Решение по дело №1364/2024 на Административен съд - Хасково

Производството е по реда на чл.145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на ТЕЦ "МАРИЦА 3" АД гр.Димитровград, представлявано от изпълнителния директор И. Д. П., срещу Предписание № 51 от 02.10.2024 г., издадено от Директора на Регионална инспекция по околната среда и водите (РИОСВ) - Хасково.

В жалбата се твърди, че предписанието е издадено при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните разпоредби на АПК и Закона за опазване на околната среда (ЗООС). Жалбоподателят обосновава правния си интерес от оспорване на волеизявлението на органа, като посочва, че дружеството е заинтересовано лице по смисъла на чл. 83 от АПК. Предписанието вменявало на дружеството задължение за незабавно предприемане на ефективни мерки за намаляване на масовия поток на серен диоксид, с цел предотвратяване на наднорменото замърсяване на въздуха в гр. Димитровград. Освен това, дружеството било задължено да уведоми писмено РИОСВ - Хасково за предприетите мерки, като предостави данни за стойностите на серния диоксид от Системата за собствени непрекъснати измервания и за товара на енергиен блок 120 MW, в срок до 03.10.2024 г. Вменените задължения били мотивирани с „отчетени завишени моментни стойности и очаквани неблагоприятни метеорологични условия“, които създават условия за наднормени стойности на серен диоксид в гр. Димитровград. Посочено било, че Предписанието е издадено на основание чл. 14, ал. 4 от ЗООС. Тази правна норма обаче била обща по своя характер и на практика не се уточнявала конкретната разпоредба - правно основание за характера на предписанието. Според съдебната практика, предписанието трябвало да указва конкретни действия за отстраняване на допуснати пропуски. В случая не било ясно за какво нарушение е издадено предписанието и какви са неговите фактически и правни основания. Твърдението за „отчетени завишени моментни стойности и очаквани неблагоприятни метеорологични условия“ не било достатъчно, тъй като не било доказано, че тези стойности са резултат от дейността на дружеството. Очакваните неблагоприятни метеорологични условия не можело да бъдат основание за вменяване на отговорност на „ТЕЦ Марица 3“ АД, тъй като нито в закона, нито в комплексното разрешително на дружеството било посочено, че дейността му трябва да се съобразява с метеорологичните условия. Посочва се още, че предписанието било издадено без констативен протокол и без установяване на конкретно нарушение, което нарушавало принципа за правна обоснованост и прозрачност. Изискването за представяне на стойности от СНИ също не можело да бъде издадено самостоятелно, без предварителен констативен протокол.

Твърди се още, че предписанието не било връчено на адресата чрез представляващото го лице, а изпратено по електронна поща, което било в нарушение на реда за връчване на съобщения на юридически лица.

Срокът за изпълнение на предписанието бил „незабавно“, което било обективно невъзможно, предвид обема на мерките, които трябвало да бъдат предприети. Това нарушавало принципите за разумност и добросъвестност, както и принципа на съразмерност, тъй като на практика се целяло налагане на санкции, а не постигане на целта на закона.

Административният орган мотивирал акта си единствено с „отчетени завишени моментни стойности и очаквани неблагоприятни метеорологични условия“, без да били посочени конкретни стойности и параметри. Липсвали доказателства за две последователни превишавания на средночасовата прагова стойност за серен диоксид, както било предвидено в комплексното разрешително на дружеството. Тоест предписанието било издадено в нарушение на комплексното разрешително, тъй като се основавало на моментни стойности, а не на две последователни превишавания, и на прогноза, а не на реално нарушение.

Изискването за „реално намаление на емисиите“ било неясно и противоречало на комплексното разрешително, което предвиждало отмяна на ограничението при два последователни часа на нива на серен диоксид под нормата. В предписанието липсвала информация за евентуален пренос на замърсяване от други райони, което било нарушение на комплексното разрешително. Цитира се съдебна практика, според която предписанията трябва да бъдат мотивирани и издадени в съответствие с процесуалните правила. Липсата на мотиви и нарушенията на формата и реда за връчване били достатъчни основания за отмяна.

С оглед на така изложеното, се моли да бъде постановено решение, с което да бъде отменено процесното Предписание на РИОСВ - Хасково, като необосновано, неоснователно, неправилно и издадено в противоречие с целта на закона и при груби нарушения на административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби на АПК и Закона за опазване на околната среда.

В съдебно заседание процесуалният представител на жалбоподателя моли жалбата да бъде уважена по изложените в нея съображения.

Ответникът - Директор на Регионална инспекция по околната среда и водите (РИОСВ) – Хасково, изразява писмено становище за неоснователност на жалбата. Сочи, че предписанието било издадено от компетентен орган и в предписаната от закона форма, в съответствие с материалноправните изисквания на ЗООС, при спазване на административнопроизводствените правила. По своята същност задължителното предписание било указване на фактически действия, които проверяваният субект следвало да предприеме за отстраняване на допуснати пропуски при осъществяване на дейността си. Следователно предписанието изисквало активно поведение от страна на адресата в рамките на посочените в него срокове за изпълнение. Съгласно чл. 148, ал. 2 от ЗООС, контролът, осъществяван върху компонентите на околната среда и факторите, които им въздействат, бил превантивен, текущ и последващ. В разпоредбата на чл. 153, ал. 1 от ЗООС било предвидено, че превантивният контрол има за цел недопускане на замърсяване и/или увреждане на околната среда над допустимите норми преди осъществяване на предлаганата и/или планираната дейност. В изпълнение на своите функции за осъществяване на превантивен контрол, Директорът на РИОСВ - Хасково издал оспореното предписание за предприемане на ефективни мерки за намаляване на масовия поток на серен диоксид, с цел предотвратяване на наднорменото замърсяване на приземния слой в гр. Димитровград. Актът бил изпратен по електронна поща на дружеството на 02.10.2024 г. С изпращането и получаването му единствено по електронна поща не било допуснато нарушение на процесуалните правила, тъй като според разпоредбите на чл. 46 от Регламент (ЕС) № 910/2014 г. на Европейския парламент и на Съвета от 23.07.2014 г., правната сила и допустимостта на електронен документ, като доказателство в съдебни производства, не можело да бъдат оспорени единствено на основанието, че той е в електронна форма. Предвид горното, се предлага съдът да отхвърли жалбата, като неоснователна, и да потвърди като правилно и законосъобразно Предписание № 51/02.10.2024 г., издадено от Директора на РИОСВ - Хасково.

Административен съд – Хасково, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:

С оспореното Предписание № 51/02.10.2024 г., издадено от Директора на РИОСВ – Хасково, с адресат - Изпълнителния директор на ТЕЦ „Марица 3“ АД гр.Димитровград, на основание чл. 14, ал. 4 от Закона за опазване на околната среда, във връзка с отчетени завишени моментни стойности и очаквани неблагоприятни метеорологични условия, създаващи условия за регистриране на наднормени стойности по показател серен диоксид в атмосферния въздух на гр. Димитровград на 02.10.2024 г. са дадени следните предписания:

1. 1. Да се предприемат ефективни мерки за намаляване на масовия поток на серен диоксид, с цел предотвратяване на наднорменото замърсяване на приземния атмосферен слой в гр. Димитровград. Срок: Незабавно. Отговорник: Изпълнителен директор на ТЕЦ „Марица 3“АД.
   2. За предприетите мерки да бъде уведомена писмено РИОСВ - Хасково на официалната електронна поща. Срок: 03.10.2024 г. Отговорник: Изпълнителен директор на ТЕЦ „Марица 3“АД
   3. За резултатите от предприетите мерки да бъде уведомена РИОСВ - Хасково на официалната електронна поща, включително за:

1. 1. Стойностите на показател серен диоксид, отчетени от Системата за собствени непрекъснати измервания на 02.10.2024 г.
   2. Товарът на енергиен блок 120 MW на 02.10.2024 г.

Срок: 03.10.2024 г. Отговорник: Изпълнителен директор на ТЕЦ „Марица 3“АД

Посочено е, че предписанието се счита за изпълнено, когато е налице реално намаление на емисиите на серен диоксид в отпадъчните газове на енергиен блок 120 MW.

Предписанието е изпратено по електронен път на датата на издаването му – 02.10.2024 г.

Жалбата срещу предписанието е подадена в Регионална инспекция по околната среда и водите – Хасково на 02.12.2024 г. и регистрирана с № АВ-164(14)/02.12.2024 г.

С Писмо № 285/03.10.2024 г. до Директора на РИОСВ – Хасково от Изпълнителния директор на ТЕЦ „Марица 3“ АД гр.Димитровград във връзка с Предписание № 51 от 02.10.2024 г. е изпратена информация по точките от предписанието, както следва:

По точка 1: Предприетите мерки от ТЕЦ „Марица 3“ АД за намаляване на масовия поток на серен диоксид в гр. Димитровград са: намаляване на работните мощности на котела, включени са 2 газови горелки, и е завишено подаването на варов разтвор. След спад на стойностите, отчетени от АИС Раковски, е възстановена нормалната работа на котела.

По точка 2: Изпращаме информацията по електронната поща на РИОСВ - Хасково, както и в писмен вариант по пощата в срок.

По точка 3: Изпращаме информацията по електронната поща на РИОСВ - Хасково, както и в писмен вариант по пощата в срок.

По точка 3.1 са отбелязани в таблица стойностите на показателя серен диоксид от Системата за собствени непрекъснати измервания на 02.10.2024 г.

По Точка 3.2: Електрическият товар на енергиен блок 120 MW на 02.10.2024 г. е намален от 76 MW на 60 MW в периода от 15:00 до 17:00 часа. В периода от 17:00 до 22:00 часа от 60 MW на 50 MW.

Така възприетата фактическа обстановка налага следните правни изводи:

Жалбата е процесуално допустима, подадена е в преклузивния срок за обжалване срещу годен за оспорване административен акт и от надлежна страна, за която е налице правен интерес от търсената защита.

Не се спори от страните, че оспореното предписание е достигнало до знанието на адресата му в деня на издаването му - 02.10.2024 г., като в същото не се съдържат указания за реда и срока, по който може да бъде обжалвано, поради което приложение намират правилата за удължаване на сроковете за обжалване по чл. 140, ал. 1 от АПК – до два месеца. В този смисъл и доколкото жалбата е подадена на 02.12.2024 г., то оспорването е осъществено в рамките на двумесечния преклузивен срок.

Наличието на правен интерес по смисъла на чл. 159, т. 4 от АПК е положителна процесуална предпоставка от категорията на абсолютните за разглеждане на жалбата, за която съдът е длъжен да следи служебно. В тази връзка настоящата инстанция намира, че по отношение на „ТЕЦ Марица 3“ АД е налице правен интерес от оспорване на процесното предписание с оглед съдържанието и характера му, които пряко рефлектират в правната сфера на дружеството-жалбоподател и засягат непосредствено интересите му.

По аргумент от разпоредбата на чл. 147, ал. 1 от АПК, очертаваща кръга на лицата, притежаващи право на оспорване на административните актове пред съда, за притежаването на активна процесуална легитимация е необходимо актът да уврежда оспорващия (гражданин или организация) било чрез нарушаване или застрашаване на негово субективно право или законен интерес, било чрез създаване на задължения за него. Начинът на формулиране на разпоредбата сочи, че пряк и непосредствен правен интерес от обжалване на административния акт имат лицата, засегнати от него.

В случая, въпреки че предписанието е адресирано до изпълнителния директор на дружеството (вероятно по аналогия и в изпълнение на разпоредбата на чл. 153, ал. 2 от ЗООС, според която предупредителните протоколи, с които се дават задължителни предписания, се съставят на управителните органи на юрдическите лица) и същият е посочен като отговорник за изпълнението, то безспорно се отнася до дейността на ТЕЦ „Марица 3“ АД като юридическо лице, като засяга пряко правната сфера на дружеството. Всяко предписание, свързано с дейността на дружеството, има непосредствено и пряко въздействие върху неговата правна сфера, включително върху неговите права, задължения и законни интереси. По своята същност предписанията в случая са оперативни и засягат пряко технологичните процеси, оборудването и начина на работа на централата. Именно затова дружеството има пряк и непосредствен правен интерес от обжалването им. В този смисъл, дори и изпълнителният директор да е посочен като отговорник, отговорността за изпълнението на предписанието в крайна сметка пада върху юридическото лице. Въпреки че изпълнителният директор е управленски орган и представител на дружеството, на когото е възложено организационно да осигури изпълнението на предписанията, те не касаят негови лични задължения извън рамките на неговите функции в управлението на ТЕЦ "Марица 3" АД. Както беше подчертано, предписанията са оперативни и засягат техническите и оперативни аспекти на работа на ТЕЦ-а. Те се отнасят до технологични процеси, оборудване, параметри на работа, екологични показатели и стандарти за безопасност, които аспекти са обективно свързани с производствената дейност на дружеството, а не с дейността на изпълнителния директор. С оглед тези съображения, съдът приема, че жалбата изхожда от легитимирано лице и е допустима.

Преценяйки доказателствения материал по делото, както и валидността и законосъобразността на обжалвания административен акт с оглед основанията, визирани в разпоредбата на чл.146 от АПК, настоящата инстанция счита жалбата за основателна.

Оспореният административен акт е валиден, като обективиран в писмена форма, подписан от издателя си и постановен от административен орган, разполагащ с материална и териториална компетентност. В чл. 14, ал. 4 от ЗООС изрично е разписана компетентността на Директорите на РИОСВ да съставят предупредителни и констативни протоколи, да издават предписания, заповеди за прилагане на принудителни административни мерки и наказателни постановления.

Съгласно нормата на чл. 148, ал. 1 от ЗООС, Министерството на околната среда и водите осъществява контрол върху компонентите на околната среда и факторите, които им въздействат, а според ал. 2, контролът бива превантивен, текущ и последващ. Разпоредбата на чл. 148, ал. 3 от ЗООС предвижда, че контролът се осъществява на национално равнище от министъра на околната среда и водите или от оправомощени от него лица, а на регионално равнище - от директорите на РИОСВ, директорите на басейновите дирекции, директорите на националните паркове, областните управители и от кметовете на общините или от упълномощени от тях длъжностни лица.

Съгласно чл. 153, ал. 1 – 4 от ЗООС, превантивният контрол има за цел недопускане на замърсяване и/или увреждане на околната среда над допустимите норми преди осъществяване на предлаганата и/или планираната дейност. В изпълнение на своите функции и с оглед постигането на целта на превантивния контрол органите по чл. 148, ал. 3 от ЗООС съставят предупредителни протоколи на физическите лица, на управителните органи на юридическите лица и на едноличните търговци, които подлежат на контрол. В протоколите, съставени въз основа на ал. 2, се отразяват фактите или обстоятелствата, които могат да доведат до увреждане и/или замърсяване на околната среда, и се дават задължителни предписания за недопускане на отразените факти и/или обстоятелства. Предписанията от протокола по ал. 3 са задължителни за проверявания.

В конкретния случай в хода на процедурата е допуснато съществено процесуално нарушение, тъй като за извършената проверка не е съставен предупредителен (с функциите и на констативен) протокол, което противоречи на императивните разпоредби на чл. 153, ал. 1 – 4 от Закона за опазване на околната среда.

Разпоредбата на чл. 153, ал. 1 от ЗООС изрично дефинира целта на превантивния контрол – недопускане на замърсяване и/или увреждане на околната среда над допустимите норми преди осъществяване на дадена дейност. Следователно, превантивният контрол, регламентиран в цитираната разпоредба, има за основна задача предотвратяването на потенциални екологични щети, а предупредителният протокол се явява законово установеният инструмент за ефективна реализация на този контрол.

Нормите на чл. 153, ал. 2 и 3 от ЗООС недвусмислено посочват протокола като официален документ за установяване на факти и обстоятелства, които биха могли да доведат до вреди за околната среда, като същите факти обуславят и последващото издаване на задължителни предписания за предотвратяване на идентифицираните потенциални заплахи. В този смисъл, протоколът следва да съдържа конкретни, обективно установени факти и обстоятелства, които да обосноват необходимостта от издаване на съответните предписания.

Съставянето на протокол в случая представлява съществен елемент от законоустановената процедура по осъществяване на превантивен контрол, чието отсъствие води до опорочаване на целия процес, тъй като именно чрез този документ се удостоверяват и документират юридически релевантните факти. Тези факти впоследствие легитимират издаването на предписания в рамките на специалната административна процедура, като гарантират, че същите са основани на обективна преценка на потенциалните рискове за околната среда.

Нещо повече, освен че протоколът служи като правно основание за наложените превантивни мерки, същият създава възможност и за последващ контрол относно тяхната законосъобразност и целесъобразност. Отсъствието на такъв протокол не само представлява съществено процесуално нарушение, но води и до невъзможност да бъде обосновава необходимостта от издадените предписания, което ги прави необосновани и незаконосъобразни.

В допълнение, липсата на надлежно съставен протокол възпрепятства и правото на защита на лицето, спрямо което се осъществява контролната дейност, тъй като същото е лишено от възможността да се запознае с конкретните факти и обстоятелства, послужили като основание за издаването на предписанията, както и да оспори тяхната достоверност в рамките на предвидените от закона процедури.

На следващо място, следва да бъде отбелязано, че обжалваният административен акт е постановен при неспазване на императивната норма на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Съгласно посочената разпоредба, административният акт следва да съдържа фактическите основания за неговото издаване. Това са конкретните факти, въз основа на които административният орган е приел, че са налице материалноправните предпоставки за упражняване на предоставената му от закона компетентност чрез издаването на съответния акт. В случая в оспореното предписание липсват изложени надлежни фактически основания за неговото постановяване. Посочването на „отчетени завишени моментни стойности и очаквани неблагоприятни метеорологични условия, създаващи условия за регистриране на наднормени стойности по показател серен диоксид в атмосферния въздух на гр. Димитровград на 02.10.2024 г.“ не изпълнява това изискване. В съдържанието на обжалваното предписание няма посочване и на правно основание за неговото издаване. Нормата на цитирания чл. 14, ал. 4 от ЗООС, на която се основава упражненото административно правомощие, регламентира, че директорите на РИОСВ съставят предупредителни и констативни протоколи, издават предписания, заповеди за прилагане на принудителни административни мерки и наказателни постановления, тоест разпоредбата определя формата и начина на обективиране на волеизявлението на органа при упражняване на предоставените му правомощия в рамките на неговата компетентност, съответно актовете, които е компетентен да издава. Посочването на тази норма обаче не е достатъчно – в административния акт, като правно основание за неговото издаване, е необходимо да се съдържа и конкретната материалноправна разпоредба от приложимия нормативен акт. Липсата на посочено правно основание не би довела до незаконосъобразност на административния акт, но само ако същото може да се изведе от посочените фактически основания за неговото постановяване. В случая обаче, при липсата на ясни и конкретни фактически съображения за постановяването на акта по чл. 14, ал. 4 от ЗООС, материалноправни основания за издаването на обжалваното предписание не могат да бъдат изведени.

Действително, съгласно разрешението, дадено с ТР № 16 от 31.03.1975 г. на ОСГК, няма пречка мотивите да се съдържат в отделен документ, предхождащ постановяването на акта, когато този документ е съставен с оглед предстоящото издаване на акта, като мотивите за издаване на административния акт могат да бъдат изложени и отделно от самия акт най-късно до изпращането на жалбата срещу акта на по-горния административен орган в препроводителното писмо или в друг документ към изпратената преписка, или в съобщението до страните за издаването на акта, ако изхождат от същия административен орган, който е издал акта. В случая обаче документи, предхождащи постановяването на обжалваното предписание не се сочат да са били съставени (изготвени). Такива не бяха представени и въпреки даденото в тази връзка изрично указание от страна на съда.

Мотивите на административния акт представляват единство от фактическите и правните основания за неговото издаване, като целта на императивното изискване по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК за мотивиране на акта от фактическа и от правна страна, е адресатът на акта да може да разбере волята на органа и да защити правата и интересите си, ако счита, че същите са нарушени. Липсата на конкретно посочени фактически и правни основания за упражненото административно правомощие е абсолютно основание за отмяната на обжалвания административен акт, като незаконосъобразен, съгласно чл. 146, т. 2 от АПК.

В този смисъл, при издаването на оспореното предписание са допуснати процесуалноправни и материалноправни нарушения, обосноваващи отмяната му.

Въпреки изхода на спора, разноски не са претендирани от жалбоподателя, поради което такива не следва да се присъждат.

Водим от изложеното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ Предписание № 51 от 02.10.2024 г., издадено от Директора на Регионална инспекция по околната среда и водите - Хасково.

Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.