Решение по дело №805/2025 на Административен съд - Варна

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК), във вр. с чл. 215, ал. 1 и сл. от Закона за устройство на територията /ЗУТ/.

Образувано е по жалба на А. И. И. срещу заповед № 018/15.01.2025г. на Кмета на район „Младост“ при Община Варна.

Жалбоподателят, чрез процесуален представител сочи, че обжалваната заповед е незаконосъобразна, като издадена при неизясняна фактическа обстановка и при неправилно приложение на закона. Иска отмяната на заповедта.

В открито съдебно заседание, чрез процесуален представител, поддържа жалбата и излага становище по доказателствата. Иска отмяната на заповедта.

Ответникът, Кметът на район „Младост“ при Община Варна не изразява становище по жалбата.

Съдът, като съобрази твърденията в жалбата, доказателствата събрани в хода на административното производство и при съдебното обжалване, самостоятелно и в тяхната съвкупност, съдържанието на административните актове, относимата нормативна уредба на национално и международно ниво и чл.168 от АПК, намира следното от фактическа и правна страна:

Жалбата е подадена в срок, от лице с активна процесуална легитимация, поради което е допустима. Разгледана по същество е основателна.

Предмет на проверка в настоящото производство е заповед № 018/15.01.2025г. на Кмета на район „Младост“ при Община Варна.

Съгласно разпоредбата на чл. 225а, ал.1 от ЗУТ, кметът на общината или упълномощено от него длъжностно лице издава заповед за премахване на строежи от четвърта до шеста категория, незаконни по смисъла на чл. 225, ал. 2 от ЗУТ, или на части от тях. Заповедта се публикува в Единния публичен регистър по устройство на територията по чл. 5а. Съгласно § 1, ал. 3 от ДР на ЗУТ, кметът на общината може да предостави свои функции по този закон /ЗУТ/ на заместниците си, на главния архитект на общината и на други длъжностни лица от общинската (районната) администрация. В случая с приложената на лист 9-10 от административната преписка Заповед № 4152/28.11.2023г., точка ІІ.5 кметът на Община – Варна е предоставил на кметовете на райони в [населено място] функциите си по ЗУТ - да издават мотивирани заповеди по чл. 225а, ал. 1 от ЗУТ за строежите от ІV до VІ категория. В точка ІІ.6 от цитираната заповед е посочено, че заповедите се издават от районния кмет за съответния район, като за район „Младост“ това е Кмета на Район „Младост“. В тази заповед конкретно не е посочено, че СО „С.“ е в обхвата на Район „Младост“.

Съгласно извадката от ПУП-ПУР за поземлен имот с кадастрален [идентификатор], находящ се на административен адрес Област Варна, Община Варна, СО „С.“, одобрен с решение № 3409-7 от Протокол № 35/22,23 и 29.06.2011г. на Общински съвет Варна; извадката за поземлен имот с кадастрален [идентификатор] от ОУП на [населено място] и Община Варна, одобрен със заповед № РД-02-14-2200/03.09.2012г. на министъра на МРРБ и специфичните правила и нормативи към ОУП на [населено място], одобрени със заповед № РД -02-14-2100/03.09.2012г. на министъра на МРРБ, се констатира, че поземлен имот с кадастрален [идентификатор] към момента на издаване на оспорената заповед не е земеделска земя, същият е включен в територията на СО „С.“, Община Варна, представляваща, съгласно специфичните правила и нормативи към ОУП на [населено място], одобрени със заповед № РД -02-14-2100/03.09.2012г. на министъра на МРРБ, урбанизирана територия, включена в териториалните граници на Община Варна, поради което кметът на Община Варна има компетентност по чл.225а от ЗУТ по отношение на тази територия.

От чл. 6, ал.3, б.г от Специфичните правила и нормативи към ОУП на Община Варна се констатира, че урбанизираните територии попадащи в устройствена зона Жм2 са отразени в графичната част на плана и са разположени по административни райони, като СО „С.“ попада в район „Младост“ (данните са общоизвестни и достъпни на ел. адрес https://agup.varna.bg/attachments/article/102/specifichni_pn.pdf).

Заповедта предмет на проверка в настоящото производство е подписана от кмета на Район Младост при Община – Варна, в рамките на делегираните му с посочената по – горе заповед на Кмета на Община Варна правомощия, поради което обжалваният административен акт се явява издаден от материално и териториално компетентен орган в предвидената форма и е валиден акт, годен за съдебна проверка.

За да издаде заповедта административният орган е констатирал следното:

Проверката е започнала във връзка с писмо от „ЕРП СЕВЕР“ за проверка и становище за налични книжа и документи издавани за „сграда“ по постъпило искане за „проучване условията за присъединяване“ на обект с [идентификатор] в поземлен имот с [идентификатор] по КК на СО „С.“.

Заведена е и административна преписка, ведно със съставен Констативен акт № 03/ 21.05.2024г., относно извършен незаконен строеж: „Двуетажна жилищна сграда и гараж“, находящ се в поземлен имот с [идентификатор] по КК на СО „С.“, [населено място].

Констативен акт № 03/ 21.05.2024г. е издаден от служители на район „Младост“ при Община Варна и обективира извършената проверка, при която е установен незаконен строеж: „Двуетажна жилищна сграда и гараж“, находящ се в поземлен имот с [идентификатор] по КК на СО „С.“, [населено място].

Посочено е, че при извършената проверка на място е установено, че жилищната сграда, описана в [нотариален акт], том І, рег. № 821, дело № 75/12.04.2023г., вписан в СВ с вх.рег.№ 10393, акт № 44, том ХХVІІ, дело № 6037/12.04.2023г., с площ 17 кв.м. е съборена/премахната и на нейно място е изградена „Двуетажна жилищна сграда“ в североизточната част и „гараж“ в югоизточната част на имота, в който е извършена проверката.

Констатирано е, че новоизградената жилищна сграда е на два етажа, с един вход. Изпълнена е с монолитна стоманобетонова конструкция. Изпълнени са колони и тухлени зидове. Застроената площ на сградата е около 97кв.м. Двуетажната жилищна сграда и гаража са изпълнени до фаза „груб строеж“.

От писмата на „ЕРП С.“ АД е констатирано, че строителството е започнало в периода юни 2023г.

От събраните в хода на проверката данни и документи е констатирано следното:

Теренът /поземленият имот с [идентификатор] по КККР, върху който е построена двуетажната жилищна сграда и гараж в СО „С.“ е частна собственост на А. И. И., съгласно [нотариален акт], том І, рег. № 821, дело № 75/12.04.2023г., вписан в СВ с вх.рег.№ 10393, акт № 44, том ХХVІІ, дело № 6037/12.04.2023г..

Като извършител на строежа е посочен А. И. И. с постоянен адрес в [населено място], ул. Мадарски конник.

От констативния акт е констатирано, че строежът представлява „Двуетажна жилищна сграда“.

Констативният акт № 03/ 21.05.2024г. издаден от служители на район „Младост“ при Община Варна е изпратен по пощата на извършителя и върнат, като неполучен.

Кметът на Район „Младост“ при Община Варна е посочил, че със съставянето на констативния акт е сложено началото на административното производство за премахването на строежа. Приел е, че е налице незаконен строеж по смисъла на чл.225, ал.2, т.2 от ЗУТ и на основание тези констатации и изводи, както и на основание чл.225а, ал.1 от ЗУТ, вр. чл. 223, ал.1, т.8 от ЗУТ и предоставените му правомощия със Заповед № 4152/28.11.2023г. на кмета на Община Варна е наредил на А. И. И. да премахне незаконен строеж: „Двуетажна жилищна сграда и гараж“, находящ се в поземлен имот с [идентификатор] по КК на СО „С.“, [населено място].

В хода на съдебното обжалване са представени следните доказателства, релевантни за спора:

Нотариален акт за дарение на недвижим [имот номер], том Х, дело 3362/1966 год. от 26.07.1966г.;

Констативен нотариален акт за право на собственост върху постройка № 59, том І, дело № 97/1967 от 04.01.1967г., съгласно който в имота е построена стопанска постройка със стойност 550лв.;

Нотариален акт за продажба на недвижим [имот номер], том V, рег.№ 6723, дело 822 от 2006г. от 09.06.2006г.; Нотариален акт за продажба на недвижим [имот номер], том VІ, рег.№ 8647, дело 1083 от 2006г. от 24.07.2006г.; Нотариален акт за продажба на недвижим [имот номер], том 2, рег.№ 4556, дело 323 от 2012г. от 05.06.2012г., от които се установява, че в поземления имот е съществувала сграда, описана като Жилищна, без площ по документ за собственост и с площ от 12 кв.м. съгласно данъчната оценка.

Удостоверение за данъчна оценка издадено от Община Варна, Дирекция МД, от което се установява, че в поземления имот е декларирана постройка – жилище с площ от 17 кв.м. и приходна квитанция от Местни данъци при Община Варна, от която се констатира, че към 20.02.2025г. са заплатени ТБО и местни данъци за имота: земя и сграда.

ПУП-ПРЗ на УПИ ХІІІ-942, кв.36 по плана на СО „С.“, район Младост, общ. Варна одобрен със заповед № Г-92, 05.07.2013г. на вр.и.д. кмет на Община Варна, видно от който в имот с [идентификатор] по КК на СО „С.“, [населено място] има изградена постройка със значителен, спрямо площта на терена размер, т.е. от данните по скицата може да се направи извод, към този момент сградата е по-голяма от 17кв.м.

Горните факти, съдът, констатира от представените доказателства.

Страните не спорят по факта, че жалбоподателят е собственик на имота, в който е разположен строежът, предмет на оспорената заповед, поради което съдът възприема този факт. Същият се доказва и от представените писмени доказателства – нотариални актове и данни от справка за вписвания, отбелязвания и заличавания в Служба по вписванията - Варна.

Поземлен имот с кадастрален [идентификатор], находящ се на административен адрес Област Варна, Община Варна, СО „С.“, попада съгласно ОУП на [населено място], одобрен със Заповед № РД-02-14-2197/03.09.2012г. на министър на МРРБ, в устройствена зона Жм2 – жилищна устройствена зона, с ниско застрояване, с допълнителни специфични изисквания, разположена в територии със сложни теренни форми и с високи природни качество, макс. плътност на застрояване 20%; макс. КИНТ – 0.6; озеленяване – 70%, начин на застрояване – свободно застрояване в индивидуални УПИ; проектите за ПУП се изработват съгласно чл.6, ал.3, чл.7 и чл.9 от специфичните правила и нормативи към ОУП.

Предвид възраженията в жалбата, поддържани в открито съдебно заседание, чрез процесуален представител, се налага извод, че спорният въпрос между страните е: търпим ли е строежът (или част от същият), чието премахване е наредено с оспорената заповед?

За да отговори на така формулирания въпрос, съдът съобрази следното:

Първо, заповедта съдържа противоречие между направените в нея констатации и изведените изводи. От съдържанието на заповедта се констатира, че при издаването й административния орган е установил, че е премахната съществуващата сграда в имота и, че е изградена нова. Не са посочени фактите, от които е направен този извод – това при условие, че е издаден официален удостоверителен документ от МД при Община Варна, от който се констатира, че е заплатен местен данък и ТБО за постройката, описана в нотариалните актове. Няма данни, да е изследвано дали установеният на място строеж, имащ по – голяма квадратура от описания в нотариалните актове, е пристроен към съществуващата в имота, съгласно данните по нотариалните актове, сграда.

Това е от значение, т.к. съществуващата съгласно данните от нотариалните актове сграда в имота, предвид периода на изграждането й е търпим строеж. Не е изследвано и каква е реалната квадратура на изградената в имота сграда през 1967г., предвид обстоятелството, че стойността й е значителна за този период и предполага изграждането на по-голяма по размер постройка от по-късно декларирания обем от 17 кв.м.

Налагат се следните два извода:

-административният орган при издаването на заповедта не е съобразил принципите формулирани в разпоредбите на чл.4, ал.2 от АПК, чл.6, ал.2, ал.3 и ал.5 от АПК и чл.7, ал.1 и ал.2 от АПК, които за яснота на мотивите, следва да бъдат цитирани в цялост. Съгласно чл.4, ал. от АПК „Административни актове се издават за целите, на основанията и по реда, установени от закона“. Съгласно чл.6, ал.2 и ал.3 от АПК „Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава“ и „Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона.“ Съгласно чл.6, ал.5 от АПК „Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел.“ Съгласно чл.7, ал.1 и ал.2 от АПК „Административните актове се основават на действителните факти от значение за случая“ и „На преценка подлежат всички факти и доводи от значение за случая.“

Както беше посочено в мотивите на заповедта не се съдържат констатации, които имат значение за определянето на строежа като незаконен – данни от които да бъде направен извод, че съществуващата от 1967г. постройка е премахната, или на част от строежа, като търпим – констатации, от които да се изведе, коя част от строежа е ново строителство и коя част е постройката от 1967г., което означава, че при издаването й не са съобразени всички факти и доводи от значение за случая и че не е основана на действителните факти от значение за случая.

-наличието на непълнота на приетите факти за търпимостта на строежа, влече и извод за неправилност на диспозитива на издадената заповед, защото същата се отнася до целия строеж, а не само до частта от него, която е незаконно изградена. Така постановеният диспозитив е в нарушение на регламентацията на чл.6, ал.2, ал.3 и ал.5 от АПК, т. к. засяга непропорционално правата на жалбоподателя.

Наличието на непълнота в мотивите на заповедта, е съществено нарушение на процесуалните правила, т.к. за лицето което се защитава срещу нея не е възможно да разбере кои факти административния орган е приел за настъпили и е основание за отмяна на оспорения акт. Наличието на диспозитив, с който е разпоредено премахване като незаконен на целия строеж без да е изследвано дали част от същия не е търпим налага извод за налагане на несъразмерна тежест на лицето и за издаване на акт в несъответствие с целта на закона.

Второ, за да отговори на спорния между страните въпрос съдът съобрази следните решения на Върховният административен съд, които за яснота на изложението са посочени с номер, дата, дело, година на образуване на делото, отделение на ВАС и съдия докладчик, както и са възпроизведени изцяло в относимите им части: Решение № 12199 от 17.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5888/2015 г., II о., докладчик съдията Н. Д., съгласно което „Търпимостта има отношение към премахването на строеж, което от своя страна е релевантно за приложението на нормата на § 16, ал. 1 ПР ЗУТ за съответствие с ПУП. Без да установи и обсъди фактите за търпимостта на строежа, с оглед новите писмени доказателства, съдът не може да се произнесе по въпроса за премахването му.“ и Решение № 7677 от 5.06.2014 г. на ВАС по адм. д. № 4439/2014 г., II о., докладчик председателят Г. Ч., съгласно което „Процесното преустройството на мазе в гараж е извършено през 1984 г. ….В конкретния случай, за процесната пристройка не е установено да са налице одобрени проекти или да е издавано разрешение за строеж. При тези данни, приложение следва да намери разпоредбата на § 16, ал. 1, предл. 1 от ПР на ЗУТ, съгласно която строежи, изградени до 7 април 1987 г., за които няма строителни книжа, но са били допустими по действащите подобни устройствени планове и по правилата и нормативите, действали по време на извършването им или по този закон, са търпими строежи и не подлежат на премахване и забрана за ползване.“

Основният спорен въпрос, поставен както в хода на административното производство, така и при проверката на заповедта от съда е - допустим ли е строежът по действащите подробни градоустройствени планове и по правилата и нормативите, действали по време на извършването му или съгласно ЗУТ, а оттам и за търпимостта му, предвид липсата на доказателства за законност (напр. разрешение за строеж, др.).

Разпоредбата на чл.225, ал. 2, т. 2 от ЗУТ, на която административният орган е приел, че е осъществен фактическия състав, предвижда, че строеж или част от него е незаконен, когато се извършва без одобрени инвестиционни проекти и/или без разрешение за строеж.

Съгласно § 5, т.38 от ДР на ЗУТ "Строежи" са надземни, полуподземни, подземни и подводни сгради, постройки, пристройки, надстройки, укрепителни, възстановителни работи, консервация, реставрация, реконструкция по автентични данни по смисъла на чл.74, ал.1 от Закона за културното наследство и адаптация на недвижими културни ценности, огради, мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура, благоустройствени и спортни съоръжения, както и техните основни ремонти, реконструкции и преустройства със и без промяна на предназначението.“

Съгласно разпоредбата на чл. 148, ал. 1 ЗУТ „строежи могат да се извършват само ако са разрешени съгласно този закон“.

Според чл. 137, ал. 3 ЗУТ „строежите се изпълняват в съответствие с предвижданията на подробния устройствен план и съгласувани и одобрени инвестиционни проекти при условията и по реда на този закон“.

Не се спори между страните и съдът приема за установено обстоятелството, че сградата предмет на заповедта е строеж, т. к. попада в обхвата на понятието строеж по § 5, т.38 от ДР на ЗУТ.

Съдът намира, че изводът на издателя на заповедта, че не е издадено разрешение за строеж и не са одобрени инвестиционни проекти за този строеж, поради което същият се явява незаконен по чл.225, ал.2, т.2 от ЗУТ, е частично необоснован.

От установените факти, а именно – наличието на данни за изградена в имота постройка към 1967г., декларирана и вписана в документите за собственост с площ от 17кв.м., се налага извод, че при условие, че постройката не е премахната (доказателства за което не са събрани в хода на административното производство), че за част от строежа, тази която е надхвърляла обема от 17кв.м., е налице хипотезата на незаконен строеж.

Предвид установеният факт на липса на строителни книжа за изградената към 1967 г. постройка, съдът следва да направи по арг. от §16 от ПР на ЗУТ и §127, ал.1 от ПЗР на ЗУТ и в съответствие с цитираните по – горе съдебни актове, преценка за търпимост, относно посочената част от строежа.

Съгласно §16 от ПР на ЗУТ „(1) (Доп. - ДВ, бр. 65 от 2003 г.) Строежи, изградени до 7 април 1987 г., за които няма строителни книжа, но са били допустими по действащите подробни градоустройствени планове и по правилата и нормативите, действали по време на извършването им или съгласно този закон, са търпими строежи и не подлежат на премахване и забрана за ползване. Те могат да бъдат предмет на прехвърлителна сделка след представяне на удостоверение от органите, които са овластени да одобряват съответните инвестиционни проекти, че строежите са търпими.; (2) Незаконни строежи, започнати в периода 8 април 1987 г. - 30 юни 1998 г., но неузаконени до влизането в сила на този закон, не се премахват, ако са били допустими по действащите подробни градоустройствени планове и по правилата и нормативите, действали по време на извършването им или съгласно този закон, и ако са декларирани от собствениците им пред одобряващите органи до 31 декември 1998 г.; (3) (В сила от 2.01.2001 г.) Незаконни строежи, започнати след 30 юни 1998 г., но неузаконени до обнародването на този закон, не се премахват, ако са били допустими по действащите подробни градоустройствени планове и по правилата и нормативите, действали за посочения период или съгласно този закон, и ако бъдат декларирани от собствениците им пред одобряващите органи в 6-месечен срок от обнародването на този закон.; (4) При отчуждаването на строежи по ал. 1 и на узаконени строежи по ал. 2 и 3 те се оценяват и за тях се дължи обезщетение на собствениците по общия ред.“

Съгласно §127, ал.1 от ПЗР на ЗУТ „ Строежи, изградени до 31 март 2001 г., за които няма строителни книжа, но са били допустими по разпоредбите, които са действали по времето, когато са извършени, или по действащите разпоредби съгласно този закон, са търпими строежи и не подлежат на премахване или забрана за ползване. Те могат да бъдат предмет на прехвърлителна сделка след представяне на удостоверение от органите, които са овластени да одобряват съответните инвестиционни проекти, че строежите са търпими.“

Трайната съдебна практика на съдилищата (решение № 5769/19.05.2020 по адм.д. 8987/2019г. на ВАС) е в смисъл, че нормата на § 127, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗУТ, Обн. ДВ бр. 82 от 26.10.2012 г., в сила от 26.11.2012 г. е материално правна, поради което не изключва приложението на § 16 и в трите й хипотези от ПР за ЗУТ, като се явява нейно допълнение, като въвежда четвърти период за обявяване на строежите за "търпими".

От данните по нотариалните актове, се констатира, че основният обем на строежа е завършен 1967г., но няма данни да е деклариран, поради което приложими към него са разпоредбите на §16, ал.1 от ПР на ЗУТ, в частта на изградения обем на строежа от 17 кв.м. извършен към 1967г.

В разпоредбите на §16, ал.1 от ПР на ЗУТ и §127, ал.1 от ПЗР на ЗИД на ЗУТ са поставени две условия относно наличието на търпимост на строежите, съответно - първо, да са изградени до 7 април 1987 г. или до 31 март 2001 г., и второ, да са били допустими по действащите подробни градоустройствени планове и по правилата и нормативите, действали по време на извършването им (съответно- разпоредбите, които са действали по времето, когато са извършени) или в алтернативност да са допустими съгласно този закон, т.е. съгласно ЗУТ.

От представените доказателства се установява, че към момента на извършване на незаконния строеж, земята, върху която е изграден е била земеделска, но към момента на издаването на оспорената в настоящото производство заповед, е урбанизирана територия – жилищна устройствена зона (съгласно чл.6 от Правилата и нормативите за прилагане на ОУП на Община Варна и извадката към графичната част на ОУП за имота), по-конкретно е Зона Жм2-плътност 20%, КИНТ – 0.6, мин. озеленяване 70%, кота корниз – 7 м. и начин на застрояване свободно.

След одобряването на ОУП, с който предназначението на терена, върху който се намира поземления имот е променено от земеделска земя на урбанизирана територия към новите строежи са приложими изискванията на ЗУТ.

Съдът, след като съобрази, че от съвместното тълкуване на нормите на чл. § 127, ал. 1 ПЗР ЗИД ЗУТ 2012 г. вр. § 16 ПР ЗУТ се извежда определението за търпим строеж - такъв е този, за който няма строителни книжа, но биха могли да бъдат издадени такива, както и че разпоредбата на § 16, ал. 1 от ПР на ЗУТ вр. § 127, ал. 1 ПЗР ЗИД ЗУТ 2012 г. допуска търпимост на сградата съгласно сега действащия Закон за устройство на територията, а нормите на чл.21, ал.1 и ал.2 от ЗУТ допускат застрояване, като процесното и след като строежът е извършен преди 1987г. и преди 2001г., то намира, че незаконният строеж, представляващ постройка от 17кв.м., находяща се поземления имот, отговаря на кумулативно въведените, в § 16, ал. 1 от ПР на ЗУТ вр. § 127, ал. 1 ПЗР ЗИД ЗУТ 2012 г., условия за неговата търпимост по сега действащият ЗУТ.

Трето, за съда е въведено служебно задължение за проверка спазването на правата на притежание на жалбоподателката по арг. от чл.4, ал.1 вр. чл.5, ал.4 от Конституцията на Република България вр. Европейската конвенция за правата на човека вр. Протокол № 1 към Европейската конвенция за правата на човека.

В изпълнение на това задължение, съдът съобрази тълкуванията на правото на притежание по Протокол № 1 към Европейската конвенция за правата на човека дадени в съдебните актове на Европейския съд по правата на човека, обобщени в Ръководството по член 1 от Протокол № 1 към Европейската конвенция за правата на човека /Ръководството/ (достъпен на https://ks.echr.coe.int/documents/d/echr-ks/guide_art_1_protocol_1_bul) и по-конкретно съдът, първо, направи проверка доколко предметът на оспорената заповед е насочен към притежанията на жалбоподателя, т.е. попада ли в обхвата на чл.1 от Протокол № 1 към Европейската конвенция за правата на човека.

При тази проверка съобрази т.57. В Hamer v. Belgium, в която е посочено „§ 76, процесната сграда, построена без разрешение за строеж, е съществувала двадесет и седем години преди националните власти да регистрират нарушението. Властите продължават да проявяват търпимост още десет години преди да наредят разрушаването . Съдът смята, че имущественият интерес на жалбоподателката от ползването на нейния ваканционен дом, за който жалбоподателката и преди това баща  са плащали данъци, е бил установен в достатъчна степен и сериозен, така че да представлява материален интерес и следователно „притежание“.“ и т. 58., в която е посочено, че „По подобен начин в Keriman Tekin and Others v. Turkey, §§ 40-43, Съдът смята, че къща, построена без разрешение, представлява „притежание“, като се има предвид, че жалбоподателят се е ползвал от нея в продължение на известно време, без де е бил обезпокояван по отношение на нейната незаконност.“, поради което намира, че процесният строеж е притежание по смисъла на член 1 от Протокол № 1 към Европейската конвенция за правата на човека, т.к. е изграден от наследодателката на жалбоподателката преди повече от тридесет години и е ползван от наследодателката и от жалбоподателката необезпокоявано от администрацията на Общината за период от над тридесет години.

На следващо място, Съдът извърши анализ по „Подхода на трите правила“. В ръководството т.т.78 и 80 е посочено, че „Чл. 1 от Протокол № 1 съдържа три отделни правила. Първото правило, което е изложено в първото изречение на първия параграф и е от общ характер, определя принципа на мирно ползване на притежанията. Второто правило, съдържащо се във второто изречение на първия параграф, включва само лишаване от „притежания“ и го прави предмет на определени условия. Третото правило, изложено във втория параграф, признава, че Договарящите страни имат право, наред с другото, да контролират ползването на собствеността в съответствие с общия интерес (Sporrong and Lnnroth v. Sweden, § 61; Iatridis v. Greece GC, § 55; J.A. Pye (Oxford) Ltd and J.A.Pye (Oxford) Land Ltd v. the United Kingdom GC, § 52; Anheuser-Busch Inc. v. Portugal GC, § 62; Alii and Others v. Bosnia and Herzegovina, Croatia, Serbia, Slovenia and the Former Yugoslav Republic of Macedonia GC, § 98; Immobiliare Saffi v. Italy GC, § 44; Broniowski v. Poland GC, § 134; и Visti and Perepjolkins v. Latvia GC, § 93).“ и „. За да се смята за съвместима с чл. 1 от Протокол № 1, намесата трябва да отговаря на определени критерии: тя трябва да е съобразена с принципа за законосъобразност и да преследва легитимна цел, чрез средства, разумно пропорционални на преследваната цел (Beyeler v. Italy GC, §§ 108-114).“

Подходът на трите правила представя в структуриран вид методът на Съда за разглеждане на дела, когато по отношение на последните е приложим чл. 1 от Протокол № 1. Подходът се състои от последователни етапи, в рамките на които Съдът разглежда въпросите относно наличието на намеса в правото на жалбоподателя на мирното ползване на неговите „притежания“. При положителен отговор на първия въпрос, а именно: това намеса ли е в правото на жалбоподателя на мирното ползване на неговите „притежания“?, се дава отговор на следващият въпрос - намесата представлява ли лишаване от собственост? Ако отговорът на вторият въпрос е отрицателен, то тогава - отнася ли се за контрол върху ползването на собствеността? И на последно място се поставя въпроса „Ако мерките, които са засегнали правата на жалбоподателя, не могат да бъдат квалифицирани нито като лишаване, нито като контрол върху ползването на собственост, може ли Съдът да тълкува фактите по делото в светлината на общия принцип на зачитане на мирното ползване на „притежания“?“

В аспекта на разглежданите въпроси, поставени по-горе, Съдът съобрази, че предвиденото от оспорената заповед премахване на незаконния строеж обикновено /(И. и Ч. срещу България, § 69). В Saliba v. Malta, § 46, Съдът постановява, че ефектът от разпореждането за разрушаване на напълно незаконен строеж е да върне нещата в положението, в което биха били, ако изискванията на закона не са били пренебрегнати. Въпреки това, в редица случаи мярката за разрушаване представлява наказание и следователно попада под наказателния аспект на чл. 6 от Конвенцията, въпреки че не е имало наказателна присъда (Hamer v. Belgium, §§ 59-60) (така в т.102 от Ръководството)/ се разглежда като контрол върху ползването на собствеността, поради което следва да прецени намесата преследва ли легитимна цел, чрез средства, които са разумно пропорционални.

В този аспект в т.90 от Ръководството е посочено, че „Съдът, разбира се, ще прилага същите критерии за оценка, независимо от как класифицира намесата. Във всички случаи тя трябва да служи на обществения интерес (вж. главата за Намеса в обществен интерес по-долу), да отговаря на условията, предвидени в закона (вж. главата за Намеса съгласно условията, предвидени в закона, по-долу) и да преминава успешно проверката за справедлив баланс (вж. главата за Пропорционалност и свързаните с нея въпроси по-долу).“, поради което и настоящият съдебен състав следва да извърши посочената преценка, в изложената последователност: законност, обществен интерес и справедлив баланс.

Като съобрази указанията в т.113, т.115 и 116 от Ръководството, съгласно които: „Всяка намеса в правата, защитени от чл. 1 от Протокол № 1, трябва да отговаря на изискването за законосъобразност (Visti and Perepjolkins v. Latvia GC, § 95; Bln Nagy v. Hungary GC, § 112).“, т. 114. Принципът на законосъобразност е първото и най-важно изискване на чл. 1 от Протокол № 1. Второто изречение на първия параграф позволява лишаване от „притежание“ „съгласно условията, предвидени в закона“, а вторият параграф признава, че държавите имат право да регулират упражняването на правото на собственост чрез въвеждане на „закони“. Още повече, че върховенството на закона, един от основните принципи на едно демократично общество, е присъщо на всички членове на Конвенцията Leki v. Slovenia, § 94; Iatridis v. Greece GC, § 58; Former King of Greece and Others v. Greece GC, § 79; Broniowski v. Poland GC, § 147; Kurban v. Turkey, § 76).; „Наличието на правно основание във вътрешното право само по себе си не е достатъчно, за да се удовлетвори принципът за законосъобразност. Освен това правното основание трябва да има определено качество, а именно трябва да е съвместимо с върховенството на закона и да осигурява свобода от или гаранции срещу произвол (East West Alliance Limited v. Ukraine, § 167; nsped Paket Servisi SaN. Ve TiC.A.. срещу България, § 37; Visti and Perepjolkins v. Latvia GC, § 96; Yel and Others v. Turkey*, § 89)). В тази връзка трябва да се посочи, че когато говори за „закон“, чл. 1 от Протокол № 1 се позовава на същата концепция като тази, на която Конвенцията се позовава другаде, когато използва този термин – концепция, която включва както законовото право, така и съдебната практика (paek, s.r.o., v. the Czech Republic, § 54). Разнопосочна съдебната практика може да създаде правна несигурност, която е несъвместима с изискванията на върховенството на закона (Molla Sali v. Greece GC, § 153).“ и „Принципът за законосъобразност предполага също, че приложимите разпоредби на вътрешното право са достатъчно достъпни, точни и предвидими при прилагането им (Leki v. Slovenia, § 95; Beyeler v. Italy GC § 109; Hentrich v. France, § 42; Lithgow and Others v. the United Kingdom, § 110; Alii and Others v. Bosnia and Herzegovina, Croatia, Serbia, Slovenia and the Former Yugoslav Republic of Macedonia GC, § 103; Centro Europa 7 S.R.L. and di Stefano v. Italy GC, § 187; Hutten-Czapska v. Poland GC, § 163; Visti and Perepjolkins v. Latvia GC, §§ 96-97; Imeri v. Croatia, § 69).“

В т.118 от Ръководството е посочено, че „Друго изискване, произтичащо от израза „предвидено в закона“, е предвидимост. Съответният закон трябва да бъде формулиран с достатъчна точност, за да може гражданите да регулират поведението си, като предвиждат до степен, която е разумна при дадените обстоятелства, последиците, които дадено действие може да доведе. Подобни последици не трябва да се предвиждат с абсолютна сигурност, тъй като прекомерната негъвкавост в приложението е нежелателна (Centro Europa 7 S.r.1. and Di Stefano v. Italy GC, § 141). Съответно много закони са повече или по-малко неясни и тяхното тълкуване и прилагане са въпрос на практика (пак там, § 141). Нивото на точност, изисквано от вътрешното право – което в никакъв случай не може да предвиди всяка евентуалност – зависи в значителна степен от съдържанието на разглеждания закон, областта, която той е създаден да покрива, както и броя и правното положение на неговите адресати. (пак там, § 142).“

Анализът, в аспекта на посочените по-горе изисквания за законност формулирани в съдебните актове на ЕСПЧ и от там в Ръководството, които за яснота на изложението са възпроизведени по- горе изцяло, на посоченото в заповедта основание за премахване на незаконен строеж, налага извод, че заповедта е издадена на конкретно разписано в закона правило – чл.225, ал.2, т.2 от ЗУТ „Строеж или част от него е незаконен, когато се извършва без одобрени инвестиционни проекти и/или без разрешение за строеж.“, като в §16, ал.1 от ПР към ЗИД на ЗУТ и §127, ал.1 от ПЗР на ЗУТ са разписани условия, при наличието, на които правилото на чл.225, ал.2, т.2 от ЗУТ не следва да се прилага.

Условията разписани в §16, ал.1 от ПР към ЗИД на ЗУТ и §127, ал.1 от ПЗР на ЗУТ са бланкетни и общи, препращат към правила и нормативи и множество нормативни източници и разпоредби, действали в различни периоди от време, включително и към общо норми на нормативен акт - ЗУТ, чрез които да се направи извод за търпимост на незаконните строежи, които подлежат на разнообразно вкл. и противоречиво тълкуване от административните органи и съдилищата, поради което може да се приеме, че в законодателната рамка относно търпимостта на незаконните строежи липсва конкретика и яснота.

В т.128., т.129. и т.130. от Ръководството е посочено, че „Всяка намеса на публичен орган в мирното ползване на „притежания“ може да бъде оправдана, само ако служи на легитимен обществен (или общ) интерес (Bln Nagy v. Hungary GC, § 113; (Leki v. Slovenia GC, § 105).“, че „Съдът констатира, че следните цели попадат в понятието за обществен интерес по смисъла на тази разпоредба: премахване на социалната несправедливост в жилищния сектор (James and Others v. the United Kingdom, § 45; Grozdani and GrkoviGrozdani v. Croatia, §§ 102-103 и 113); борба с последиците от кризата с чуждестранна валута, особено в контекста на предотвратяване на масовата бездомност (Bla Nmeth v. Hungary, §§ 42-45); национализация на конкретни индустрии (Lithgow and Others v. the United Kingdom, §§ 9 и 109); приемане на планове за териториално развитие и градско благоустройство (Sporrong and Lnnroth v. Sweden, § 69); Cooperativa La Laurentina v. Italy, § 94; осигуряване на земя във връзка с изпълнението на местния план за териториално развитие (Skibiscy v. Poland, § 86); предотвратяване на укриване на данъци (Hentrich v. France, § 39); мерки за борба с трафика на наркотици и контрабандата (Butler v. the United Kingdom (dec.); защита на интересите на жертвите на престъпление (eiko v. Lithuania, § 31); мерки за ограничаване на употребата на алкохол (Tre Traktrer AB v. Sweden, § 62); защита на морала (Error! Hyperlink reference not valid. § 62); контрол на законния произход на автомобилите, пуснати в обращение (Sildedzis v. Poland, § 50); конфискация на незаконно придобити парични средства (Honecker and Others v. Germany (dec.); предотвратяване на тайни практики, защита на публичните средства и насърчаване на лоялната конкуренция (Kurban v. Turkey, § 78); преход от социалистическа към свободна пазарна икономика (Leki v. Slovenia GC, §§ 103 и 105); и гладкото функциониране на правосъдната система, с допълнителни препратки към важността на правораздаването без забавяне, което може да застраши неговата ефективност и доверието в него (К. С. срещу България, § 64)“ и, че „Защитата на околната среда също се смята, че е в обществен интерес..“

Видно от съдържанието на обжалваната заповед, както и от установените в хода на съдебното производство факти, незаконният строеж не попада в обхвата на легитимния обществен интерес, както е очертан от съдебната практика на Европейския съд по правата на човека. В случая засягането на притежанията на жалбоподателя не е във връзка с осигуряване на земя във връзка с изпълнението на местния план за териториално развитие или във връзка с приемане на планове за териториално развитие и градско благоустройство (попадащи в обхвата на понятието „легитимен обществен интерес“), а за премахване на строеж – „Двуетажна жилищна сграда и гараж“, при условие, че в ОУП на [населено място] за територията, в която се намира незаконния строеж е предвидено, че е урбанизирана територия за жилищни нужди, т.е. в тази територия е допустимо изграждането на строежи, като този и, че същият е изграден с допустимите по ЗУТ размери.

В т.140. от Ръководството е посочено, че „За да бъде съвместима с общото правило, изложено в първото изречение от първия параграф на чл. 1 от Протокол № 1, намесата в правото на мирно ползване на „притежания“, освен да е предвидена в закона и да е в обществен интерес, трябва и да постига „справедлив баланс“ между общия интерес на общността и изискването да се защитят основните права на конкретно лице (Beyeler v. Italy GC, § 107; Alii and Others v. Bosnia and Herzegovina, Croatia, Serbia, Slovenia and the Former Yugoslav Republic of Macedonia GC, § 108).

С други думи, по дела, свързани с твърдяно нарушение на чл. 1 от Протокол № 1, Съдът трябва да установи дали поради действието или бездействието на държавата, заинтересованото лице е трябвало да понесе непропорционална и прекомерна тежест. Извършвайки преценка дали това изискване е спазено, Съдът трябва да направи цялостна проверка на всички засегнати интереси, държейки сметка, че Конвенцията има за цел да защити права, които са „действителни и ефективни“. В този контекст трябва да се подчертае, че несигурността – била тя законодателна, административна или произтичаща от практики, прилагани от властите – е фактор, който трябва да се вземе предвид при оценката на поведението на държавата (Broniowski v. Poland GC, § 151).

При съобразяването на предмета на оспорената заповед, в аспекта на последната цитирана съдебна практика на ЕСПЧ се констатира, че общинската администрация е позволила извършването на незаконния строеж и ползването му в продължение на изключително продължителен период от време (над 40 години – от 1967г. – 2024г.), че за жалбоподателя засягането на неговия интерес от ползването на притежанието му към настоящия момент представлява непропорционална и прекомерна тежест – първо, като лишаване от собственост и разход на средства за събарянето на строежа и второ, предвид обстоятелството, че ако вложат средства и време за подаване на документи за одобряване на ПУП на имота и издаване на разрешение за строеж на същия по вид строеж, или за издаване на виза за същото строителство, с оглед предвижданията на ОУП и на ПУП на СО „С.“, такива ще бъдат одобрени/ съответно издадени, но за да бъде законен строежът ще следва да бъде премахнат и изграден отново.

Налага се извод, че оспорената заповед, преценена в светлината на изискванията към член 1 от Протокол 1 към ЕКПЧ, е издадена при липсата на ясно разписани правила по отношение на търпимостта на незаконните строежи (липса на законност); при липсата на легитимна цел (доколкото правото на общинската администрация да издава заповеди за премахване на незаконни строежи не попада в обхвата на понятието „легитимен обществен интерес“) и при липсата на пропорционалност (лишаването от собственост за жалбоподателката и разходите по премахването на строежа представляват прекомерна тежест за жалбоподателката).

Четвърто, заповедта за събарянето на незаконен строеж е вид санкция. В този аспект като съобрази т.102 от Ръководство по член 1 от Протокол № 1 - Защита на собствеността и разгледаните в нея съдебни актове на ЕСПЧ и конкретно И. и Ч. срещу България, § 69; Saliba v.Malta, § 46, Hamerv. Belgium,§§ 59-60“, съдът констатира, че по отношение на санкциите в т. 167 от Ръководството е посочено, че „Съдът отбелязва, че за да бъде пропорционалнададена санкция, нейната тежест трябва да съответства на тежестта на нарушението, което се предвижда да се накаже, а не на тежестта на всяко предполагаемо нарушение, което всъщност не е установено (Imeri v. Croatia, § 71).“ Поставено е и изискване да бъде взета под внимание връзката между поведението на жалбоподателя и нарушението, за да се прецени дали наложената санкция е пропорционална.

При указанията дадени в посочените решения на ЕСПЧ и установените факти се налагат следните изводи: 1.със заповедта е наложена санкция на г-н И., доколкото събарянето на строежа, по правната си същност е наказание за неговия собственик; 2.наложената санкция е непропорционална на констатираното нарушение, т.к. е разпоредено събарянето на целия строеж, а не на част от него, без да е изследвано наличието в поземления имот на постройката, описана в нотариалните актове и нейната търпимост; санкцията е наложена само по отношение на жалбоподателя, но не и на другите лица с незаконни строежи на територията на Община Варна, район Младост, предвид фактът, че проверката е направена по сигнал, а не е част от мероприятие за общ контрол на незаконното строителство. Изложеното налага извод за непропорционалност на наложената санкция.

Предвид горното заповедта следва да бъде отменена, като постановена в противоречие с материалния закон и член 1 от Протокол 1 към ЕКПЧ.

При този изход на спора и с оглед своевременно заявеното искане от процесуалния представител на жалбоподателя за присъждане на сторените по делото разноски, ответникът следва да бъде осъден да заплати сума в размер на 10лв. държавна такса.

Водим от горното и на основание чл.172, ал.2 от АПК, Съдът

РЕШИ:

ОТМЕНЯ по жалбата на А. И. И. срещу заповед № 018/15.01.2025г. на Кмета на район „Младост“ при Община Варна.

ОСЪЖДА Община Варна да заплати на А. И. И. сумата от 10 (десет лв.) лева разноски по делото (внесена по сметка на Административен съд Варна държавна такса).

Решението може да се обжалва с касационна жалба пред Върховния административен съд, в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.

Препис от решението да се връчи на страните.