон се сочи във връзка с нарушение на изискванията на чл. 104,
ал. 1, т. 5 от Закона за публичните финанси /ЗПФ/ и чл. 21, ал. 1, т. 10 от ЗМСМА. Иска се за отмяна на решението на ОбС.
В о.с.з. и в
писмен отговор пълномощникът на ответника – ОбС Кюстендил намира оспорването за
неоснователно. Развиват се съображения.
Кюстендилският
административен съд, след запознаване с оспорването, становищата на страните,
техните представители и събраните доказателства, обсъдени поотделно и в тяхната
съвкупност, намира за установена следната фактическата обстановка по спора:
С решение № 74
по протокол № 5/28.01.2016г. ОбС Кюстендил на основание чл. 52, ал. 1 и чл. 21,
ал. 1, т. 6 във вр. с чл. 27, ал. 4 и ал. 5 от ЗМСМА, чл. 94, ал. 2 и ал. 3 и
чл. 39 от ЗПФ във вр. с разпоредбите на ЗДБРБ за 2016г. и Наредбата за
условията и реда за съставяне на годишна бюджетна прогноза за местните дейности
за следващите три години и за съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на
общинския бюджет на община Кюстендил и чл. 5, ал. 1, т. 6 от Правилника за
организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация е приет бюджета на община
Кюстендил за 2016г. по отделни показатели. Съдържанието на решението в
оспорените му части - т. 13.5, 13.6, 13.8 е следното:
т.13.
„Оправомощава кмета на общината”:
т.13.5. Да
предоставя временни безлихвени заеми от временно свободни средства от общинския
бюджет за авансово финансиране на плащания по проекти, финансирани със средства
от ЕС и по други международни програми,само на второстепенни разпоредители с
бюджет;
т.13.6. Да
предоставя временни безлихвени заеми от временно свободни средства по сметките
за средства от Европейския съюз за авансово финансиране на плащания по проекти
на община Кюстендил, финансирани със средства от ЕС и по други международни
програми. Такива средства не могат да бъдат ползвани от второстепенни
разпоредители с бюджет.
т.13.8. При
предоставяне на временни безлихвени заеми от временно свободни средства от
общинския бюджет да се спазват изискванията на чл. 31 от Наредбата за условията
и реда за съставяне на бюджетната прогноза на местните дейности за следващите
три години и съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на общинския бюджет на
община Кюстендил, прието с решение на ОбС Кюстендил № 526/30.12.2013г.
Решението за
приемане на бюджета на общината е взето на основание предложение от кмета на
общината с докладна записка № 61-00-3/11.01.2016г., с приложени към него проект
за решение и доклад към проекта по отделни показатели на бюджета.
Към преписката
е приложен протокол от 08.01.2016г. за проведено публично обсъждане на
проектобюджета на общината, покана за обществено обсъждане с посочване на
датата, часа и мястото на провеждането му, публикувана на интернет – страницата
на общината и на сайта „dariknews” Кюстендил. Проектът за общинския бюджет е
публикуван на сайта на община Кюстендил на 29.12.2015г.
С писмо
рег.индекс 61-00-21/04.02.2016г. протоколът от заседанието на ОбС от
28.01.2016г. е постъпил в канцеларията на областния управител на област
Кюстендил.
Оспорването е
изпратено по пощата на 18.02.2016г.
Съдът е съобщил
оспорването чрез обявление в ДВ на основание чл. 181, ал. 1 от АПК.
С оглед установената
фактическа обстановка, оспорването е допустимо. Чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА урежда
правомощието на областния управител да упражнява контрол за законосъобразност
на актовете на общинските съвети, като ги оспорва пред съда. По смисъла на
задължителните указания в ТР №5/10.12.2008г. на ВАС по т.д.№20/2007г. предмет
на контрол от областния управител пред съда са всички решения на ОбС.
Оспореното решение на ОбС е взето на основание чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА,
поради което съгласно указанията в ТР №2/16.04.2013г. на ВАС по т.д.№4/2011г.
представлява общ административен акт по см. на чл. 65 от АПК, чийто съдебен
контрол е допустим. С оглед на изложеното оспорването е предприето от правен
субект с право на оспорване спрямо годен за оспорване административен акт. Осъществено
е в сроковете по чл. 179 от АПК.
Разгледано по
същество, оспорването е основателно, макар и с различен от търсения правен
резултат. Съображенията за това са следните:
В резултат на
служебната проверка по чл. 168, ал. 1 и ал. 2 във вр. с чл. 184 от АПК Съдът
констатира, че решение № 74/28.01.2016г. е издадено от ОбС на основание чл. 21,
ал. 1, т .6 от ЗМСМА.
Решението е
взето в предписаната от закона писмена форма по см. на чл. 94, ал. 2 от ЗПФ във
вр. с препращането от чл. 52, ал. 1 от ЗМСМА. Решението съдържа уредба на
елемента по чл. 45, ал. 1, т. 3 от закона – бюджетните взаимоотношения между
бюджета на общината със сметките за средства от ЕС. Решението има мотиви и ясна
разпоредителна част, съдържаща волята на органа по разпореденото съдържание на
посочената част от бюджета на общината. По общото правило на чл. 29 от ЗМСМА
решението е инкорпорирано в протокол от съответното заседание на ОбС, със
съдържанието по чл. 63, ал. 3 от Правилника за организацията и дейността на
ОбС, който протокол е подписан от лицата по чл. 63, ал. 1 от посочения
Правилник /протоколиста и председателя на ОбС.
При приемане на
решението са спазени уредените в ЗМСМА и ЗПФ процесуални правила. Заседанието
на ОбС по взимане на решението е законно, т.к. е имало необходимия по чл. 27,
ал. 2 от ЗМСМА кворум. От 37 общински съветници са присъствали 33, което е
повече от половината по смисъла на закона. Като решение по чл. 21, ал.1, т. 6
от ЗМСМА актът е взет с мнозинство повече от половината от общия брой на
съветниците /с гласовете на 27 съветника/, които са гласували поименно, видно
от съдържанието на протокол № 5/28.01.2016г. Следователно, спазени са правилата
за мнозинство и начин на гласуване по чл. 27, ал. 4 и ал. 5 от ЗМСМА. Спазени
са и специалните правила от ЗПФ. В изпълнение на процедурата по чл. 84 от ЗПФ,
в редакцията на нормата, обн. ДВ, бр.15/2013г., в сила от 01.01.2014г. кметът
на общината е разработил и представил за публично обсъждане от местната общност
проекта за бюджет, като датата за обсъждането е оповестена предварително по
описания по горе начин, удовлетворяващ законовите изисквания. За проведеното
обсъждане е изготвен протокол, който е внесен в ОбС заедно с окончателния
проект на бюджета. От своя страна проектът за бюджет е придружен от разчетите
по показатели, от индикативния разчет за сметките за средства от ЕС и
прогнозите по чл. 82, ал. 3 от ЗПФ, както изисква нормата на чл. 84, ал. 3 от
закона. Внасянето на проекта в ОбС е в 20-дневния срок /изчислен в работни дни/
по чл. 84, ал. 4 от ЗПФ. Законът за държавния бюджет на Република България за
2016г. е обнародван в ДВ, бр.96/09.12.2015г. Проекторешението за бюджета е
обсъдено от водещата икономическа комисия, чийто председател е изложил
становището по обсъждането в протокола от заседанието от 28.01.2016г.
Оспореното
решение прието при нарушения на материалния закон.
Съгласно чл.
52, ал. 1 от ЗМСМА ОбС приема самостоятелен бюджет на общината по критерии,
определени в закон. Този закон е ЗПФ. По
см. на чл. 5 от ЗПФ бюджетът на бюджетната организация е годишен финансов план,
който се съставя, приема, променя, изпълнява и отчита съгласно закона, а по см.
на чл. 8, ал. 1 от закона средствата от ЕС и свързаното с тях национално
съфинансиране се администрират и управляват от бюджетните организации чрез
сметки за средства от ЕС. Тези сметки са финансово-правна форма за получаване,
разпределяне и разходване от бюджетните организации на средствата от ЕС и
свързаното с тях национално съфинансиране.
Структурата на
общинския бюджет включва посочените в чл. 45, ал. 1 от ЗПФ елементи, които са:
приходи; разходи за делегирани от държавата и за местни дейности, както и
функционален разрез съгласно единната бюджетна класификация; бюджетни
взаимоотношения с централния бюджет и с други бюджети и сметки за средства от
ЕС; бюджетно салдо и финансиране. От своя страна основните показатели на
бюджета и сметките за средства от ЕС са приходите, помощите и даренията,
разходите, бюджетните взаимоотношения, бюджетното салдо и финансирането на
бюджетното салдо /вж. чл.14, ал.1 от ЗПФ/. Сметките за средства от ЕС не се
включват в държавния бюджет, в общинските бюджети и в останалите бюджети по см.
на чл. 141 от ЗПФ. Те служат за извършване на авансово финансиране на плащания
на съответните бенефициенти - бюджетни организация под формата на безлихвени
заеми по ред, начин и срокове, определени от министъра на финансите. За
сметките за средствата от ЕС се съставят, утвърждават и актуализират разчети
/чл. 144, ал. 1 от закона/. Тези разчети за сметките за средства от ЕС на
общините се изготвят от кмета на общината и се утвърждават от ОбС.
Съставният
елемент от бюджета във вид на „бюджетни взаимоотношения“ с централния бюджет и
с други бюджети и сметки за средства от ЕС, уреден в чл. 45, ал. 1, т. 3 от
ЗПФ, по легална дефиниция от § 1, т. 4 от ДР на закона включва трансфери и
временни безлихвени заеми. Понятията за „трансфери“ и „временни безлихвени
заеми“ са в § 1, т. 8 и т. 39 от ДР на закона. Трансферите са безвъзмездно
прехвърляне на парични средства между бюджетите и сметките за средства от ЕС, а
заемите са отпуснати и подлежащи на възстановяване парични средства между
бюджетите и сметките за средства от ЕС. Единствено за целите на бюджетирането и
отчетността заемите се предоставят като трансфери. Съгласието на ОбС в
оспореното решение кметът да извършва дейности по прехвърляне на средства от
бюджета на общината към сметките за средства от ЕС представлява предоставяне на
компетентност. Спорният въпрос по делото е дали това оправомощаване е съответно
на законовите правила.
Нормата на чл.
56, ал. 2 от ЗПФ урежда извършването на промените по показателите на общинския
бюджет, които промени са резултат от получени като трансфер или временен
безлихвен заем средства от държавния бюджет и от други бюджети и сметки. За
извършване на тези промени не е необходимо решение на ОбС. Следователно,
нормата регламентира промените в показателите по чл.1 4 от закона, но не и
причината за това. В случая тази причина е одобряването на трансфер или заем по
показателите. Само след одобрен с решение на ОбС трансфер или заем се получават
средства, с които се извършват промени по показателите от бюджета. Следва да се
има предвид, че отпускането на временни безлихвени заеми от общинския бюджет и
от сметките за средства от ЕС на общините по см. на чл. 104, ал. 1, т. 4 и т. 5
от ЗПФ става само с решение на ОбС и то с конкретна цел – за авансово
финансиране на плащания по проекти, финансирани със средства от ЕС и други
международни програми. В тази насока е и общата норма на чл. 21, ал. 1, т. 10
от ЗМСМА. Оправомощаването на кмета по чл. 125, ал. 1, т. 2 от ЗПФ е само за
извършване на компенсирани промени и то в частта за местните дейности, която е
отделен съставен елемент от бюджета на общината, различен от елемента „бюджетни
взаимоотношения“ по см. на чл. 45, ал. 1, т. 2 и т. 3 от закона. В нормите на
закона липсва правомощие за извършване на трансфери от и към сметките за
средства от ЕС. Следователно, единствената възможност за прехвърляне на
средства от общинския бюджет към сметките за средства от ЕС е по решение на ОбС
и то под формата на временни безлихвени заеми със специална цел – за
финансиране на плащания по проекти, финансирани със средства от ЕС. Кметът няма
правомощие да прехвърля средства от бюджета на общината от елемента „разходи по
бюджета“ към елемента „сметки за средства от ЕС“, да извършва компенсирани
промени в рамките на сметките за средства от ЕС и произтичащите от това отразявания в планове и
бюджета на общината. Аргумент за противното не дава и нормата на чл. 144 от ЗПФ,
т.к. изготвените от кмета разчети за сметките за средства от ЕС се утвърждават
от ОбС, в каквато насока е и чл. 57, ал. 2 от общинската наредба по чл. 82, ал.
1 от ЗПФ.
Изводът от
изложеното е че, приемайки решението в оспорените му части, ОбС е излязъл извън
предоставената му от закона материална компетентност по прехвърляне на
правомощия на друг орган. Липсата на компетентност води до нищожност на
решението в оспорените му части. Никой не може да прехвърля правомощия, които
законът е възложил в изрична негова компетентност по см. на ТР №4/22.04.2004г.
на ВАС по т.д. №ТР-4/2002г.
Дължимият изход
от спора е обявяване нищожността на решението на ОбС в оспорените му части.
Мотивиран от
горното и на основание чл.172, ал.2, пр.1 във вр. с чл.184 от АПК, съдът Р Е Ш
И:
ОБЯВЯВА ЗА
НИЩОЖНО решение № 74 по протокол №5/28.01.2016г. на Общински съвет Кюстендил, в частта му по т. 13.5, т. 13.6 и т. 13.8.
Решението
подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок получаване на
съобщенията за изготвянето му.
Решението да се
съобщи на страните чрез изпращане на преписи от същото.
СЪДИЯ: