Р
Е Ш Е Н И Е
№
гр.Варна, ………….2022г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Варненският
административен съд, ШЕСТИ състав, в публично заседание на двадесет и четвърти
октомври две хиляди двадесет и втора година в състав:
Председател:
ИВЕТА ПЕКОВА
и при
участието на секретаря Галина Г., като разгледа докладваното от съдията Ивета
Пекова адм.дело N 1462 по описа за 2022
год., за да се произнесе, взе предвид:
Производството е по реда на чл. 145 и сл. от АПК вр.
чл.124 от ЗДСл.
Постъпила е жалба от В.Г.Г., ЕГН **********,***
против заповед № РД-22-7701-2/10.06.2022 г. на Областен управител на област с
административен център Варна, с която на основание чл.106, ал.1, т.2 и чл.108 от
Закона за държавния служител и чл.32, ал.1 от Закона за администрацията е
прекратено служебното й правоотношение за длъжността „главен счетоводител“ в
дирекция „Административно-правно обслужване, финанси и управление на
собствеността“ в администрацията на областен управител на област с
административен център Варна.
Жалбоподателката твърди в жалбата си, че
обжалваната заповед е незаконосъобразна, издадена при съществени процесуални
нарушения и в несъответствие с целта на закона. Твърди, че не е налице
визираното в заповедта съкращаване на щата, тъй като не е налице реално
съкращаване на длъжността „главен счетоводител“. Длъжността продължава да
съществува и не е премахната реално като нормативно определена позиция,
изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с
длъжностната характеристика за длъжността. Твърди, че в оспорената заповед не е
посочен актът, с който е утвърдено новото длъжностно разписание, нито кой е
органът, утвърдил това длъжностно разписание. Счита, че Областният управител не
е компетентен да извършва промени в числеността на персонала на областна
администрация и да променя длъжностното щатно разписание, чрез намаляване на
броя на заеманите длъжности. Твърди, че премахването на длъжността „главен
счетоводител“ е извършено в противоречие с материалния закон, тъй като с ПМС №
121 от 2015 г. Министерски съвет е определил числеността на Областна
администрация – Варна, като до този момент числеността на персонала от 43 души
не е променяна, поради което не са налице законовите предпоставки за намаляване
на числеността на персонала. Въпреки, че определянето кой служител да уволни е
единствено в компетентността на органа по назначаването, не следва това право
да бъде упражнявано самоцелно, а трябва да бъде мотивирано в съответствие с
принципите на АПК. Твърди, че липсата на мотиви в оспорената заповед, както и
липсата на посочване на акта, с който е утвърдено новото щатно разписание на
Областна администрация – Варна, представляват самостоятелно основание за отмяна
на административния акт. Според Закона за финансово управление всеки
разпоредител с бюджетни кредити, в т.ч. и второстепенните разпоредители,
каквато е Областна администрация – Варна, следва да въведе система за контрол,
която включва система на двоен подпис, която не позволява финансовото
задължение или извършване на плащане без подписите на ръководителя на
организацията и лицето, отговорно за счетоводните записвания. В случая в
Областна администрация – Варна лицето отговорно за счетоводните записвания е
именно „главният счетоводител“ и след уволнението й системата на двойния подпис
продължава да функционира, като всички разходи са извършени при полагане на
подпис от Областния управител и още едно лице, което изпълнява функциите на
„главен счетоводител“. Счита, че не е налице реално съкращаване на заеманата
длъжност, тъй като посочената функция следва да съществува по силата на законови
разпоредби, регламентиращи счетоводната и финансова отчетност. Твърди, че в
дирекцията са били ангажирани по – малко служители от нормативно определения
брой, като към датата на съкращаване на щата е имало една незаета бройка, а
именно тази на директор, поради което съкращаването е недопустимо. Счита, че
макар и длъжността да се премахва като наименование, то функционално се запазва
и изискванията, които следва да покрива „Началник отдел“ се припокриват с тези
за „главен счетоводител“. Твърди, че са допуснати процесуални нарушения и
такива на вътрешните правила при изготвяне на заповедта. Моли обжалваната
заповед да бъде отменена и да й бъдат присъдени направените по делото разноски.
Ответната
страна – Областен управител на област с административен център Варна, чрез
процесуалния си представител Р., оспорва жалбата и изразява становище, че е
неоснователна. Твърди, че издадената заповед е законосъобразна. В настоящият
случай длъжността не е съкратена, за да се намали общата числено на персонала
на Областна администрация Варна, а за да се открие нова, по – висока длъжност
„началник на отдел“. Твърди, че от Приложение №3 към чл. 8, ал. 2 от УПОА е
видно, че длъжността „главен счетоводител“ не е нормативно задължителна, а за административният
орган не е налице задължение да предложи на жалбоподателката да заеме
новооткритата длъжност. Счита, че липсата на съгласувателна таблица в
оспорената заповед не е порок, тъй като неспазването на вътрешния ред не
обуславя незаконосъобразност на акта. Моли жалбата да бъде отхвърлена като
неоснователна и недоказана. Моли да бъде присъдено юрисконсултско
възнаграждение.
След
като разгледа оплакванията, изложени в жалбата, доказателствата по делото,
становищата на страните и в рамките на задължителната проверка по чл.168 от АПК, административният съд приема за установено от фактическа и правна страна следното:
Обжалва
се заповед № РД-22-7701-2/10.06.2022г. на Областния управител на област с
административен център Варна, с която е прекратено служебното правоотношение с В.Г.Г.
на основание чл.106 ал.1 т.2 от ЗДСл за длъжността ”главен счетоводител“ в дирекция
„АПОФУС“ при Областна администрация на
област с административен център Варна.
От
Заповед № РД-22-7701-2/10.06.2022г. на Областния управител на област с
административен център Варна се установява, че на основание чл.106, ал.1, т.2
от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на В.Г.Г. за длъжността ”главен
счетоводител“ в дирекция „АПОФУС“ при Областна администрация на област с
административен център Варна с ранг IV - старши, считано от 10.06.2022г.
поради съкращаване на щата.
Видно от съставения доклад №
РД-22-8701-34/10.06.2022г., изготвен от заместник областен управител на област
с административен център Варна, на вниманието на областния управител е предложен
анализ на дейността на отдел „АПОФУС“, съгласно който в Областна администрация Варна
липсват оперативни ръководители, които
да са отговорни за управлението на рисковете, поради което се предлагат промени
в длъжностното разписание. В т. 1 е предложено в дирекция „Административно –
правно обслужване, финанси и управление на собствеността“ да се създаде отдел „Административно
– правно обслужване“ и отдел „Финанси и управление на собствеността“. В т. 3 от
доклада е направено предложение длъжността „главен счетоводител“ да се съкрати
и да се създаде длъжност по КДА „началник на отдел в областна администрация“,
като са посочени и минималните изисквания, необходими за заемане на
длъжността.
На основание този доклад и с цел
оптимизиране на работата, със Заповед № РД-22-7706-67/10.06.2022г., Областният
управител на област Варна, на основание чл.32, ал.1 от ЗА, чл.7, ал.1, т.24 от
Устройствения правилник на областните администрации, чл.11 и чл.14, ал.1 и ал.2
вр. чл.12, ал.1, т.1 вр. чл.13, ал.1, т.1 и чл.14, ал.2, т.1 и т.2 от Наредбата
за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, в дирекция
„Административно – правно обслужване, финанси и управление на собствеността“ е
създал отдел „Административно – правно обслужване“ и отдел „Финанси и
управление на собствеността“ и е трансформирал длъжността „Главен счетоводител“
в дирекция „АПОФУС“ в длъжност „началник на отдел в областна администрация“.
От Заповед № РД-22-7706-68/10.06.2022г. се установява, че
Областният управител на Варна е изменил утвърденото щатно разписание на
Областна администрация Варна, считано от 10.06.2022 година.
От представеното по делото длъжностно
разписание на Областна администрация Варна към 10.06.2022г. се установява, че
дирекция „Административно – правно обслужване, финанси и управление на
собствеността“ се състои от директор – 1 щатна бройка, и са създадени два отдела:
„Административно – правно обслужване“ – 7 щатни бройки и „Финанси и управление
на собствеността“ – 6 щатни бройки. Общата численост на персонала на Областна
администрация е запазен, а именно 43 броя. От поименното разписание на
длъжностите към същата дата се установява, че длъжността „началник на отдел“ е
свободна с определено длъжностно ниво от КДА -7, наименование на длъжностното
ниво – ръководно ниво 7А и изисква бакалавърска степен, ранг III младши.
От Заповед № РД-17-7706-234/17.07.2017г.
се установява, че В.Г. е била определена за лице, извършващо контрол по чл.13,
ал.3, т.3 от ЗФУКПС, а от Заповед № РД-22-7706-85/12.07.2022г. се установява,
че след прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателката, за лице,
извършващо този контрол е определена Б.М.А.на длъжност „старши счетоводител“ в
отдел „ФУС“. Представена е заповедта, с която Б.А.на назначена на длъжност
„старши счетоводител“, както и справка от за лицата, които са полагали втори
подпис по силата на системата за финансово управление и контрол за периода
01.06.2022г. – 31.08.2022г., ведно със „Система за финансово управление и
контрол“, утвърдена със заповед № РД-19-7706-236/19.11.2019г.
От представените по делото разпечатки от
деловодната система „Акстър“ в Областна администрация – Варна се установява, че
Заповед № РД-22-7706-67/10.06.2022г. и Заповед № РД-22-7706-68/10.06.2022г. са
насочени от С.А. към Благомир К.– Областен управител.
От представените вътрешни правила за документооборота
се установява, че заповеди за назначаване и преназначаване на държавни
служители, и прекратяване на служебно правоотношения се изготвят от „човешки
ресурси“, съгласуват се от юрисконсулт или служител с юридическо образование,
съгласуват се от директор дирекция „АПОФУС“, главен секретар, заместник
областен управител и се подписват от областния управител.
От представената по делото длъжностна
характеристика на длъжността „главен счетоводител” от 12.06.2020г. се
установява, че длъжностното ниво е 8, експертно ниво – 4, ранг-ІV младши; място на длъжността в структурата: контролиращ ръководител
– областен управител, а пряк /оценяващ/ ръководител – директор „АПОФУС“; пряко
е подчинен на областния управител и косвено на секретаря на областна
администрация. В същата подробно са описани отговорностите, свързани с
организацията на работа, преките задължения, възлагане, отчитане и планиране на
работата, отговорности, свързани с организацията на работа, управление на
персонала и ресурсите, вземане на решения, контакти, изисквания за заемане на
длъжността, умения и компетентност.
От представената по делото длъжностна
характеристика на длъжността „главен експерт“ в дирекция „АПОФУС” от 12.06.2020г.
се установява, че длъжностното ниво е 9, експертно ниво 5, а мястото на
длъжността в структурата: контролиращ ръководител- областен управител, а пряк
/оценяващ/ ръководител- директор „АПОФУС“; пряко е подчинен на областния
управите и косвено на секретаря на областна администрация. В същата подробно са
описани отговорностите, свързани с организацията на работа, преките задължения,
възлагане, отчитане и планиране на работата, отговорности, свързани с
организацията на работа, управление на персонала и ресурсите, вземане на
решения, контакти, изисквания за заемане на длъжността, умения и компетентност.
От представените по делото поименни
разписания на длъжностите на Областна администрация Варна към 06.04.2022г.,
11.04.2022г. и 10.05.2022г. се установява, че длъжността „директор на дирекция
„АПОФУС” е незаета. От длъжностно разписание на областна администрация Варна в
сила от 06.04.2022г., утвърдено от областния управител се установява, че числеността
на персонала в Общата администрация е 14 души. От представените по делото поименни
разписания на длъжностите на областна администрация Варна към 06.04.2022г.,
11.04.2022г. и 10.05.2022г. се установява, че длъжността „главен счетоводител“
се е заемала от жалбоподателката.
По делото е представено и служебното
досие на В.Г..
При
така установеното от фактическа страна, съдът прави следните правни изводи:
Жалбата
е подадена в законоустановения срок и от надлежна страна, поради което се явява
процесуално допустима.
При
извършване на задължителната проверка по реда на чл.168 вр. чл.146 от АПК,
съдът констатира следното:
Съгласно
чл.108, ал.1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по
назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва
да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и
придобития ранг на държавна служба. Обжалваната заповед на Областен управител
на област с административен център Варна, с която е прекратено служебното
правоотношение на жалбоподателката е издадена от компетентен орган в кръга на
неговите правомощия. Същата е в писмена форма и съдържа правно основание за
прекратяване на служебното правоотношение - чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл. -
съкращаване на длъжността. В заповедта са посочени дължимите обезщетения и
придобитият от служителя ранг, поради което оспореният административен акт
отговаря на изискуемата форма.
В закона липсва установена специфична
процедура за издаване на заповед на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл.
Единственото изискване е наличието на отправено едномесечно предизвестие за
прекратяване на служебното правоотношение, но то не е абсолютно, доколкото
неспазването на едномесечния срок на предизвестие може да бъде компенсирано с
обезщетение, съгласно чл. 106, ал. 4 ЗДСл, както е направено в случая.
При издаване на процесната заповед са
нарушени Вътрешните правила за организацията на работата и документооборота в
Областна администрация Варна. Съгласно т.13 от Приложение № 1 на цитираните
вътрешни правила „Заповедите за назначаване и преназначаване на държавни
служители, и прекратяване на служебно правоотношения се изготвят от „човешки
ресурси“, съгласуват се от юрисконсулт или служител с юридическо образование,
съгласуват се от директор дирекция „АПОФУС“, главен секретар, заместник
областен управител и се подписват от областния управител“. Съгласно
представената по делото длъжностна характеристика на главен експерт „човешки
ресурси“, същият следва да организира своевременно приемане и оформяне на
документи по назначаване и освобождаване на служители в съответствие с
трудовото законодателство и Закона за държавния служител, като изготвя заповеди
и трудови договори, свързани с
назначаване, преназначаване и освобождаване на служители в областна
администрация Варна. Видно обаче от представената заповед № РД-22-7701-2/10.06.2022г.
същата не е изготвена от гл. експерт „човешки ресурси“, както и не е спазен
редът за съгласуване. Заповедта е подписана единствено от Областния управител
на област с административен център Варна. Независимо от това, че в Закона за
държавния служител не е предвидена процедура по издаване на заповедите за
прекратяване на служебни правоотношения, с Вътрешни правила за организацията на
работата и документооборота в Областна администрация Варна, утвърдени от
Областния управител, е въведена процедура, която следва да се спази при
прекратяване на служебно правоотношение. Тези вътрешни правила разписват една
подробна процедура, която следва да се спазва и по този начин одобрената в
рамките на оперативната самостоятелност на компетентния орган процедура става
част от административното производство по издаване на заповедта по чл.106,
ал.1, т.2 от ЗДСл. Макар и да не е предвидена в специалния закон, нейното
спазване е условие за законосъобразност на крайният акт. В този смисъл е и
разпоредбата на чл.13 от АПК, според която административните органи
своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената
практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на
закона и постигане на целите му. Пренебрегването на правилата опорочава
постановената в нарушение на същите заповед, тъй като тези правила са гаранция
за спазване на принципите на равенство, публичност и прозрачност,
безпристрастност, последователност и предвидимост в административния процес.
Постановеният при игнориране на процедурните изисквания административен акт е
издаден в нарушение на чл.8, ал.2, чл.12 и чл.13 от АПК.
С
обжалваната заповед на основание чл.106 ал.1 т.2 от ЗДСл е прекратено
служебното правоотношение на жалбоподателката, заемаща длъжността „главен
счетоводител“ в Областна администрация Варна.
Съгласно
чл.2, ал.1 от Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в
администрацията „длъжност в администрацията” е нормативно определена позиция,
която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение въз
основа на определени изисквания и критерии, свързана с конкретен вид дейност на
лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задачи и задължения,
утвърдени с длъжностна характеристика. Основните й характеристики са две-
нормативно определена позиция и която се изразява в система от функции, задачи
и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. В тежест на органа по
назначаването е когато твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на
чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл, да установи, че тази длъжност вече не фигурира и
като наименование /нормативно определена позиция/ в длъжностното разписание на
съответната администрация, и като съвкупност от определени функции, задачи и задължения,
утвърдени с длъжностната характеристика. Двете обстоятелства следва да бъдат
установени кумулативно. В случая не са налице и
двете кумулативно изискуеми предпоставки от фактическия състав на основанието
по чл.106, ал.1, т.2 ЗДСл – заличаване на длъжността в длъжностното разписание
и отмяна, изменение или отпадане на функциите за длъжността „главен
счетоводител“ в дирекция „АПОФУС“.
Твърдението
в жалбата, че липсва реално съкращаване на длъжността, тъй като от една страна
е запазена общата численост на Дирекция „АПОФУС“ към Областна администрация на
област Варна, а от друга страна функциите, изпълнявани от жалбоподателката
според утвърдената за длъжността й длъжностна характеристика са запазени, е
основателно. Видно от приложеното длъжностно разписание, утвърдено от областния
управител на Област Варна със Заповед № РД-22-7706-68/10.06.2022г., в дирекцията
„АПОФУС“ се създават два отдела – „Административно – правно обслужване“ и
„Финансово управление на собствеността“, като числеността на персонала е
запазена – 14 броя. Извършените съгласно новото длъжностно разписание
структурни промени /създаването на два нови отдела в дирекцията/ не води до
извод за реално съкращаване на щата, доколкото щатната численост се запазва 14
бр., както по предходните длъжностни разписания от 06.04.2022г., 11.04.2022г. и
10.05.2022 година.
Доводите
на административния орган, че съкращението е реално, тъй като процесната
длъжност е премахната като система от функции, задължения и изисквания, са
неоснователни и недоказани. Въпреки дадените указания Областният управител на
област с административен център Варна не е представил длъжностната
характеристика за длъжността „началник на отдел Финанси и управление на
собствеността“. С писмена молба с.д. № 14843/05.10.2022г., процесуалният представител
на ответната страна изрично е заявил, че такава не е изготвена. Съдът приема,
че след като до влизане в сила на новото длъжностно разписание не е била
изготвена длъжностна характеристика на новосъздадената длъжност, не са били
уточнени длъжностните функции за тази позиция. Липсата на длъжностна
характеристика за новата длъжност препятства съда да установи наличието на
реално съкращаване на длъжността и обосновава извод за незаконосъобразност на
оспорената заповед. Фактът, че новосъздадената длъжност е вакантна, не
освобождава органа от задължение да изготви длъжностна характеристика, с оглед
на конкретните функции и задължения, които се възлагат на тази длъжност. С
приемането на промени в длъжностната структура органът е следвало да е наясно
какви функции трябва да бъдат възложени на новосъздадената длъжност, предвид
служебната необходимост, която налага промяната. Освен това административният
орган не е представил и длъжностна характеристика за длъжността „старши
счетоводител“, въпреки че изрично е бил задължен в открито съдебно заседание.
Със същата молба процесуалният представител на ответната страна е заявил, че на
лицето заемащо длъжността „старши счетоводител“ не е връчена длъжностна
характеристика, но никъде не се посочва, че няма такава изготвена за
длъжността.
Предвид
горното, съдът намира, че оспорената заповед е незаконосъобразна.
Твърдението
на жалбоподателката, че предвид факта, че системата за двоен подпис в Областна
администрация Варна продължава да действа, то нейната длъжност, макар и
заличена като наименование, продължава да съществува е неоснователно. Съгласно
чл.25 от представената по делото и утвърдена със Заповед №
РД-19-7706-236/19.11.2019г. на Областния управител на Варна, система за
финансово управление и контрол отговорни длъжностни лица по прилагане на
системата са: Областния управител, зам. областните управители, главния
секретар, директорите на дирекции, главен счетоводител, юрисконсултите,
експерти дейност „КАК“, които осъществяват контрол за законосъобразност в дирекция
„АКРРДС“, служител по чл.13, ал.3, т.3 от ЗФУКПС, както и други служители,
заемащи материално-отговорни длъжности или извършващи дейност по счетоводна
отчетност. Предвид факта, че системата за двоен подпис е напълно задължителна
за администрацията, то няма как да се възприеме доводът на жалбоподателката, че
това, че тази функция, за която тя е била определена за отговорно лице със
заповед на административния орган, обуславя извод, че длъжността продължава да
съществува. Този извод се подкрепя и от факта, че при издаване на заповедта, с
която се определят лицата, извършващи контрол по чл.13, ал.3, т.3 от ЗФУКПС, се
определя и лице, което да извършва този контрол при отсъствието на титуляра.
Тоест независимо дали съществува длъжността „главен счетоводител“ или не,
системата за двоен подпис е невъзможно да спре да функционира. Освен това
функциите на жалбоподателката не се изразяват само в това да извършва контрол
по чл.13, ал.3, т.3 от ЗФУКПС, за да се приеме, че с преминаването на тези
нормативно определени функции върху друго лице, длъжността се запазва като
съвкупност от права и задължения. Последното щеше да е налице, ако всички
основни функции и задължения съгласно длъжностната характеристика за длъжността
„главен счетоводител“ бяха преминали към друга длъжност /съществуваща или
новосъздадена/ в същата администрация, но такива данни по делото няма.
Независимо от това, оспорената заповед е издадена при допуснати в хода на
административното производство съществени процесуални нарушения и в противоречие
с материалноправни разпоредби, посочени по-горе.
След
като не е налице реално съкращаване на длъжността, заемана от жалбоподателката,
правото на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение е
осъществено в несъответствие с целта на закона, която в случая е оптимизиране
на дейността на администрацията. С оспорената заповед се цели единствено
прекратяване на служебното правоотношение с В.Г.Г., поради което същата е
издадена при превратно упражняване на власт.
С
оглед гореизложеното, съдът намира, че оспорената заповед е издадена при
съществени процесуални нарушения и в противоречие на материалния закон, поради
което следва да се отмени.
При
този изход на спора и предвид направеното искане, съдът намира, че на адв. В.
следва да се присъди адвокатско възнаграждение в размер на 600 лева за оказаната
правна помощ и защита по чл.38, ал.2 от Закона за адвокатурата на
жалбоподателката.
Водим
от горното и на основание чл.172 ал.2 АПК, Варненският административен съд,
VІ-ти състав
Р Е Ш
И :
ОТМЕНЯ заповед № РД-22-7701-2/10.06.2022г.
на Областен управител на област с административен център Варна, с която на
основание чл.106, ал.1, т.2 и чл.108 от Закона за държавния служител и чл.32,
ал.1 от Закона за администрацията е прекратено служебното правоотношение с В.Г.Г.,
заемаща длъжността „главен счетоводител“ в дирекция „Административно-правно
обслужване, финанси и управление на собствеността“ в администрацията на
областен управител на област с административен център Варна.
ОСЪЖДА Областна
администрация гр. Варна да заплати на адв. С.В.В.,***, ЕИК ****, адрес гр.
Варна, ****сумата в размер на 600,00 /шестстотин/ лева, представляваща разноски
по чл.38, ал.2 от Закон за адвокатурата.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване
пред Върховния административен съд в
14-дневен срок от съобщението на страните.
СЪДИЯ :