Р Е
Ш Е Н И Е
№
104
гр.
Габрово, 31.07.2019 година
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд-
Габрово в открито съдебно заседание от десети юли, две хиляди и деветнадесета
година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: СВЕТЛОЗАР РАЧЕВ
ЕМИЛИЯ КИРОВА-ТОДОРОВА
ДАНИЕЛА ГИШИНА
и секретар: Радина Бурмова, постави за разглеждане
докладваното от съдия Тодорова адм. д. № 93 на Административен съд Габрово по
описа за 2019 година и за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по чл. 185 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във вр. с чл. 16, ал. 2 от Закона за
нормативните актове. Образувано е по протест на прокурор от Районна прокуратура
– Габрово /РПГ/, против чл. 21, ал. 1; ал. 2; ал. 3; чл. 21а, ал. 4, т. 1 и ал.
7, т. 1; чл. 34, ал. 4 от Наредба за реда за управлението, стопанисването и
ползването на горските територии – общинска собственост, приета с Решение на
Общински съвет /ОбС/ Дряново № 116 от 21.06.2012 г. по Протокол № 18 от
заседание на същия колективен орган на местно самоуправление, изменена с
Решение № 552 от 11.05.2015 г. на същия колективен орган, като се прави искане
за отмяната на така посочените текстове от подзаконовия нормативен акт като
незаконосъобразни.
Спорните разпоредби гласят:
Чл. 21, ал. 1: „Кметът на
общината със заповед може временно, за срок до три месеца, да ограничи или да
забрани достъпа до определена горска територия: 1.с цел опазване и защита на
горските територии и дивеча; 2.в интерес на здравето и безопасността на
гражданите.“
Чл. 21, ал. 2: „Заповедта
по ал. 1 се оповестява публично на интернет страницата на общината и на
информационното табло в сградата на общината.“
Чл.21, ал. 3: „Въз основа
на заповедта по ал. 1 кметството, по чиято инициатива е ограничен достъпът до
горската територия, поставя бариери или обозначителни табели.“
Чл.21а, ал. 4, т. 1: „За
издаване на разрешение за движение по конкретни горски пътища, собствениците
или ползвателите на имоти внасят по сметката на общината депозит в размер на
сума, равна на сбора от всеки линеен метър използван от пътя по 0.25 лв. и
прогнозните количества добита дървесина по 0.25 лв. за кубик.“
Чл.21а, ал. 7, т. 1: „За
издаване на разрешение за достъп до горските територии и пътища на Община
Дряново, собствениците или ползувателите на имоти внасят депозит по сметката на
общината – депозити и гаранции, който ще се ползва за поддръжка и ремонт на
горски пътища. Депозитът е в размер от сумата, равна на сбора от всеки линеен
метър използван по пътя по 0.50 лв./м и прогнозните количества добита дървесина
по 0. 50 лв./куб. м./“
Чл.34, ал. 4: „Не подлежат
на обжалване наказателни постановления, с които е наложена глоба до 100 лв.
включително или е постановено отнемане в полза на държавата на вещи, чиято
стойност е до 1000.00 лв., или обезщетението за причинените щети е на същата
стойност.“.
Мотивите, съдържащи се в
протеста и подкрепени в последствие и в проведеното по делото открито съдебно
заседание, се изразяват в следното:
Наредбата
е приета на основание чл. 181, ал. 6 от ЗГ и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА. Според
така посочената норма от ЗГ общинските съвети определят с наредба реда за
управление на горските територии – общинска собственост. Според чл. 76, ал. 3
от АПК с наредби се уреждат неуредени с нормативни актове от по-висока степен
обществени отношения от местно значение и тази разпоредба съответства на чл. 8
от ЗНА.
В трите оспорени алинеи на
чл. 21 от наредбата е предвидено правомощие на кмета на общината със заповеди
да ограничава или забранява достъпа до определени горски територии на същата. В
Чл. 146, ал. 1 от ЗГ обаче такова правомощие има единствено директорът на РДГ,
поради което следва да се приеме, че общински съвет Дряново не е разполагал с
компетентността да възложи на кмета такова правомощие за ограничаване или
забрана на достъпа до горски територии, дори и общински.
В оспорените части от чл.
21а – ал. 4, т. 1 и ал. 7, т. 1, се предвижда заплащане на „депозит“ за
издаване на разрешение за движение по конкретни горски пътища и за достъп до
горски територии и пътища. Тези разпоредби също противоречат на ЗГ и по
конкретно на чл. 148 от него и на Наредба № 1 от 30.01.2012 г. за контрола и
опазването на горските територии. В тези нормативни актове не е предвидена
възможност общинските съвети да определят подобни такси, депозити или гаранции
за издаване на разрешения.
Разпоредбата на чл. 34, ал.
4 от наредбата противоречи на ЗАНН, който не предвижда необжалваемост на НП, с
които се налагат санкции и отнемане на вещи в полза на държавата в зависимост
от тяхната стойност. По сходен случай /чл. 189, ал. 13 от ЗДвП/ КС на РБ се е
произнесъл, че подобно предвиждане е недопустимо, като е обявил за
противоконституционна подобна разпоредба със свое Решение № 1 от 1.03.2012 г.
Оспорването е съобщено по
реда на чл. 181, ал. 1 и 2, чрез публикация в „Държавен вестник и на Интернет
страницата на ВАС. Към него няма присъединяване на други лица. На основание чл.
192 от АПК делото се гледа и с участието на Прокурор от Окръжна прокуратура
Габрово.
Наредбата е приложена към
делото в цялост. Тя е публикувана и на официалния сайт на общината.
ГАС счита, че подаденият
протест е редовен и допустим, поради което следва да бъде разгледан по
същество.
В проведеното по делото
открито съдебно заседание за протестиращата страна се явява прокурор от РП –
Габрово Георги Георгиев, който поддържа оспорването.
За ОП – Габрово се явява
прокурор Генжов, който също намира, че посочените подзаконови правни норми
следва да бъдат отменени като издадени в противоречие със закона.
Ответната страна – ОбС Дряново,
редовно призована, не се явява, не изпраща представител и не взема отношение
към така подадения протест.
Съдът извърши проверка за
наличието на съдържащите се в протеста мотиви за отмяна на посочените текстове
от процесната Наредба и провери служебно за наличие на други основания, измежду
посочените в чл. 146, във вр. с чл. 196 от АПК, за прогласяване на нейната
нищожност, както и всички законови основания за отмяната й, вкл. и неупоменати
от страните.
За да се произнесе по
съществото на правния спор, съдът взе предвид от фактическа и правна страна
следното:
Целта на наредбата е
регламентиране на условията и реда за управлението, стопанисването, ползването
и опазването на горските територии – общинска собственост, ползването на
дървесина и недървесни горски продукти, както и уреждане правомощията на кмета
на Община Дряново и на Общински съвет Дряново, свързани с осъществяването на
дейността и целите по наредбата. Изрично е направена препратка към Закона за
горите /ЗГ/, Закона за общинската собственост /ЗОбС/ и Наредбата за условията и
реда за възлагане изпълнението на дейности в горски територии – държавна и
общинска собственост и за ползването на дървесина и недървесни продукти и
подзаконовите нормативни актове по изпълнението на така посочените.
С Определение № 335 от 20.05.2019
г. съдът е указал на ответника, че в негова тежест е да установи изпълнението
на законовите изисквания при издаването на оспорения подзаконов нормативен акт,
както и съответствието на оспорените текстове от процесната Наредба със закона,
включително, че са публикувани мотивите към проекта на процесната наредба на
интернет страницата на Община Дряново, че проектът е бил обсъждан в съответните
постоянни и/или временни комисии на ОбС – Дряново и че на заинтересованите лица
е била предоставена възможност да правят предложения и да дават становища по
него. Страната е задължена да представи всички изменения на процесните текстове
от наредба до настоящия момент с мотивите за тяхното изменение и с
доказателства за обнародването им по предвидения в закона ред, както и да
приложи подзаконовия нормативен акт, по силата на който се регламентира
процедурата по приемане на актове, вкл. и такива, с нормативен характер, от
Общински съвет Дряново.
Наредбата е приета въз
основа на Предложение на кмета на Община Дряново от 18.06.2012 г. до ОбС Дряново,
като в мотивите е посочено единствено това, че с оглед стопанисването на
горските територии – общинска собственост, е необходимо на основание чл. 181,
ал. 6 от ЗГ, ОбС да определи с наредба съответния ред за управлението им и е
предложен проект на процесната Наредба.
Проектът е обнародван на
интернет страницата на Община Дряново преди това, на 26.04.2012 г., но без
мотиви.
Приложени са и становища на
специализирани комисии към ОбС Дряново – ПК „Устройство на територията, селско,
горско, водно стопанство и екология“ и ПК „Финансово-икономическа политика“, но
в тях няма мотиви и обсъждания на предложения проект за наредба, а само
диспозитив за приемане на решение „по принцип“ на направеното предложение.
С Решение по Протокол № 18
от 21.06.2012 г. Наредбата е приета с единодушие, но и в този протокол от
заседание на ОбС не се съдържат мотиви за необходимостта от приемане на
наредбата и конкретно на спорните текстове.
В заключение съдът приема,
че като цяло процедурата по приемане на Наредбата е спазена, но е налице
нарушение на чл. 28 от ЗНА, като нито в предложението на кмета на общината,
нито в цялата преписка по приемането й се съдържат мотиви, в съответствие с
изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА: причините, които налагат приемането;
целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за
прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително
финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския
съюз. Изискването за наличие на такива не е спазено дори формално. Не са налице
такива мотиви и при приемане в последствие на измененията на спорните
разпоредби на чл. 21 от наредбата и допълнително приетият текст на чл. 21а от
нея.
|
По отношение на основните
оплаквания, съдържащи се в протеста за материална незаконосъобразност на
оспорените текстове съдът взе предвид следното: Съгласно чл. 22 от ЗГ правото на
собственост върху горските територии принадлежи на физически и юридически
лица, на държавата и на общините. Компетентността
на общинските съвети да издават наредби, с които да уреждат съобразно
нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения
с местно значение, е регламентирана в чл. 8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/.
Отделно от това с разпоредбата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА общинските съвети
също са овластени да приемат наредби в изпълнение на правомощията си.
Съгласно чл. 181, ал. 6 от ЗГ
общинският съвет определя с наредба реда за управление на горските
територии-общинска собственост. Следователно налице е законова делегация на
компетентност за регулиране с подзаконов нормативен акт на обществени
отношения, свързани с управлението на горските територии, които са общинска
собственост. В случая процесната Наредба на Община Дряново е приета
от надлежен орган, в кръга на неговата компетентност, в изискуемата писмена
форма и при спазване на процесуалните правила досежно изискванията за кворум
и мнозинство, предвидени в разпоредбите на чл. 27, ал. 2 и ал. 4 от ЗМСМА, в
редакциите им към датата на вземане на решението, след проведени разисквания
и гласуване. По конкретните оспорени текстове съдът взе
предвид следното: 1.Разпоредбата на чл. 21
от процесния подзаконов нормативен акт, в настоящата си редакция, предвижда
правомощие за кмета на общината, който със своя заповед може да ограничи за
срок до три месеца или да забрани достъпа до горски общински територии,
когато това е необходимо за опазване и защита на горските територии и дивеча
и когато това е в интерес на здравето и безопасността на гражданите /ал 1/.
Ал. 2 предвижда публично обявяване на този ИАА /на интернет страницата на
общината и на информационното табло/ и въз основа на тази заповед кметството,
по чиято инициатива е ограничен достъпът до горската територия, поставя
бариери или обозначителни знаци /ал. 3/ - и трите разпоредби са свързани с
ограничаването или забраната за ползване на горска територия – общинска
собственост. Нормата на чл. 144, ал.1 от ЗГ, регламентира,
че достъпът до горските територии е свободен, на собствен риск, при спазване
указанията на горската администрация и собственика на горската територия,
освен в случаите, предвидени в този закон. Съгласно чл. 145 от ЗГ, в имотите
в горските територии не може да се извършва ограждане или други действия,
които ограничават свободното придвижване на хора, диви животни и води, с изключение
на имоти, за които това е предвидено в нормативен или административен акт.
Следва да се отбележи, че разпоредбите на ЗГ се отнасят и простират
действието си до всички гори и горски територии по смисъла на чл. 2 от
закона, независимо на кого принадлежи правото на
собственост. Ограничаването или забраната на достъп до
горски територии се осъществява по реда и в случаите предвидени изрично в
закона. В тази
връзка съдът взе предвид, че в чл. 146, ал. 1, 2 и 3 от
Закона за горите е
регламентирано, че директорът на регионалната дирекция по горите със заповед
може временно, за срок до три месеца, да ограничи или да забрани достъпа до
определена горска територия: 1. с цел опазването и защитата на горските
територии и дивеча; 2. в интерес на здравето и безопасността на гражданите.
Според ал. 2, заповедта по ал. 1 може да бъде издадена и по предложение на
директора на съответното държавно горско стопанство, държавно ловно
стопанство или на собственика на
горската територия, като заповедта се оповестява публично на интернет
страницата на регионалната дирекция по горите и на информационното табло в
сградата на съответната община. А в ал. 3 е прието, че въз основа на
заповедта по ал. 1 лицето, по чиято инициатива е ограничен достъпът до
горската територия, поставя бариери или обозначителни табели. Законът регламентира, че
компетентният орган, който може временно да ограничи или забрани достъпа до
определена горска територия е Директорът на регионалната дирекция по горите,
като собственикът на горската територия, в конкретния случай общината, чрез
своя представляващ в лицето на кмета на общината, може само да направи
предложение за издаване на заповед за ограничаване или забраняване достъпа,
но не разполага с правомощията да издава такава заповед. При наличие на
изрична правна регламентация в закона по
отношение ограничаване достъпа до горски територии, Общински съвет Дряново не е
разполагал с компетенции да предоставя правомощия за кмета
на общината по отношение ограничаването или забраната на достъпа до горски
територии – общинска собственост. Затова и нормите на
чл. 21, ал. 1, 2 и 3 от наредбата касаещи субекта на
властническите правомощия, са в противоречие с
нормативен акт от по-висока степен и са незаконосъобразни. Общински
съвет Дряново не може с подзаконов акт да преурежда по
различен начин ограничаването или забраната на достъпа до горски територии –
общинска собственост. Така оспорените поздаконови нормативни разпоредби са в
противоречие със сочените норми от Закона за горите и за да се
гарантира прилагането на нормативния акт от по-висока степен следва да бъдат
отменени. 2. Разпоредбите на чл.
21а, ал. 4, т. 1 и ал. 7, т. 1 от наредбата са посветени на движението с МПС
в горските територии и достъпът до тях. В Глава ІІІ на Наредба № 1/30.01.2012
г. за контрола и опазването на горските територии са уредени
условията и реда за движение по горските пътища, поставянето на пътни знаци,
както и образците на документите за достъп до горските територии. Чл. 28,
ал.1 от Наредба № 1 казва, че горските пътища са
отворени за обществено ползване и движението по тях се извършва в
съответствие с разпоредбите на Закона за движение по пътищата
(ЗДвП) и издадените въз основа на него подзаконови нормативни
актове с изключение на случаите, предвидени в ЗГ, Закона за лова и опазване на дивеча и
правилника за прилагането му, а следващите текстове на Раздел І от Глава ІІІ
детайлизират условията за издаване на разрешителни и съответните образци –
приложения към Наредбата, без да предвижда възможност за общинските съвети да
определят и събират депозити или гаранции при издаване
на разрешение. Следователно, общинският съвет не само, че не притежава
правомощия да взема решение по въпросите за условията и реда за издаване на
разрешение за движение по горските пътища, но тези въпроси са вече разрешени
с Наредба № 1. Общото правило на чл.
148, ал. 1 от ЗГ е, че товарни
превозни средства и пътни превозни средства с животинска тяга могат да се движат
в горските територии и по горските пътища само във връзка с изпълнение на
горскостопански, селскостопански и ловностопански дейности.
Според
законовата норма на чл. 148, ал. 3, т. 1 на закона,
движението на превозните средства по ал. 1, когато не е свързано с изпълнение
на горскостопански, селскостопански или ловностопански дейности, е допустимо
само когато е дадено разрешение за това от директора на регионалната дирекция
по горите или от оправомощено от него длъжностно лице. Законодателят е
употребил изразът "само когато", което означава, че е невъзможно
разрешението да се даде от друго лице, освен от директора на регионалната
дирекция по горите или от лице, определено от него, но не и от лице
определено от общинския съвет с подзаконов акт. Съгласно чл. 148, ал. 4
от ЗГ собствениците
или ползвателите на имоти, за чието ползване е необходимо преминаването с
товарни превозни средства и пътни превозни средства с животинска тяга по горски
пътища, получават разрешение за движение по конкретните пътища от кмета на
общината, района, кметството или кметския наместник по местонахождението на
имота, или от управителя на горското сдружение по чл. 183.
За издаването на разрешително обаче нито ЗГ, нито Наредба № 1/2012 г.
предвижда заплащането на такси и депозити. В оспорените разпоредби става въпрос
за движение на товарни превозни средства и пътни превозни средства с животинска
тяга които се движат в горски територии и по горски пътища. Според
чл. 148, ал. 10 от ЗГ собствениците и ползвателите на имоти в
горските територии или граничещи с такива не могат да ограничават достъпа до
горските пътища, включително чрез ограждане или по друг начин, ограничаващ
свободното им ползване. Така формулирани, те са в
противоречие с чл. 148 ЗГ и с Наредба № 1/2012 г. за контрола и
опазване на горските територии, приета на осн. чл. 148, ал. 11 ЗГ. Условията
и реда за движение по горските пътища е уредено в Глава трета, раздел І от
Наредба № 1/2012 г. Нито в текста от закона, нито в Наредба № 1/2012 г. е
предвидено събиране на депозит или гаранция за издаване на разрешение за
движени в горските територии и по горските пътища, нито е предоставена
възможност на общинските съвети да определят и събират такъв депозит, още
по-малко това да е задължително условия за издаване на разрешение за
движението. Както ЗГ, така и Наредба № 1/2012 г. се явяват нормативни актове
от по-висок ранг, поради което разпоредбата от приета от ОбС -
Дряново
наредба като противоречаща на същите се явява незаконосъобразна. При наличие на изрична
правна регламентация в Закона за горите Общински
съвет Дряново не може с подзаконов акт да преурежда по
различен начин същите обществени отношения и за да се гарантира прилагането
на нормативния акт от по-висока степен оспорените разпоредби следва да
бъдат отменени. 3. Последната
от протестираните разпоредби е тази на чл. 34, ал. 4 от общинската наредба,
съгласно която не подлежат на обжалване наказателните постановления, с които
е наложена глоба до 100 лв. включително или е постановено отнемане в полза на
общините на вещи чиято стойност е до 1000 лв. или обезщетението за причинени
щети е на същата стойност. Съдът взе предвид, че с
оглед разпоредбата на чл. 2, ал. 3 ЗАНН общинските съвети при приемане на
наредби определят съставите на административните нарушения и съответстващите
на тях наказания, предвидени в ЗМСМА, но по-големи от така посочените
правомощия не са им предоставени. Оспорената разпоредба е в пряко
противоречие с чл. 59, ал. 1 ЗАНН, според който всяко наказателно
постановление подлежи на обжалване пред районния съд. При наложени с
наказателно постановление глоби и/или други санкции същите подлежат на
обжалване, независимо от техния размер. Единствената разпоредба която е
регламентирала необжалваемост на глоби, отнемане на вещи в полза на държавата
до определена стойност или присъдено обезщетение за вреди на същата стойност,
освен ако в специален закон е предвидено друго, е била тази на чл. 59, ал. 3
ЗАНН, но тя е отменена с ДВ бр. 77/2012 г., в сила от 9.10.2012 г. В
специалния закон, а именно ЗГ, въз основа на който е издадена и наредбата на
ОбС – Дряново, също не е предвидено необжалваемост на някои наказателни
постановления. Напротив, относно съставянето на актовете, издаването на
наказателните постановления и тяхното обжалване чл. 277 ЗГ препраща изрично към
ЗАНН. В тази насока следва да
се посочи и Решение № 1/2012 г. по конст. д. № 10/2011 г. на КС на РБ. Макар
същото да е постановено във връзка с оспорване конституционността на чл. 189,
ал. 13 от ЗДвП, то принципното становище на КС има отношение и към останалите
сходни текстове, предвиждащи необжалваемост на НП с оглед размера на
наложената с тях санкция. В решението си КС на РБ е приел, че тъй като
налагането на глоби за извършени административни нарушения е наказателно
правно по своята природа, правото на защита по чл. 56 от Конституцията,
тълкувано в светлината на чл. 6, §. 1 от КЗПЧОС включва предоставяне на достъп
до съд във всички случаи, когато се налагат административни санкции на
гражданите. Размерът на глобата няма значение за допустимостта или отказа да
се допусне съдебно обжалване, тъй като в противен случай ще се стигне до
неоснователно стесняване обхвата на правото на защита. Стандартите относно
правото на достъп до съд като част от правото на защита прилагани у нас, не
могат да бъдат по-ниски в сравнение с онова, което предвиждат установените
международни стандарти. Също така протестираната норма влиза в противоречие с
чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС и чл. 13 от КЗПЧОС, в която е
регламентирано правото на ползване на ефективни правни средства за защита
пред съд. Съгласно чл. 47 абзац първи от Хартата всеки, чиито права и свободи,
гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни
средства за защита пред съд. Според абзац втори всеки има право неговото дело
да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от безпристрастен съд.
Аналогична е разпоредбата и на чл. 13 от Конвенцията. Посочените разпоредби
на европейското право по силата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията на РБ са
част от вътрешното право. Нещо повече -те имат предимство пред тези норми на
вътрешното законодателство които им противоречат. В случая е налице точно
такова противоречие между атакуваната разпоредба и първично европейско право,
поради което протестираната разпоредба следва да бъде отменена. Протестиращата страна е
направила своевременно искане за присъждане на разноски, съставляващи
заплатена такса за обнародване на съобщение в Държавен вестник в размер на
20.00 /двадесет/ лв. Сумата следва да се възстанови в полза на платеца – Районна
прокуратура Габрово, от ответната страната Общински съвет Дряново,
респективно Община Дряново, като юридическо лице – разпоредител с бюджетни
средства, на основание чл. 143, ал. 1, във вр. с чл. 196 от АПК. Воден от горното и на
основание чл. 193, ал. 1, предл. последно от АПК, Административен съд Габрово РЕШИ: ОТМЕНЯ разпоредбите на чл.
21, ал. 1, ал. 2, ал. 3; чл. 21а, ал. 4, т. 1 и ал. 7, т. 1; чл. 34, ал. 4 от
Наредба за реда за управлението, стопанисването и ползването на горските
територии – общинска собственост, приета с Решение на Общински съвет /ОбС/
Дряново № 116 от 21.06.2012 г. по Протокол № 18 от заседание на същия
колективен орган на местно самоуправление, изменена с Решение № 552 от
11.05.2015 г. на същия колективен орган, като незаконосъобразни. ОСЪЖДА Община Дряново да
заплати на Районна прокуратура Габрово деловодни разноски на стойност 20.00
/двадесет/ лв., заплатени от последната за обнародване на съобщение в
Държавен вестник. Решението подлежи на
обжалване на основание чл. 210 и по реда на чл. 211 и сл. от АПК в 14- дневен
срок от съобщаването му на страните чрез Административен съд Габрово пред Върховен
административен съд. Препис от съдебното
решение да се връчи на страните в едно със съобщението. ПРЕДСЕДАТЕЛ: 1. 2. |
|
|