Р Е Ш Е Н И
Е
№ 154 11.05.2023 год. гр. Стара Загора
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Старозагорски
административен съд, шести състав на девети март две хиляди двадесета
и първа година в открито съдебно заседание, в състав
Председател: Михаил Русев
Секретар Зорница Делчева като разгледа
докладваното от съдията Михаил Русев адм. дело №139 по описа за 2023
год., за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по чл.145 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс вр. с чл.124 от Закона за държавния служител.
Образувано е по жалба на М.Г.В. - Н.
*** против Заповед №РД-11-00-1004 от 14.02.2023 год. на Директора на ТП на НОИ гр. Стара Загора, с
която на В. - Н. – държавен служител, заемащ длъжността „Главен юрисконсулт“ в Отдел
„Активна политика на пазара на труда“ на дирекция „Бюро по труда“ Стара Загора в
Изпълнителния директор на Агенцията по заетостта и на основание чл.90, ал.1 от
ЗДСл във връзка с чл.89, ал.2, т.1 и т.5 от същия закон е наложено
дисциплинарно наказание „забележка”.
В жалбата се твърди че заповедта е
незаконосъобразна, тъй като е издадена при допуснати процесуални нарушения и
при неправилно приложение на материалния закон и неспазване изискванията за
форма и съдържание. Изложени са доводи, че не е изпълнено изискването на чл.93
от ЗДСл дисциплинарно наказващия орган преди налагане на дисциплинарното
наказание да изслуша държавния служител. Заповедта за образуването на
дисциплинарното производство й е връчена на 11.01.2023 год., като в същата е
посочен и срок за даване на писмени обяснения от три работни дни, като такива
се явяват 12.01.2023 год., 13.01.2023 год. и 16.01.2023 год., на който ден е
поканена и за изслушване от наказващия орган. По този начин не е гарантирано в
пълна степен и правото й на защита. Счита, че е следвало да й се осигурят и двете
задължителни действия по дисциплинарната процедура. Дадените от нейна страна
обяснения, не са били анализирани и оценени. Счита, че с така изложените доводи
е нарушена процедурата по налагането на дисциплинарното наказание. Счита също
така, че оспорената заповед не отговаря на законовите изисквания за форма, тъй
като не е налице описание на извършеното дисциплинарно нарушение, датата и
мястото на което е извършено, обстоятелствата по неговото извършване,
доказателствата които го потвърждават и служебните задължения които са
нарушени. Налице е препращане към доклад от 16.12.2022 год. и заповедта за
образуване на дисциплинарното производство. В хода на извършената проверка не
са изяснени и фактите от значение по случая.По подробно изложени съображения се
иска отмяна на Заповед №РД-11-00-1004 от 14.02.2023 год. на Директора на Изпълнителния
директор на Агенцията по заетостта и присъждане на направените разноски.
Ответникът по жалбата - Директор на Изпълнителния директор на
Агенцията по заетостта, чрез процесуалния си представител юриск. Е.И. в съдебно
заседание и в представените по делото писмени бележки изразява становище за
неоснователност на жалбата. Излага доводи за правилност и законосъобразност на
оспорената заповед, като счита, че са изследвани всички факти, данни и
обстоятелства. Твърди, че нарушението е осъществено чрез бездействие и че
жалбоподателката не е присъствала на 29.03.2023 год. в сградата на ДРСЗ в гр.
Хасково /нямало доказателства за това/. Направено е искане за отхвърляне на
жалбата като неоснователна и присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Въз основа на приложените по делото доказателства,
съдът приема за установено следното от фактическа страна:
Жалбоподателят
М.Г.В. - Н. заема длъжността „Главен юрисконсулт“ в Отдел „Активна политика на
пазара на труда“ на дирекция „Бюро по труда“ Стара Загора в Изпълнителния
директор на Агенцията по заетостта към дата на издаване на оспорената заповед.
Със
заповед №РД-11-00-629/14.03.2022 год. Изпълнителния директор на Агенцията по
заетостта обявява конкурс за длъжността „младши експерт“ в отдел АППТ на
Дирекция Бюро по труда Стара Загора /лист 49-50 от делото/, като със заповед
№РД-11-00-630/14.03.2022 год. /лист 51 от делото/ е определена и комисията за
провеждане на конкурса, като неин член е посочена и жалбоподателката М.В. – Н.,
в качеството й на главен юрисконсулт. Със заповед №РД-11-00-2377/12.10.2022
год. /лист 52-53 от делото/ ответника по делото е обявил конкурс за длъжността
„младши експерт“ в отдел „Посреднически услуги“ на Дирекция „Бюро по труда“
Хасково. На същата дата е издал и заповед №РД-11-00-2385 /лист 54 от делото/, с
която е определена комисията за провеждане на конкурса. Отново в нея като член
е включена и М.В. – Н., като юрисконсулт.
Със
заповед №РД-11-00-2679/25.11.2022 год. Изпълнителният директор на Агенцията по
заетостта /лист 35 от делото/ е назначил комисия в състав от пет човека, която
да извърши проверка на проведените два конкурса. След извършената проверка е
изготвен доклад на комисията с вх.№30-00-61268/16.12.2022 год. /лист 36 – 42 от
делото/, адресиран до Изпълнителния директор на Агенцията по заетостта.
На
09.01.2023 год. е издадена заповед №РД-11-00-30 на Изпълнителния директор на
Агенцията по заетостта, с която е образувано дисциплинарно производство срещу М.Г.В.
– Н. за извършени от нея дисциплинарни нарушения в периода 14.03.2022 год. до
11.11.2022 год. /лист 31 – 34 от делото/. Заповедта е връчена на 11.01.2023
год., като е дадена възможност за представяне на писмени обяснения и е поканена
да се яви на 16.01.2023 год. за изслушване.
На
16.01.2023 год. от страна на Изпълнителния директор на Агенцията по заетостта
са приети писмените обяснения на жалбоподателката, обективирани в съставения за
тази цел протокол /лист 94 от делото/. Последвало е издаването на Заповед
№РД-11-00-1004/14.02.2023 год. на Директора на Изпълнителния директор на
Агенцията по заетостта, с която на М.Г.В. - Н. е наложено дисциплинарно
наказание „забележка“, съгласно разпоредбата на чл.90, ал.1, т.1 от ЗДС по
повод извършено виновно нарушение на служебните му задължения визирани в чл.89,
ал.2, т.1 и т.5 от ЗДС.
По
делото са приети като доказателства документите включени в преписката по
издаване на оспорения акт, длъжностна характеристика и др. документи събрани в хода
на дисциплинарното производство.
Оспорването
е направено от легитимирано лице с правен интерес, в законово установения 14
дневен срок (заповедта е връчена на В. - Н. на 14.02.2023 год., а жалбата е
депозирана на 01.03.2023 год. в деловодството на ответника), против акт,
подлежащ на съдебно обжалване и контрол за законосъобразност, поради което е допустимо.
Разгледана по същество жалбата е основателна.
Съгласно чл.97, ал.1 от ЗДСл дисциплинарното наказание се налага с
мотивирана писмена заповед на дисциплинарно наказващия орган, а този орган съгласно
чл.92 е органа по назначаването, освен в случаите по чл.6, ал.2 и ал.3 от
закона. Изпълнителния директор на Агенцията по заетостта има качество на орган
по назначаване спрямо служителите в ръководеното от него структура. Следователно
Заповед №РД-11-00-1004 от 14.02.2023 год. Изпълнителния директор на Агенцията
по заетостта за налагане дисциплинарно наказание на „Главен юрисконсулт“ М.Г.В.
- Н. е издадена от материално и териториално компетентен орган.
Заповедта е
издадена в писмена
форма, но е постановена при неспазване на
императивно регламентираните изисквания по чл.97, ал.1 от ЗДСл досежно
съдържанието и задължителните реквизити на акта и при допуснати съществени
нарушения на процесуалните правила.
Съгласно разпоредбата на чл.97, ал.1
от ЗДСл, дисциплинарното наказание се налага с мотивирана писмена заповед на
дисциплинарно наказващия орган, като в т.1 – т.7 на посочената норма по
императивен начин са регламентирани реквизитите, които е необходимо да съдържа
заповедта за налагане на дисциплинарно наказание. В чл.97, ал.1, т.4 и т.5 от
ЗДСл е предвидено, че в заповедта задължително следва да бъдат посочени
описание на извършеното от държавния служител нарушение, датата и мястото,
където е извършено, обстоятелствата, при които е извършено, както и
доказателствата, които го потвърждават и служебните задължения, които са били
виновно нарушени. Законовото въвеждане на тези изисквания за съдържанието на
акта за налагане на дисциплинарно наказание не е самоцелно. Смисълът на
императивните изисквания на специалната норма на чл.97, ал.1, т.4 и т.5 от ЗДСл
е да бъдат посочени всички съставомерни от обективна и субективна страна
елементи на деянието /неговото съдържание; формата на вината, време, място и
обстоятелствата, при които е извършено/, по начин, даващ възможност да се
направи индивидуализация на дисциплинарното нарушение т.е заповедта следва да
съдържа описание на всички обстоятелства, които имат значение на релевантни
юридически факти и обосновават наличието на виновно поведение, квалифицирано
като дисциплинарно нарушение по смисъла на някоя от хипотезите на чл.89, ал.2
от ЗДСл. Това от една страна е от значение за съдебния контрол за материална
законосъобразност на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание - дали и
доколко с фактически установеното и описано в акта по надлежния ред деяние
/действие или бездействие/ на наказаното лице се осъществява определен
нормативно регламентиран състав на дисциплинарно нарушение – т.е за правилното
приложение на материалния закон при определяне съставомерността на деянието,
неговата правна квалификация и съответствието на наложеното наказание с
извършеното нарушение по критериите на чл.91 от ЗДСл. На следващо място чрез
императивното изискване за конкретизация на нарушението се гарантира
законосъобразното упражняване на предоставената на административния орган
дисциплинарна власт и съответно се обезпечава правото на защита на държавния
служител, привлечен към дисциплинарна отговорност, в съдържанието на което се
включва и правото му да знае точно какво дисциплинарно нарушение се твърди че е
извършил, за да може да организира защитата си в пълен обем.
В случая в оспорената заповед липсва изискуемото се
от закона описание на нарушението, за които на М.В. - Н. е наложено
дисциплинарно наказание „забележка“, по начин че то да бъде индивидуализирано и
конкретизирано. Видно от съдържанието на обжалвания административен акт, в обстоятелствената му част липсват каквито и да
е било описания на твърдените дисциплинарни нарушения. Конкретно наведени факти
и описание на нарушенията не е налице.
Както по-горе бе изложено, касае за задължително
съдържание. Процедурата по налагане на дисциплинарни наказания на държавните
служители е намерила законова регламентация в Закона за държавния служител,
която регламентация е пълна и подробна. Никъде в ЗДС не е налице препращане за
издаването на заповедите по налагане на дисциплинарни наказания и прекратяване
на служебните правоотношения към АПК. Единствената препратка е в чл.124 от ЗДС,
но същата касае споровете относно възникването, съдържанието и прекратяването
на служебните правоотношения, както и относно налагането на дисциплинарна
отговорност и реда по който тези спорове се разглеждат от административният
съд. В този смисъл, настоящия съдебен състав намира, че е невъзможно мотивите
към акта да бъдат изложени отделно от него, в приобщен към преписката документ
на подпомагащ органа служител или помощен орган /в който смисъл е Тълкувателно
решение №16/1975 год. на ОСГК на ВС/. Ето защо препращането което е сторил
ответника към заповедта за образуване на дисциплинарното производство
№РД-11-00-30/09.01.2023 год., както и към изготвения доклад
вх.№30-00-61268/16.12.2022 год. не могат да заместят изискуемото от закона
съдържание за излагането на конкретни мотиви за нарушенията, дата и място на
извършването им, обстоятелствата по тяхното извършване и въз основа на кои
доказателства се приемат за осъществени. Горното представлява самостоятелно
основание за отмяна на оспорената заповед.
От друга страна, посоченият доклад е адресиран до
ответника, но е изготвен и подписан от двама от членовете на комисията,
назначена със заповед №РД-11-00-2679/25.11.2022 год. Какво е мнението на
останалите трима членове, респективно дали считат, че са налице или не
извършени дисциплинарни нарушения от страна М.В. – Н., не е ясно. Не са
представени доказателства и за обективната им невъзможност да подпишат този
доклад. Не на последно място тези обстоятелства не са установени в рамките на
образувано дисциплинарно производство, нито са приобщени към образуваното
такова на 09.01.2023 год. В контекста на гореизложеното, съдът намира, че описаните
в този доклад факти и обстоятелства, не могат да бъдат приети като доказани за
нуждите на дисциплинарното производство.
За пълнота на изложението, съдът намира, че следва
да се изложат и следните мотиви:
В
заповедта за образуване на дисциплинарно производство е даден възможност за
даването на писмени обяснения от страна на жалбоподателката. Действително не е
посочен срок за даването им, но посочването на чл.9, ал.7, т.7..1 от Вътрешните
правила за осъществяване на дисциплинарната отговорност на служителите по
трудово и служебно правоотношение в Агенция по заетостта /ВПОДОСТСПАЗ –
намиращи се на лист 100-104 от делото/, предполага, че същите са три работни дена.
Имайки в предвид датата на връчването на заповедта 11.01.2023 год. и имайки в
предвид начина на изчисляване на сроковете, предвиден в ГПК, то тридневният
срок изтича на 16.01.2023 год. /14.01. и 15.01.2023 год. са събота и неделя/.
На тази дата обаче, е насрочено и изслушването й, което де факто е осъществено
преди изтичането на дадения тридневен срок за депозиране на писмените
обяснения. Ирелевантно за случая, е дали такива са дадени или не. Целта е
гарантиране в пълен обем на правото на защита на държавния служител, което в
конкретния случай не е сторено. Налице е ограничаването на това право на
защита. Следвало е изслушването да бъде отложено за друга дата, която да е
следваща изтичането на срока за даване на писмени обяснения.
Не
следва да се имат в предвид и изложените от страна на процесуалния представител
на ответника в хода по същество и в депозираните писмени бележки доводи, че не
е установено присъствието на М.В. – Н. на дата 22.03.2022 год. /погрешно
посочена в писмените бележки като 22.03.2023 год./. Такива мотиви се излагат за
първи път в хода по същество но не се съдържат в нито един друг документ
съставен в хода на образуваното дисциплинарно производство. Ако и това да е
така, в тежест на ответника е да го докаже, като не съществува процесуална
пречка да се изиска информация от прекия й ръководител дали същата е била
командирована на посочената дата или не. Единствено и само по такъв начин би
могло да се докаже този факт, а не да се изисква от страна на наказаният
държавен служител да доказва неизгодни за себе си факти. Нещо повече, по
преписката се съдържат документи за положен подпис от жалбоподателката да
изготвените на тази дата документи – протокол, декларации и т.н., което
предполага и личното й присъствието.
Що
се отнася до дисциплинарното нарушение, изразяващо се приемането на документите
на кандидата Божидара Трифонова, подала документите си по ел. поща и подписани
с електронен подпис, то съдът намира, че такова въобще не е налице. Не се
оспорва и от ответника, че същите са надлежно подписани и депозирани в срок и
по надлежен ред. За законосъобразността на проведената конкурсна процедура е от
значение редовността на подадените документи, а не субективното възприятие на
членовете на комисията при допускането на кандидатите. Още повече, че същата е
допусната до конкурса, видно от протокола на 29.03.2022 год., но не се е явила
на 27.04.2022 год. за провеждането на конкурса.
По
отношение на сменените членове на комисията: същите са сменени за съответните
заседания, като същото е станало не по инициатива на наказаното лице, а със
съответните заповеди /например заповед №270/08.11.2022 год. на Директора на
Дирекция „Регионална служба по заетостта – лист 48 от делото/, поради което и
не може да се приеме, че следва да носи отговорност за действията на друг държавен
служител. Не представлява и нарушение, че последващия протокол е подписан от
титуляра в комисията, а не от заменилия го резервен член за заседанието по допускането
на кандидатите. В този смисъл следва да се тълкува и разпоредбата на чл.12,
ал.1, т.4 във връзка с чл.12, ал.3 от Наредбата за провеждането на конкурсите и
подбора при мобилност на държавни
служители. Същата предвижда замяна с резервен член за заседание на конкурсната
комисия, а не за целия конкурс.
Неправилно
е тълкувана и нормата на чл.6, ал.2 от Наредбата за провеждането на конкурсите
и подбора при мобилност на държавни
служители. Същата поставя изискване на състава на комисията, респективно е
задължителна за административният орган, който определя комисията за провеждане
на конкурса. Разпоредбата не е с адресат членовете на комисията, а органа по
назначаването, взел решение за провеждането на конкурса. Формулировката на
разпоредбата поставя изискване към състава на комисията, което обаче не може да
се приеме, че се отнася и за провежданите заседания на комисията. Този извод
следва от систематичното място на разпоредбата – раздел втори Конкурсна
комисия, докато действията на комисията, респективно провеждането на конкурса е
регламентирано в раздел пети Допускане до конкурс, седми Начина на провеждане
на конкурса и осми Класиране от Наредбата. В този смисъл, не може да се приеме,
че изискването за състава на комисията, се отнася и за състава на същата при
провеждането на съответните заседания.
Що
се отнася до дублираните номера на подадените заявления, то не става ясно в
какво точно се изразява нарушението. Дублирането им не е извършено от
жалбоподателката, а не е налице законова пречка за приемането им, доколкото е
налице надлежното им подаване от различни кандитати, а дублирането на входящите
номера е по вина на администрацията, която ги е приела, поради което и липсва
законово основание за не допускането на кандидатите до конкурса, доколкото се
установява редовното им подаване и изрядността им относно тяхното съдържание и
приложени документи.
В
заповедта са цитирани и нарушените разпоредби от Етичния кодекс за поведение на
служителите от Агенцията по заетостта, които обаче съдът не може да провери
доколко са приложими или не в случая. Това е така, тъй като този етичен кодекс
не е приложен по дисциплинарната преписка, а от друга страна същият не е
достъпен и на сайта на Агенцията по заетостта. При това положение е невъзможен
съдебния контрол върху така квалифицираното поведение от страна на
жалбоподателката.
Разпоредбата на чл.89 ал.1 от ЗДСл
предписва налагане на наказание на държавен служител, нарушил виновно
служебните си задължения. Такова служебно задължение е предвидено в чл.28, ал.1
от ЗДСл - при изпълнение на служебните си задължения и в обществения живот да
има поведение, което да не уронва престижа на държавната служба и да
съответства на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация
(КПСДА).
Неспазването на правилата на Кодекса за поведение
на служителите в държавната администрация са посочени в чл.89, ал.2, т.5 от ЗДСл като дисциплинарни
нарушения. Дисциплинарното наказание
„забележка” в случая е наложено за извършено от М.В. - Н. виновно нарушение на
чл.89 ал.2, т.1 и т.5 от ЗДСл – неизпълнение на служебните задължения и неспазване
на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация.
Доколкото в заповедта не е посочено, кога жалбоподателката не е изпълнила
служебните си задължения, при какви обстоятелства, с кои свои действия или
бездействия е нарушила. Етичния кодекс, то съдът намира че вменените във вина
на В. - Н. дисциплинарни нарушения, не са осъществени. Ето защо съдът намира за
недоказано, че М.В. - Н. не е изпълнила служебните си задължения, както и да е
нарушила задължението си при изпълнение на служебните си задължения да спазва
кодекса.
Заповедта е издадена при допуснати съществени
нарушения на административнопроизводствените правила, които обуславят отмяната
й на това основание. В хода на провелото се дисциплинарно производство, не е
назначена комисия, не са събрани каквито и да е било доказателства, доказващи
извършени от жалбоподателката дисциплинарни нарушения. Единствено и само след
образуването на дисциплинарното производство са й изискани писмени обяснения и
е изслушана от наказващия орган. Между впрочем, видно от протокола за
изслушване на 16.01.2023 год., са налице задавани въпроси от Директора на
дирекция ЧРВО. Не е ясно, кое наложило присъствието му от една страна, а от
друга – необяснимо и защо същия задава въпроси. Налице е изслушване на
държавния служител от дисциплинарно-наказващия орган, какъвто обаче не се явява
Директора на Дирекция ЧРВО. В тази част от дисциплинарното производство, същият
няма законови правомощия да задава въпроси, още по-малко да изслушва служителя
- не е определен като член комисията
/каквато не е назначена изобщо/ който да установи дисциплинарните нарушения,
нито е наказващ орган. Действително не съществува законова пречка да присъства
и друг държавен служител, който да състави протокола за изслушване, като по
този начин се удостоверява и извършените действия от наказващия орган и от
наказания държавен служител.
В случая няма никакви мотиви като основание за
квалифицирането на конкретни деяния /действия и/или бездействия/ на В. - Н.
като дисциплинарни нарушения по смисъла чл.89, ал.2 от ЗДСл, вкл. посочената от
органа точка 1 и 5 от разпоредбата.
Липсата
на мотиви в какво се изразяват дисциплинарните нарушения, при какви
обстоятелства са извършени и времето на тяхното извършване съставлява
съществено нарушение на нормативно регламентираното съдържание и изискванията
за законосъобразност на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание и
основание за отмяна на обжалвания административен акт по см. на чл.146, т.2 от АПК във връзка с чл.97, ал.1, т.5 и чл.91 от ЗДСл. Допуснатото от
дисциплинарнонаказващия орган нарушение възпрепятства извършването на проверка
за материалната законосъобразност на заповедта /налице ли е конкретно виновно
поведение на държавния служител, съставляващо дисциплинарно нарушение по смисъла
на чл.89, ал.2, т.1 и т.5 от ЗДСл. и съотв. съществуват ли материалноправните
предпоставки за упражняване от органа на предоставената му от закона
компетентност/ и накърнява правото на защита на санкционираното лице.
Предвид гореизложеното
съдът намира, че неспазването на императивните изисквания на чл.97, ал.1, т.4 и
т.5 от ЗДСл, опорочават изцяло производството по реализиране на дисциплинарната
отговорност и обжалваната заповед за налагане на дисциплинарно наказание по т.1
на чл.90 ал.1 ЗДСл, следва да бъде отменена като незаконосъобразна.
С оглед
изхода на делото искането на жалбоподателя за присъждане на направените по
делото разноски следва да бъде уважено, но такива по делото не са сторени.
Водим от горните мотиви и на
основание чл.172, ал.2, предложение второ от АПК, Старозагорският
административен съд,
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на М.Г.В.
- Н. *** Заповед №РД-11-00-1004 от 14.02.2023 год. на Изпълнителния директор на
Агенцията по заетостта, като
незаконосъобразна.
Решението не подлежи на обжалване с
касационна жалба съгласно чл.124, ал.1 от Закона за държавния служител.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: