Р Е Ш
Е Н И Е № 272
Гр. Сливен, 30.12.2019
г.
В И М
Е Т О Н А Н А Р О Д А
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД СЛИВЕН, в публично
заседание на шести декември две хиляди и деветнадесета година в състав:
Административен
съдия: Иглика Жекова
при участието на прокурора ……………….
и при с.я Ваня Костова, като разгледа
докладваното от съдия Иглика Жекова административно дело № 389 по описа на
Административен съд Сливен за 2019
година, за да се произнесе съобрази следното:
Производството е по
реда на чл. 145 и сл. от АПК, във вр. с чл. 124 от Закона за държавния служител
(ЗДСл).
Образувано е по жалба
от И.В.Д. ***,
ЕГН ********** срещу Заповед № 6-ДСл/23.08.2019 г. на Кмета на Община Стара
Загора, с която на основание чл. 97, чл. 91 и чл. 92 от Закона за държавния
служител Д. е наказана с дисциплинарно наказание „у.“ и на основание чл. 107
ал. 1 т. 3 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение със служителя.
В жалбата се
релевират оплаквания за незаконосъобразност на оспорената заповед. Твърди се,
че не е допуснала посочените в заповедта нарушения, а описаната в заповедта
фактическа обстановка и нейно поведение неправилно са квалифицирани като
дисциплинарни нарушения. Заявява, че изготвеният от нея проект на с. не
противоречи на мерките, разисквани в проведената на 24.07.2019 г. среща на
Областната епизоотична комисия, този проект не съдържа неточна, невярна или
подвеждаща информация, а неговият повелителен характер е следствие от
направената от прекия ръководител корекция. В с.то ясно и еднозначно било
посочено, че обект на мерките, които следва да бъдат предприети са „всички
домашни свине, отглеждани в обекти от типа „заден двор“, а не „всички домашни
свине“, както се твърдяло в мотивите на издадената у.
з. Този проект на с. не противоречал и на писмо рег. № 10-02-6017/25.07.2019 г.
на Д. на ОДБХ – Стара Загора, каквото писмо не
съществувало. Посоченият от нея срок 31.07.2019 г. съответствал на указания
в писмата от ОДБХ и Областния управител – 10 дни до започване на планираните на
05.08.2019 г. проверки. с.то било изготвено и изпратено по нареждане на нейния
пряк ръководител, поради което и поведението не представлявало превишаване на власт, а
изпълнение на разпореждане, дадено от компетентното лице и орган. Разпространението
на болестта „Африканска чума по свинете“ предизвикало широк обществен отзвук не
само в община Стара Загора, но и на територията на цялата страна, като
повсеместно се предприемали мерки за доброволно клане на прасета, отглеждани в
обекти от типа „заден двор“, поради което нейните действия по своевременно
уведомяване на преките ръководители и предприетите по тяхно разпореждане
действия целяли единствено превенцията, която на национално ниво е извършвана и
продължава да се извършва както от МЗГХ, БАБХ и органите на местната
изпълнителна власт. В тази връзка твърди, че от поведението й
не са настъпили и не биха могли да настъпят каквито и да било противоправни
последици, а общественият интерес е бил защитен в най – висока степен. Излага
доводи и за процесуална незаконосъобразност на атакуваната заповед, изразяваща
се в нарушение на чл. 96 от ЗДСл. В деня, в който се твърдяло, че е образувано
дисциплинарно производство срещу нея – 26.07.2019 г. в медийното пространство
било публикувано изявление на органа по назначаването и официална информация на
Община Стара Загора,
че Д. ще бъде у.. Такава информация била оповестена и в следващите дни, което
обуславяло извода, че решение за дисциплинарно наказание и у. е прието без да е
спазена предвидената в ЗДСл процедура, а образуваното дисциплинарно
производство е било формално. Обсъжданите в заповедта нейни обяснения били
изискани от с.я на общината в качеството му на орган, на който Д. е подчинена,
а не като председател на дисциплинарния съвет. Едва при представянето на
същите, тя узнала за образуваното производство, а това я лишило от участие в
същото. Моли съда да отмени атакуваната заповед. Претендира разноски.
В открито съдебно
заседание оспорващата И.В.Д., редовно и своевременно призована, не се явява.
Представлява се от надлежно упълномощен адв. В. Ц. ***, който поддържа жалбата
и моли съда да я уважи. Претендира разноски. В писмени бележки поддържа
жалбата, като излага доводи в насока незаконосъобразност на оспорената заповед
и моли съда за нейната отмяна. Претендира разноски.
В открито съдебно
заседание административният орган, редовно и своевременно призован, се
представлява от надлежно упълномощен адв. Ст. А. ***, който оспорва жалбата и
моли съда да я отхвърли. Претендира разноски.
Въз основа на
всички събрани по делото писмени и гласни доказателства, съдът прие за
установено следното от фактическа страна:
Със Заповед № 4/14.06.2016
г. на Кмета на Община Стара Загора И.В.Д. била назначена на длъжност „***************
Съгласно приобщена
по делото Длъжностна характеристика, приложена към служебното досие на Д. и
подписана от същата на 10.05.2018 г., същата е пряко подчинена на Д. на
Дирекция „ОССП“, който от своя страна – на Заместник кмета „ОССПСТ“ и с. на
Община.
Съгласно
приобщените по делото като част от служебното досие на Д. формуляри за оценка
на изпълнението на длъжността от висшите държавни служители, служители, заемащи
ръководни длъжности и експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции,
годишните оценки, определяни от прекия ръководител са следните: за 2016 г.:
„Изпълнението надвишава изискванията“, за 2017 г.:
„Изпълнението напълно отговаря на изискванията“, за 2018 г.: „Изпълнението
надвишава изискванията“.
На 16.07.2019 г. в
Областна администрация Стара Загора било проведено заседание на Областната
епизоотична комисия, на което били приети решения, обективирани в Заповед №
РД-ЗД-4/17.07.2019 г. Областният управител на Област Стара Загора.
На 17.07.2019 г. с
вх. № 10-01-3821 в Община Стара Загора постъпило писмо от Областен управител на
Област Стара Загора, с което кметовете на общини в областта били уведомени за
посътъпило писмо от 15.07.2019 г. на Министъра на земеделието, храните и горите
относно „създалата се тежка епизоотична обстановка, свързана с появата и
разпространението на болестта „Африканска чума по свинете“. Адресатите били
уведомени, че във всички животновъдни обекти, където е констатирано
заболяването животните се умъртвяват, а труповете на животните ще бъдат
унищожавани чрез загробване, налагащо кметовете на населените места до
31.07.2019 г. да определят местата за принудително загробване на принудително
убитите животни, загегнати от заболяването. С постъпило на същата дата писмо
Областният управител уведомил, че на 24.07.2019 г. в Областната администрация
ще се проведе разширена среща за обсъждане на мерките за ограничаване
разпространението на заболяването, в която ще участват освен членовете на
Областната епизоотична комисия, а и собственици на големи
свинеферми, както и представители на МВР
и на академичните среди.
Със Заповед №
РД-ЗД-4/17.07.2019 г. Областният управител на Област Стара Загора разпоредил да
се проведат заседания на общинските епизоотични комисии на територията на
областта за осъждане и предприемане на спешни мерки за надзор и предотвратяване
възникването на болестта АЧС; разпоредено било кметовете на
общини да организират работни
срещи с кметове и кметски наместници, представители на ОДБХ, официалните
ветеринарни лекари и регистрираните ветеринарни лекари на територията на
съответната община с цел запознаване на населението със спецификата на
заболяването, забраните, мерките за ограничаване и недопускане разпространението
му, както и икономическите и животновъдни загуби при евентуалната
му поява. По повод така разпореденото, на 23.07.2019 г. се провело заседание на
Общинската епизоотична комисия с председател К.Ч. – З. к. „ОССПСТ“ и членове, измежду
които настоящият оспорващ И.Д., в качеството ѝ на Н. на отдел „СП“ в
Община Стара Загора. Съгласно съставения протокол от проведеното заседание на
комисията, същата приела следните решения: при съмнение за заболяването АЧС
собствениците незабавно да уведомят съответния кмет и ветеринарния лекар,
обслужващ обекта в населеното място; да се засили контрола за недопускане на
свободно движение, отглеждане и изхранване с хранителни отпадъци на свине в
района; да се извършва постоянен контрол от страна на органите на ОДБХ Стара
Загора в хотели и ресторанти за начина на обезвреждане на кухненски и
хранителни отпадъци; служители на ИАГ и НПО да
осъществяват наблюдение за наличие на признаци по дивите свине, като при
констатирани такива да сигнализират
незабавно в ОДБХ.
Прието било решение Община Стара Загора да информира
кметовете и кметските наместници на
населените места за решенията на комисията и да разпространи брошури и
информационни материали, предоставени от ОДБХ.
С писмо от 23.07.2019
г. на изпълнителния Д. на Национално сдружение на общините, последният уведомил
кметовете
на общини за регистрирани огнища на заболяването и поради липсата на
профилактика и бързото разпространение на африканската чума по свинете няма
друго аварийно решение, освен ликвидирането на животните и тяхното загробване в
трупни ями в близост до заразените стопанства.
На 24.07.2019 г. в
Областна администрация се провело разширено заседание на Областната епизоотична
комисия (Обл.ЕК), на което у. настоящата жалбоподателка И.Д.. Съгласно изнесени
данни на информационния сайт на представена по делото извадка от сайта на
Областна администрация Стара Загора, предвид сериозността на проблема с
африканската чума по свинете (АЧС) в заседанието участвали представители на
различни институции (т.ч. ОДБХ – Стара
Загора), собственици на ферми и учени от Тракийския университет. Според тази
извадка, участниците в срещата постигнали единодушие, че трябва да продължи
масираната информационна кампания сред кметовете на населените места и
кметските наместници, както и сред собствениците на домашни прасета, отглеждани
в тип „заден двор“, за да се обяснят тежките последици от болестта, като в
същото време се предприемат мерки за ограничаване на движението на дивите
прасета и тяхната популация. На това заседание присъствала като представител на
Общинската епизоотична комисия настоящата оспорваща Д., като след завръщането
си на работното си място уведомила за резултатите от срещата своите преки
ръководители М.Н. (Д. на Д. „ОССП“) и К.Ч. (З.
– кмет „ОССПСТ“). Според писмените обяснения на Н., дадени в хода на
последвалото дисциплинарно производство, Д. заявила, че „проблемът е много
сериозен и спешно трябва да се уведомят кметовете по селата“ и тъй като на
срещата било заявено, че общините са най-слабото звено в системата, настояла
веднага да започне да се обажда на кметовете. М. Н. отговорила, че „не бива да
се бърза и ако за нещо следва да се уведомят кметовете, то трябва да бъде в
писмена форма след знанието и съгласието на с.я на Общината“. На същата дата
около 14:00
часа по време на служебно мероприятие с. на Кр. Ч. внесла
„лист с подготвен текст до кметовете, изпратен от И.“, като отговора на М. Н.
бил същият – „не бива да се бърза, докато няма официално становище на
областната епизоотична комисия и ако трябва да се уведомяват кметовете, то да
бъде след знанието и съгласието на с.я на общината“.
По преписката е
приложено изпратено на 24.07.2019 г. в 15:54 часа писмо от
служебната електронна поща на И.Д., адресирано до кметовете и кметските
наместници на населените места в общината със следното съдържание: „Във връзка
с усложнената епизоотична обстановка в страната и
ежедневното констатиране на нови огнища на болестта Африканска чума по
свинете – едно от най-тежките заболявания при домашните и дивите свине, заради
високите нива на смъртност – 90-100%, липсата на лечение и ваксина, и след
решение на Областната епизоодична комисия, Ви уведомяваме, че във всички
населени места в Община Стара Загора ще започнат масови проверки на
отглежданите домашни свине в обекти от типа „заден двор“. До 31.07.2019 г.
трябва да се изколят всички домашни свине, отглеждани в обекти от типа „заден
двор“. След този срок ОДБХ, районните ветеринарни лекари със съдействието на
служба „Полиция“ ще започнат поетапно обхождане на всички домове, във всички
населени места в общината и при наличие на домашни свине, същите ще бъдат
хуманно убивани и загробвани. Веднъж проникнала в дадена държава болестта има
огромно негативно въздействие върху националната, регионалната и международната
търговия, поминъка на свиневъдите и ловното стопанство. За да се сведе до
минимум опасността от разпространение на
болестта на територията на Община Стара Загора, Ви молим да бъдете отговорни
граждани за да съхраним отрасъла. От Община Стара Загора (л.61) със следния
анонс към същото: „Госпожи и господа кметове и кметски наместници, като
прикачен файл Ви изпращам с., което да разпространите много спешно във вашето
населено място. Залепете с.то в кметствата, на магазини, на пивници, на места
по Ваша преценка, за да се запознаят с него максимално много хора. Обстановката
в страната заради болестта Африканска чума по свинете е безпрецедентна и се
налага вземането на спешни мерки. Съветвайте хората да изколят домашните си
свине в срока, защото след това започва масовото им избиване и загробване. Тези
мерки се налагат заради опасността заразата да унищожи целия сектор,
популацията на дивата свиня и да донесе огромни загуби за държавата и хората. И.Д. – Н. отдел
„Стопанска политика“ Община Стара Загора (л. 59). Видно от приложения работен
вариант на с.то (л. 60), между словосъчетанието „До 31.07.2019 г.“ и изразът
„да се изколят“ З.-к. Ч. е добавила ръкописно „следва“, зачертала го и го
заместила с “т.”.
На 24.07.2019 г. Д.
на ОДБХ – Стара Загора изпратил до Областния управител на Област Стара Загора
писмо изх. № СЗ-2816-РД (л.64), в което заявил молба да се разпореди на
кметовете на общини и кметовете и кметските наместници на малките населени
места да укажат нужното съдействие при предстоящи проверки в обекти тип „заден
двор“, които ОДБХ планира да започне от 05.08.2019 г. Съобразно това писмо,
предстояло да се предостави график на проверките по населени места, с приоритет
– тези в радиус от 20 км. около големите индустриални ферми. Съгласно писмото,
ако при проверките се установят животни – свине, които не са идентифицирани и
въведени в информационната система ВетИс на БАБХ, ще бъдат предприемани
принудителни административни мерки по ЗВМД – парична санкция, умъртвяване на
животните на място и обезвреждане в обекти, регистрирани по този закон. Указано
е още: „В периода от 10 дни до започване на проверките собствениците, които
мислят, че не отговарят на изискванията на ЗВМД, могат да си изколят прасетата
за лична консумация. Това писмо било препратено от Областния управител до
кметовете на общини в Област Стара Загора с писмо, което постъпило в Община
Стара Загора с вх. № 10-02-6017/25.07.2019 г. На същата дата И.Д. уведомила от
служебната си поща кметовете на населените места на Община Стара Загора да не
обявяват и разлепват изпратеното предишния ден с..
Със Заповед №
19-ДСЛ/25.07.2019 г. Кметът на Община Стара Загора разпоредил на с.я на общината
като председател на Дисциплинарния съвет (ДС) да свика заседание на същия за
разглеждане на материали срещу И.Д., като определил седмодневен срок от
приемане на решение, същото да се изпрати ведно с преписката по образуваното
дисциплинарно дело. Със Заповед № 01/26.07.2019 г. Председателят на ДС
образувал дисциплинарно дело № 1 и свикал заседание на 30.07.2019 г.
Обясненията на Д.,
изискани от с.я на общината, постъпили с вх. № 09-ДСЛ/29.07.2019 г. в Общинска
администрация Стара Загора. Според същите: „В края на заседанието се взе
решение да се проведе информационна кампания, като цялата информация за заболяването
се доведе до хората и им се даде срок, в който да заколят прасетата си и да ги
приберат преди да възникне огнище на болестта. Разбира се, категорично се
направи разяснение, че става въпрос за прасета, които не са регистрирани в
информационната система на БАБХ, нямат ушни марки и по закон при констатирането
им на място следва да се умъртвят и загробят“ (л.26). В обясненията си Д.
заявила още, че след края на заседанието в коридора на общината е докладвала на
преките си ръководители М. Н. и Кр. Ч., като им предложила да се свика кметски
ден със съдействието на с.я на Общината, за да се запознаят кметовете със
ситуацията. Н. заявила, че това ще доведе до забавяне и щом ситуацията е
толкова спешна, трябва да се действа веднага. З.-к. Ч. наредила на Д. да напише
с. до кметовете на селата, което те да разпечатат и залепят на общодостъпни
места. Написаното с. Д. предала на с.ката на Ч., за да го внесе за одобрение,
като след 10 минути Н. й го донесла с редакция
от г-жа Ч., с допълнена една дума - “т.”. Според обясненията, на Д. било
наредено да изпрати така подготвеното с. и тя сторила това. Върху заглавната
част на цитираните обяснения Кметът на Община Стара Загора поставил резолюция
със следния текст: „Да бъде освободен отговорният
служител“.
На 30.07.2019 г. се
провело заседание на ДС, с прието решение за допуснато на 24.07.2019 г.
дисциплинарно нарушение от Д. по чл. 89, ал. 2, т. 3 от ЗДСл – неспазване кръга
на служебните правомощия, а именно, че с изготвяне и разпространяване на
цитираното по-горе с. от служебната си електронна поща същата е превишила
своите правомощия. Съветът приел, че това с. не е съгласувано от кмета
на общината, не е с коректно съдържание и не пресъздава реалните препоръки и
решения на компетентните органи, видно от писмата на Областна администрация,
ОБДХ, протокол от Областна епизоодична
комисия и други, а служителите на общината могат да правят изявления от името
на общината само със съгласието на кмета.
На 31.07.2019 г. на Д. била връчена покана за
изслушване от дисциплинарния съвет с дата на заседанието 01.08.2019 г.
На последващото
заседание на ДС, проведено на 01.08.2019г. били изслушани М. Н. и И.Д.. На
въпрос защо е изпратила с. преди официалната информация, Д. отговорила, че на
срещата на Обл.ЕК се почувствала засегната от отправените към
кметовете обвинения, че не свеждат до хората необходимата информация, а датата
31.07.2019 г. определила с оглед сроковете, коментирани от Д.а на ОБДХ.
Окончателно решение
ДС приел на свое заседание, проведено на 07.08.2019 г., на което било прието становище,
че на 24.07.2019 г. И. Д. извършила дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2,
т. 1, т.3, и т.5 от ЗДСл, изразяващи се в: неизпълнение на служебни задължения –
да подпомага органа на държавна власт по смисъла на чл. 21, ал. 2 и чл. 22 от
ЗДСл, като е подготвила с. от името на общината, което е с неточно съдържание и
в повелителна форма за предприемане на действия за умъртвяване на всички
прасета от техните собственици, неотговарящо на становището на компетентната
ОБДХ, където това е с препоръчителен характер; превишила правомощията си по
длъжностна характеристика, като в нарушение на чл. 42а от ЗДСл направила
изявление, като разпространила от електронната си поща изготвено от нея „с.“ до
кметовете и кметските наместници на населените места; неизпълнение на
задълженията по чл. 2, ал.3 и ал. 4 и чл. 5, ал. 4 от Кодекса на поведение на
служителите в администрацията, като неточно и подвеждащо е пресъздала пред
преките си ръководители информация от обществено значение и с широк резонанс в
обществото, неправилно, некомпетентно, необективно е изтълкувала, преценила и
интерпретирала информацията в изявлението, което е изготвила, извършила
прибързани действия, като е разпространила „с.“ преди официалното писмо на ОБДХ
без съгласието на кмета на общината, което наложило публикуване на официално
опровержение от Община Стара Загора на 26.07.2019 г. ДС приел в решението си
още, че И. Д. е нарушила чл. 2, ал. 3, чл. 8, ал. 2 и чл. 10, ал. 2 от Етичния кодекс на служителите на
общинска администрация на Община Стара Загора, както и че същата е виновна, а
вредните последици за общинската администрация и органа по назначаване се
изразяват в увреждане в негативна степен реномето на същите, тъй като с
изричното посочване в с. „от общината“ се създавало впечатление, че е налице
правомерна заповед, издадена от кмета на общината, което не отговаряло на
обективната действителност. При такива съждения ДС приел, че извършеното е с
висока обществена значимост, налице са силен медиен отзвук, проявено от
служителя груба небрежност при изпълнение на служебните задължения и същите
обуславят изключително висока тежест на извършените нарушения и са основание за
налагане на тежко дисциплинарно наказание – „у.“.
Решението на ДС
било представено на Кмета на Община Стара Загора, който на 23.08.2019 г. е
издал Заповед № 6-ДСл/23.08.2019 г., с която на основание чл. 97, чл. 91 и чл.
92 от Закона за държавния служител Д. е наказана с дисциплинарно наказание „у.“
и на основание чл. 107 ал. 1 т. 3 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение
със служителя И.В.Д.. В своя акт органът по назначаването възприел изцяло
становището на ДС, видно от мотивите на оспорената заповед.
Заповедта била
връчена на нейния адресат И.Д. на 26.08.2019 г. Жалбата срещу същата е подадена
до настоящия съд (чрез административния орган) на 05.09.2019 г.
На 26.07.2019 г. на
информационния сайт на Община Стара Загора било обявено с. относно
разпространеното такова за клане на всички домашни прасета, отглеждани тип
„заден двор“, че такова решение не е вземано, информацията е невярна и е
разпространена неофициално от служител на администрацията до кметовете на
селата, без да е уведомено ръководството на общината, а за тази самоинициатива
служителят ще бъде уволнен дисциплинарно (л. 265). Тази информация е
възпроизведена и в електронни медии, разпечатки от които са приложени по
делото.
По делото е
разпитана като свидетел К.Ч.,***, която заявява, че на процесната дата
24.07.2019 г. след заседанието на Обл.ЕК И.Д. е уведомила Ч. и Н., че
обстановката със заболяването АЧС е доста усложнена, трябва да се вземат
незабавни мерки, да се уведомят кметовете в общината, че свинете в тип „заден
двор“ трябва да бъдат изклани до края на месец юли, а общината е най-слабото
звено в системата; Д. изявила желание незабавно да започне да се обажда на
кметовете, тъй като сроковете са прекалено кратки; коментирали,
че уведомлението трябва да е писмено, но двете с Н. изрично й казали, че след
като се получи официално становище от заседанието; на въпрос кога се очаква
това становище, Д. отговорила 2-3 дни, но толкова време не може да се чака.
Свидетелката Ч. заявява, че не било разпоредено на Д. да изготвя проект на с.,
въпреки което тя го сторила, същото било внесено от друга служителка, а Ч.
нанесла корекция добавяйки думата “т.”. Заявява още, че очакваната информация
от областния управител с указания за действия е постъпила в Общинска администрация
Стара Загора на 25.07.2019 г. и това е приложеното по делото (л.64) писмо от
областния управител с приложено към него
писмо от Д. на ОДБХ.
По делото е
разпитан като свидетел д. Г. Г., участвал в проведеното разширено заседание на
Обл.ЕК на 24.07.2019 г. като е. к.с.по
Африканската чума. При разпита свид. Г. Г. заявява, че областният
управител е открил заседанието, като емоционално е фокусирал вниманието върху
опасността, грозяща Община Стара Загора, след което в същия емоционален тон
било и изказването на Д. на ОБДХ Стара Загора; говорело се разпалено за всички
мерки, които трябва да се предприемат; д. М. поздравил колегите си от Стара
Загора за тяхната прозорливост, че изпреварват събитията и клането на животните
да се извърши преди проникването на инфекцията в Стара Загора, тъй като
проникне ли веднъж, много лесно става разпространението; на тази комисия се е
акцентирало върху големия брой свине, отглеждани в така наречения „заден двор“,
където няма никакви профилактични проверки и инфекцията лесно се предава там от
дивата свиня; няколко пъти обсъждали, че трябва да бъдат изклани животните;
другото предложение към комисията било да се постави информационни табели на
местата, където стопаните си получават рентата. Свид. Г. цитира реплика от
заседанието: „така или иначе трябва да бъдат премахнати животните, защото
рискът си остава“; говорело се за дата 05.08.2019 г. като срок, след която ще
започнат масови проверки на домовете с полиция; било акцентирано неколкократно,
че е по-добре хората да се предупредят, че така или иначе проверки предстоят,
по-добре доброволно да си изколят животните и да си усвоят месото, защото след
05.08.2019 г. ще подлежат на проверки и ако има живо животно, то ще бъде
конфискувано и умъртвено; решение не са гласували, но имало единомислие, че
това са мерки,които трябва да бъдат възприети колкото се може по-рано; Д. на
ОБДХ и Областният управител говорели за спешност, за спешни мерки, за да се
изпреварят събитията; последиците от забавяне на мерките щели да бъдат пагубни,
за това идеята била Община Стара Загора да изпревари събитията; в комисията се
обединили около идеята и Д. на ОБДХ и Областният управител обобщили решението
на тази среща, че трябва да бъдат преди приети спешни мерки и да бъдат информирани кметовете за
умъртвяване на прасетата от „задния двор“; терминът „заден двор“ се употребявал
за отглеждането на животни без идентификация пред БАБХ; даден бил срок до
05.08.2019 г. всички стопани да си изколят
животните доброволно и да си използват месото, като след този период при
проверките животните щели да бъдат евтаназирани, узнал
от интернет,
че служителят от общината по нерегламентиран начин е уведомил кметовете и е
уволнен.
По делото е
разпитана като свидетел М.Н., Д. на Д. „ОССП“ при Община
Стара Загора и пряк ръководител на И.Д.. Същата заявява обстоятелства,
идентични с тези в дадените пред ДС писмени обяснения; не била давала
разпореждане на Д. да изпраща писмо до кметовете, а й казала да изчака
становището от Обл.ЕК и да не се прави нищо; процедурата била всичко, което е
за кметовете на общината да минава през с.я на общината; Д. нямала правомощия
да изпраща писма; а кметът със заповед разпореждал на определени служители
какви документи могат да подписват; това се случило в сряда, а в петък след
обед Д. й
се обадила по телефона, за да я уведоми, че има проблем, изпращайки линк.
По делото е
разпитан като свидетел Н. С., присъствал на телефонния разговор между И.Д. и Н.,
който заявява, че в петък на 26.07.2019 г. се срещнал с Д., последната с.
п.телефонирала
на М. Н. и й казала, че прочела във фейсбук, че Кмет
на село З.
е дал интервю пред БНР и е посочвал с. във връзка с АЧС; Д. заявила, че Н. и Ч.
така са й наредили и затова го е сторила. Разговор с такова съдържание по
телефона последвал и с К.Ч.. Свид. С.заявява, че след тези два разговора Д. е
получила обаждане от с.я на общината и започнала да му обяснява хронологията на
събитията, като му разяснила, че преди да изпрати с., без успешно го е търсила.
Съобразно приобщен
към доказателствата Протокол № 2 от 15.08.2019 г. от заседание на Обл. ЕК, към
момента не са регистрирани случаи на заболяването в Област Стара Загора,
стартиралите на 05.08.2019 г. проверки в населените места продължават, като е
установено, че над 95% от собствениците на прасета в обекти тип „заден двор“
вече са изклали животните си.
Съгласно Протокол №
3/20.08.2019 г. от заседание на Обл. ЕК, в старозагорска област по-голямата
част от стопаните вече са изклали животните си доброволно, като мерките за предотвратяване на болестта
продължават, а в администрацията разглеждат списъците за обезщетяване на
стопаните.
Към доказателствата
по делото са приложени и Правила за работата на епизоотичната комисия в Община
Стара Загора.
Със Заповед № 10-00-693/15.04.2016 г. Кметът на Община Стара Загора е
сформирал Общинска епизоотична комисия с определен състав и пряко възложени
задачи. И.Д., в качеството ѝ на Н. отдел „СП“ при Община Стара Загора е
включена в състава на тази комисия като с. на същата със Заповед №
10-00-1264/23.06.2016 г., издадена от същия орган.
Горната фактическа
обстановка съдът прие за установена въз основа на всички събрани в хода на
съдебното дирене годни, относими и допустими доказателствени средства. Съдът
изгради своите изводи от фактическа страна и на база всички приложени към
административната преписка писмени доказателства, които не бяха оспорени от
страните по предвидения в закона ред.
Въз основа на така
изградената фактическа обстановка, съдът формира следните изводи от правно
естество:
Жалбата е подадена
от И.В.Д. срещу Заповед на Кмета на Община Стара Загора, с която на служителя е
наложено дисциплинарно наказание „у.“ и е прекратено служебното правоотношение
на жалбоподателя с общината. Оспорването е направено от легитимирано лице, при
наличие на правен интерес, в рамките на законовия 14 – дневен срок и срещу
административен акт, който подлежи на съдебен контрол, поради което е
допустимо.
Разгледано по
същество, оспорването се преценява от настоящата съдебна инстанция като основателно
и като такова следва да бъде уважено.
Съображенията на
съда в тази насока са следните:
След като е сезиран
с оспорване, при служебния и цялостен контрол върху законосъобразността на
обжалвания административен акт, съгласно нормата на чл. 168 ал. 1 от АПК, съдът
провери изначално неговата валидност. Това се налага поради принципа на
служебното начало в административния процес, въведен с нормата на чл. 9 от АПК.
Заповедта, предмет на обжалване, е издадена
в установената в чл. 97 ал. 1 от ЗДСл писмена форма,
съдържа изискуемите реквизити и е постановена от
компетентен орган. Атакуваният акт е постановен от Кмета на Община Стара Загора,
действащ при спазване на териториалните предели на правомощията си и в рамките
на предоставената му от закона материална и персонална компетентност. Съгласно
чл. 92, ал. 1 от ЗДСл, Дисциплинарните
наказания се налагат от органа по назначаването, с изключение на случаите по чл. 6, ал. 2 и ал. 3, а с оглед указаното в чл. 44, ал. 1, т. 3 от ЗМСМА, назначава
и освобождава от длъжност З. на общината,
кметските наместници, ръководителите на звената на издръжка от общинския
бюджет, началниците и служителите в общинската администрация, с изключение на
тези по чл. 46, ал. 1, т. 4, налага предвидените от закона дисциплинарни
наказания. Оспореният акт е валиден, като издаден в предписаната
от закона писмена и предметна форма и съдържание и от материално, териториално
и персонално компетентен орган. Видно от съдържанието на заповедта, същата
покрива законовите изисквания на чл. 97, ал. 1, т. 1-7 от ЗДСл откъм форма,
задължителни реквизити, както и в същата са изложени мотиви съобразно повелята
на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл. Процедурата, респективно нормативно изискуемите
административнопроизводствени правила, предшестващи и съпътстващи налагането на
дисциплинарно наказание на държавен служител са регламентирани в разпоредбите
на чл. 93 – чл. 96 от ЗДСл. Нормата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл вменява задължение
за дисциплинарно наказващия орган преди налагане на наказание да изслуша
държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени
посочените от него доказателства. В случая на И.Д. е дадена възможността по чл.
93, ал. 1 и същата е представила в писмена форма обяснения (л. 26) в указания
срок. Служителката е изслушана непосредствено на заседание на ДС. Формално
дисциплинарно наказващия орган е съобразил и срока по чл. 94 от ЗДСл (налагане
на наказанието не по-късно два месеца от откриване на нарушението и не по-късно
от една година от извършването му). Съдът констатира, че в хода на
дисциплинарното производство е спазено и правилото на чл. 95 ал. 1 и ал. 2 от
ЗДСл, съгласно които Във
всяка администрация се създава дисциплинарен съвет в състав от трима до седем
редовни и двама резервни членове, които са държавни служители. Най-малко един
от редовните членове на дисциплинарния съвет трябва да е с юридическо
образование, освен в случаите, когато в администрацията няма държавен служител
с такова образование; Дисциплинарният съвет се назначава
от органа по назначаването за срок три години. В заповедта за назначаването се
определят председателят и заместник-председателят, както и правилата за работа
на съвета. Видно от дисциплинарната преписка, със Заповед №
10-00-46/08.01.2019 г. Кметът на Община Стара Загора е назначил дисциплинарен
съвет, действащ в рамките на съответната администрация за срок от три години с
поименно, персонално и длъжностно определен състав и с определени в конкретика
правила за работа на съвета. С нормите на чл. 96, ал. 2 – ал. 4 от ЗДСл,
законодателят е въвел специфичните правила и процедури, които ДС следва в
своята дейност да съобрази и изпълни в пълен обем, като съобразно ал. 2 Дисциплинарният
съвет изяснява фактите и обстоятелствата по извършеното нарушение, както и
изслушва при необходимост обясненията на държавния служител и обсъжда
представените от него доказателства. В
случая от формална страна ДС е провел образуваното по реда на чл. 96, ал. 1 от
ЗДСл (по Заповед № 19-ДСЛ/25.07.2019 г.) дисциплинарно дело и е приел решение,
което съобразно ал. 3, изр. 2 обективира становище относно наличието на
основание за ангажиране на дисциплинарна отговорност, както и относно вида и
размера на съответното на извършеното нарушение дисциплинарно наказание. При
спазване на седмодневния срок по ал. 4 това становище е представено на
дисциплинарно наказващ орган, заедно с преписката по делото. Следвателно от
цитираните доказателства по преписката и относимите
административнопроизвовствени правила се установява, че формалните изисквания
на закона от процесуална страна са спазени. Макар и формално – като срокове и
последователност от действия и актове горните процесуални правила да са
спазени, при прегледа на цитираните по-горе доказателства, съдът преценява, че
дисциплинарно наказващият орган е допуснал процесуални нарушения по чл. 93, ал.
2 и чл. 96, ал. 1 от ЗДСл. Съобразно първата от цитираните норми, дисциплинарно
наказващ орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша
държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения. По смисъла на тази
норма, предоставянето на срок за писмени обяснения (каквото в случая е сторено,
но не от дисциплинарно наказващия орган, а от ДС) не игнорира вмененото от
закона задължение за непосредствено изслушване на служителя от самия орган,
който извод се налага от употребената от законодателя съюзна форма „и“ в текста
на разпоредбата, сочеща на кумулативност. В настоящия случай обаче служителят Д.
не е изслушана непосредствено от дисциплинарно наказващия орган – Кметът на
Община Стара Загора, а и в противоречие с изискването на чл. 96, ал. 1 от ЗДСл,
последният е приел решение за освобождаване на Д. от държавна служба преди
провеждане на дисциплинарното производство пред ДС. Видно от приложените по
преписката (л.26) писмени обяснения от И.Д., върху заглавната част на същите,
органът по назначаването Кмет на Стара Загора е поставил нарочна резолюция с текст:
„Да бъде освободен отговорният служител“. Така поставеното предписание указва и
до известна степен предрешава резултата от дисциплинарното производство, както
и явства за предварително прието от дисциплинарно наказващия орган решение
досежно прекратяване на служебното правоотношение между Община Стара Загора и И.Д..
Със същото е и предварително игнорирана функцията на Дисциплинарния съвет като
орган, чиито нормативно вменени задачи и правомощия в производството са да
изясни релевантните факти и обстоятелства, обсъди представените доказателства и
въз основа на същите даде становище относно това извършено ли е дисциплинарно
нарушение и подлежи ли то на санкция. Законодателната цел за сформирането на
такъв колективен орган е не само подпомагаща органа по назначаването,
респективно дисциплинарно наказващ орган, но и постигане на обективност и
всеобхватност по отношение на фактите и тяхното доказване за нуждите на
обследване действията на служителя и евентуалната им квалификация като
дисциплинарно нарушение. Не без значение в тази връзка е и предоставеното на ДС
от законодателя правомощия въз основа на събраните доказателства да изясни без
противоречиво фактите и обстоятелствата и даде становище досежно вида и размера
на дисциплинарното наказание като съответно на извършеното нарушение. От горепосочената резолюция се установява, че
дисциплинарно наказващия орган е приел решение относно наличие на дисциплинарно
нарушение и вида на дисциплинарното наказание преди провеждането на
дисциплинарното производство и неговото приключване с решение на колективния
орган. Освен цитираната резолюция, по делото са налице и други доказателства в
тази насока, а именно медийни публикации (изявления на Кмета на Стара Загора)
предшестващи провеждането на дисциплинарното дело, в които е заявено, че
отговорният служител ще бъде уволнен. За пълнота следва да се отбележи и
обстоятелството, че в хода на дисциплинарното производство не са изслушани
всички лица, които имат отношение към случая и конкретно към вината на
служителя Д.. Въпреки че в обясненията й се съдържат твърдения и данни за
участие и причастност към същия на З.-к. Ч., която (уведомена изрично) е внесла
корекции в процесното писмо, тя не е изслушана, нито има данни да са изискани
обясненията й във връзка с казуса. Не е проявена инициатива от ДС и по
изслушване на други лица, присъствали на заседанието на Обл. ЕК, чиито
обяснения да внесат допълнителна яснота досежно обсъжданията и резултата от проведената
целева среща на представители на различни организации. При тези данни, както и
предвид обстоятелството, че дисциплинарно наказващия орган не е изпълнил
задължението си да изслуша държавния служител И.Д., настоящият съдебен състав
намира, че процедурата по издаване на оспорената заповед е изначално опорочена,
а актът за прекратяване на служебното правоотношение – постановен при допуснато
нарушение на административнопроизводствените правила, което е от категорията на
съществените.
На следващо място, при преценка на събарните по делото
доказателства, ценени по отделно и в съвкупност, настоящата съдебна инстанция
намира, че процесната заповед е издадена и в противоречие с материалния закон,
при следните съображения:
Първата, посочена от дисциплинарно наказващ орган като
нарушена норма е чл. 42а от ЗДСл, съгласно който държавният служител
може да прави изявления от името на органа по назначаването или администрацията
със съгласието на органа по назначаването или на определен от него служител. Настоящата съдебна инстанция намира, че с оглед доказателствата тази
законова разпоредба не е нарушена, както и не е нарушена посочената от органа
относима към нея норма на чл. 58 от Устройствения правилник на Община Стара
Загора, според която служителите могат да правят изявления от името на общината
само със съгласието на кмета на общината. На първо място в тази връзка съдът не
споделя становището на дисциплинарно наказващия орган, че Д. е направила
"изявление" с изпращане на процесното писмо, придружено със с. По
своята същност изявлението съставлява публично изказване, обективирано в
публикация, изява, интервю с декларативно съдържание, направено от отговорно
лице и насочено (предвид своя публичен характер) до неограничен и неопределен
брой адресати. Процесният случай видно от съдържащите се в изпратеното от Д. писмо/с. и неговите
адресати, то същото няма характера на публично изявление, а съдържа информация
и препоръки, насочени към ограничен кръг субекти, именно до които е изпратено и
адресирано. Друга отлика на писмото/с. е, че не е разпространено публично, т.е.
чрез печата или по радио, а е изпратено единствено до своите адресати в рамките
на една организация (администрация). Ето защо настоящата съдебна инстанция не
споделя становището на дисциплинарно наказващия орган, че с процесното с.
оспорващата Д. е направила изявление от името на представляващите Община Стара
Загора. Действително, на ниво „Контакти“ по т.9 от Длъжностната характеристика
на служителя относно тези с кметове и кметски наместници е вписана като цел
„събиране на информация“, но от самото съдържание на писмото/с.то е видно, че
същото е изготвено от Д. като с. на Общинската епизоотична комисия (Об.ЕК) и
представляващ същата на заседанията на Обл.ЕК. Писмото/с.то обективират
препоръчителни, чрез вечайни действия и мерки, които сами по себе си са извън
длъжностната характеристика на Д. като Н. отдел „Стопанска политика“ при
общината, поради което и не може да се отнесат пряко към посочените в
длъжностната характеристика основни функции и задачи, вменени на конкретната
длъжност. Съобразно т. 13 от Раздел 5 „Преки задължения“ от цитираната
длъжностна характеристика, служителят по заповед на кмета участва в работни групи и комисии по
конкретни проблеми. В случая със Заповед № 10-00-1264/23.06.2016 г. Кметът на Община
Стара Загора е определил И.Д., Н. отдел „СП“ за с. на Общинската епизоотична
комисия. Последната, съобразно Заповед № 10-00-693/15.04.2016 г. е с пряко
възложени от същия орган задачи, а именно: предприемане на мерки за
ограничаване и ликвидиране на заразни и паразитни болести при животните на
територията на Община Стара Загора и прилагане и координиране изпълнението на
мерките за контрол на здравеопазването на животните. Ето защо съдът приема, че
съставянето и изпращането на процесното
писмо/с. са извън обхвата на длъжностната характеристика в нейната част
„Контакти“, доколкото са пряко свързани не с длъжността й на Н. отдел „СП“, а в
качеството й на с. на Общинската епизоотична комисия – дейност, извършвана от Д.
по възлагане на кмета на общината. В тази връзка дисциплинарно наказващия орган
е приел, че жалбоподателят е нарушил виновно своите служебни задължения, като
не е спазила в кръга на служебните правомощия и е квалифицирал гореописаното
като нарушение на чл. 89, ал. 2, т. 3 от ЗДСл. Тук обаче следва да се отбележи,
че съгласно чл. 3, ал. 2, т. 4 от приобщените по делото Правила за работата на
епизоотичната комисия в Община Стара Загора, с.ят на Об.ЕК уведомява писмено
кметовете и кметските наместници в Община Стара Загора, членовете на комисията,
службите и инструкциите, които имат отношение към изпълнение на мерките и решенията
на комисията. При тези съображения съдът намира, че нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 3 оспорващата Д. не е допуснала.
На следващо място дисциплинарно наказващия орган е приел,
че е налице нарушение по чл. 89, ал. 1, т. 5 от ЗДСл, във връзка с чл. 2, ал. 3
и ал. 4 и чл. 5 ал .4 от Кодекса за поведението на служителите в държавната
администрация (КПСДА). Според чл. 89, ал. 2, т. 5 от ЗДСл, неспазването на
правилата на КПСДА съставлява дисциплинарно нарушение, а съгласно посочените от
кодекса разпоредби, служителят
в зависимост от функциите, които изпълнява, осъществява действия, предлага и
взема решения, водещи до елиминиране на произвола и укрепване на доверието в
държавните институции; служителят извършва дейността си
компетентно, обективно и добросъвестно, като се стреми непрекъснато да
подобрява работата си в интерес на гражданите; служителят
не е длъжен да изпълни нареждане, което засяга неговите права, правата на
неговата съпруга или съпруг, роднини по права линия без ограничения, по
съребрена линия до четвърта степен и по сватовство до втора степен включително.
В този случай той е длъжен незабавно да уведоми органа, от когото е получил
нареждането. В тази част на оспорената заповед нарушението на
служебната дисциплина, квалифицирано по чл. 89, ал. 2, т. 5 от ЗДСл от
фактическа страна е, че Д. неточно и подвеждащо е пресъздала пред преките си
ръководители цялата информация от разширеното заседание на Обл.ЕК, както и че
неправилно, некомпетентно и необективно е изтълкувала, преценила и интерпретирала
информацията в с.то, „което е изготвила“ и което не е в интерес на гражданите. Така
възприетото от дисциплинарно наказващия орган се разколебава от събраните в
хода на настоящото съдебно дирене доказателства и по-конкретно от показанията
на свидетеля д. Г. Г., който потвърждава изцяло като данни информацията, която Д.
е свела до знанието на преките си ръководители М. Н. и Кр. Ч.. Съпоставяйки
заявеното от свидетеля Г., това от И.Д. в нейните писмени обяснения, както и
показанията на свидетеля Н. и свидетеля Ч., съдът достига до извод, че след
завръщането си от заседание на Обл.ЕК Д. е представила именно цялата информация
от същото по отношение необходимостта от предприемане на спешни мерки за
овладяване и предотвратяване на проблема с АЧС. Свидетелят Г. заявява, че на
заседанието се е посочила „дата 05.08.2019 г., като срок, след която ще
започнат масови проверки по домовете с полиция“, като е било акцентирано
неколкократно, че е по-добре хората да бъдат предупредени за предстоящите
проверки и е „по-добре доброволно да си заколят животните и да си усвоят
месото, защото след 05.08 ще подлежат на проверки и ако има живо животно, то ще
бъде конфискувано и умъртвено“. Показанията на свидетеля Г. съдът кредитира
напълно като дадени безпристрастно и обективно и доколкото същият не се познава
с жалбоподателя Д., а е бил участник в процесното разширено заседание на
Обл.ЕК.
В атакуваната заповед дисциплинарно наказващият орган е
формирал извод, че от действията на Д. у обществеността е възникнало
основателно съмнение в професионализма и компетентността на служителите от
общинската администрация и работата на институцията Община Стара Загора,
квалифицирано като нарушение по чл. 2, ал. 3 от КПСДА. От приложените по
преписката доказателства обаче не се установява на какви обективни
обстоятелства се основа този извод, формиран от органа. Налице е публикувано в
медии изявление от 26.07.2019 г. (цитирано в становището на ДС и в оспорената
заповед), в което се заявява относно с.то, изпратено от Д. до кметовете и
кметските наместници на населените места в общината, че решение за изколване на
всички прасета никога не е вземано, информацията е невярна, разпространена е
неофициално от служител, без да бъде уведомено ръководството на общината.
Липсват обаче доказателства относно това, какво точно е провокирало цитираното
изявление, т.е. налице е неяснота относно възприетите от органа като настъпили
от действията на Д. вредни последици за държавната служба или за гражданите. За
пълнота следва да се отбележи и обстоятелство, установено по делото по
безспорен начин, а именно: че съставянето и изпращането на процесното писмо/с. Д.
не е извършила еднолично и по своя инициатива, а е уведомила преките си
ръководители и получила предварително одобрение за тези си действия. Както от
гласните, така и от самото с. се установява, че З.-к. Ч. лично е нанесла
корекция в съдържанието му и то, именно в частта, която органът визира като
„повелителна“. Освен изложеното, не без значение е и обстоятелството, че само
по себе си съдържанието на с.то не противоречи на изпратеното в същия ден,
получено на следващия в общината писмо от Д.а на ОДБХ – Стара Загора, доколкото
и двете касаят доброволно изколване на домашни свине, отглеждани в обекти от
типа „заден двор“ т.е. неотговарящи на изискванията на ЗВМД, като посоченият от
Д. в с.то срок е до 31.07.2019 г., а този в писмо изх. № СЗ-28-16-РД/24.07.2019
г. на Д.а на ОДБХ – Стара Загора – период от 10 дни преди започване на
проверките на 05.08.2019 г. Изложеното мотивира съдът да приеме, че обжалваната
заповед е постановена в нарушение на чл. 91, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, която норма
повелява при определяне на дисциплинарното наказание да се вземат предвид
тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба и
гражданите. В случая вредни последици не са доказани, а тяхното наличие е
безспорно необходимо, за да се приеме че определено действие по служба
съставлява дисциплинарна простъпка.
Изложеното мотивира
настоящата съдебна инстанция да приеме, че процесната Заповед №
6-ДСл/23.08.2019 г. на Кмета на Община Стара Загора, с която на основание чл.
97, чл. 91 и чл. 92 от Закона за държавния служител Д. е наказана с
дисциплинарно наказание „у.“ и на основание чл. 107 ал. 1 т. 3 от ЗДСл е
прекратено служебното правоотношение със служителя е издадена при допуснати
съществени нарушения на административнопроизводствените правила и при
неправилно приложение на материалния закон, поради което като незаконосъобразна
следва да бъде отменена.
При този изход на
делото неоснователна се явява претенцията на административния орган за
присъждане на разноски. Основателно е и следва да се уважи искането за
присъждане на такива от оспорващата страна. Реално извършените такива възлизат
общо на 600,00 (шестстотин) лева заплатено по банков път адвокатско
възнаграждение и следва да се възложат в тежест на ответната страна.
Водим от горното,
съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ Заповед №
6-ДСл/23.08.2019 г. на Кмета на Община Стара Загора, с която на основание чл.
97, чл. 91 и чл. 92 от Закона за държавния служител И.В.Д. е наказана с
дисциплинарно наказание „у.“ и на основание чл. 107 ал. 1 т. 3 от ЗДСл е
прекратено служебното правоотношение със служителя.
ОСЪЖДА Община Стара
Загора да заплати на И.В.Д. ***, ЕГН **********
разноски в общ размер на 600,00 (шестстотин) лева.
Решението подлежи на
касационно обжалване пред Върховния Административен съд на РБългария в 14 -
дневен срок от съобщаването му на страните.
Административен съдия: