Решение по адм. дело №141/2025 на Административен съд - Добрич

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от АПК.

Образувано е по протест, подаден от окръжен прокурор В. В. при Окръжна прокуратура - Добрич, срещу чл. 5, ал. 3 от Наредба за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем, управление и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд (Наредбата), приета с Решение № 24-4 от 19.09.2017 г. на Общински съвет – [населено място], няколкократно изменяна и допълвана, последно с Решение № 36-10 от 28.07.2022 г. в частта относно „..при наемно правоотношение с един и същ наемател/домакинство, за един и същ имот до 10 години продължителност на наемно отношение“, както и в частта относно „..а при наемно отношение с един и същ наемател и/или домакинство, за един и същ имот, за повече от 10 години продължителност на наемното отношение са за сметка на наемателя…“.

С протеста се настоява, че оспорената разпоредба е незаконосъобразна, като приета при липса на делегирана компетентност.

Твърди се, че Наредбата е приета въз основа на делегацията на чл. 45а, ал. 1 и чл. 47, ал. 3 от ЗОС и представлява нормативен административен акт, което според протестиращият прави недопустимо да се пренебрегне ограничението на чл. 76, ал. 3 от АПК, свързано с разписването, че общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Като идентично е коментирано правилото на чл. 8 от ЗНА.

Навежда се, че с разпоредбата на чл.45а от ЗОС общинският съвет е овластен да определи условията и реда за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в общинските жилищата по чл. 43 и по чл. 45 от закона за настаняване във ведомствените жилища на общината, както и за отдаване под наем на свободните общински жилища за настаняването, в които няма нуждаещи се граждани, а с чл. 47, ал. 3 от ЗОС общинският съвет е оправомощен да определи условията и реда за продажба на общински жилища, като се прави довод, че местният орган не може да напуска пределите на конституираната власт.

Прави се аналогия от прокуратурата, като се излага, че според чл. 5, ал. 3 от наредбата, „основните ремонти на имота, както и на общите части на сградата, в която той попада, при наемно отношение с един и същ наемател и/или домакинство, за един и същ имот до 10 години продължителност на наемното отношение са за сметка на Община [населено място], а при наемно отношение с един и същ наемател и/или домакинство, за един и същ имот, за повече от 10 години продължителност на наемното отношение са за сметка на наемателя.“, докато по силата на чл. 231, ал.1 от ЗЗД, дребните поправки, отнасящи се до повреди, които се дължат на обикновено употребление, като замърсяване на стени в помещенията, разяждане на кранове, на брави, запушване на комини и други такива, т.нар. текущ ремонт, са за сметка на наемателя, според чл.231, ал. 2 от ЗЗД поправките на всички други повреди, т.нар. основен ремонт, ако не са причинени виновно от наемателя, са за сметка на наемодателя, а съгласно чл. 6, ал. 2 от ЗУЕС, ползвателите на самостоятелни обекти в сграда в режим на етажна собственост имат задълженията по ал. 1, с изключение на тези по ал. 1, т. 9, освен ако не е уговорено друго между собственика и ползвателя. Отговорността по т. 9 на ал. 1 от текста на закона се отнася до заплащане разходите за ремонт, реконструкция, преустройство, основен ремонт и основно обновяване на общите части на сградата, подмяна на общи инсталации или оборудване и вноските, определени за фонд „Ремонт и обновяване", съразмерно с притежаваните идеални части.

Като отделен аргумент се акцентира, че с въвеждането на критерий, съобразно който в един случай (при наемно отношение с продължителност до 10 години с един и същ наемател и/или домакинство, за един и същ имот) общината, като собственик на общински жилища - апартаменти, дължи заплащането на разходите за основен ремонт, респ. общи части на имота, а в друг случай (при наемно отношение с продължителност повече от 10 години с един и същ наемател и/или домакинство, за един и същ имот) общината, като собственик на общински жилища, респ. общи части на имота, не дължи разходи за основен ремонт, а същите са за сметка на наемателя, а лицата, които ползват общинско жилище над 10 години, се поставят в по-неблагоприятно положение спрямо лицата, които ползват имота по-малко от 10 години.

Регламентацията на законодателството по отношение на основния ремонт налагат заключение според протестиращия, че в разпоредбата на чл. 5, ал. 3 от Наредбата е налице порок, сочещ на недействителност на нормата, защото органът на местно самоуправление не е компетентен да определи условията, при които съобразно критерия продължителност на наемното отношение, основният ремонт на общинско жилище няма да е за сметка на общината. Релевира се, че волята на нормотвореца като правило определя разходите за основен ремонт да бъдат за сметка на собственика на имота, който се нуждае от такъв, като от това правило е предвидено и изключение, ако бъде постигната уговорка в това отношение между собственика и наемателя (ползвателя), уговорено в договор между тях, като се подчертава, че законът не предвижда изключението да може да бъде налагано по административен ред посредством въвеждането му в общинска наредба. В конкретния случай се навежда отсъствие на доводи за целесъобразност.

С оглед така изложеното се предлага Административен съд - Добрич да отмени разпоредбата на чл. 5, ал. 3 от Наредбата в частта относно „ ..при наемно отношение с един и същ наемател и/или домакинство, за един и същ имот до 10 години продължителност на наемното отношение …“ както и в частта относно „.. а при наемно отношение с един и същ наемател и/или ддомакинство, за един и същ имот, за повече от 10 години продължителност на наемното отношение са за сметка на наемателя…“ от Наредба за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем, управление и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд, приета с Решение № 24-4 от 19.09.2017 г. на Общински съвет [населено място], няколкократно изменяна и допълвана, последно с Решение № 36-10 от 28.07.2022 г. като незаконосъобразна, приета при липса на делегирана компетентост.

В съдебно заседание представителят на Окръжна прокуратура-Добрич поддържа подадения протест по изложените в него съображения.

Ответникът по протеста – Общински съвет-[населено място], не се явява представител по делото, не изразява писмено становище.

Настоящият съдебен състав, като прецени събраните по делото доказателства и становищата на страните и след служебна проверка на протестирания акт, съгласно разпоредбата на чл. 168 от АПК, приема за установено следното:

Видно от доказателствата по делото с Решение № 24-4 от 19.09.2017, взето на заседание на Общински съвет - Добрич, проведено след поименно гласуване, на основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, е приета Наредба за за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем, управление и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд. В гласуването при приемане на решението са участвали 29 общински съветници, от които 28 общински съветници са гласували "за", 0 са гласували "против" и 1 е гласувал „въздържал се".

По делото е изискана и представена в актуалната си редакция Наредбата. Съгласно § 2 от ПЗР на Наредбата, същата се издава на основание чл. 45а и чл. 47 от ЗОС.

При така установеното от фактическа страна, се налагат следните правни изводи:

Предмет на оспорване в настоящото производство са конкретни части от разпоредба от подзаконов нормативен акт, действащ на територията на Община Добрич, която разпоредба е с многократно правно действие и относима към неопределен и неограничен брой адресати, поради което същата притежава нормативен характер. В разпоредбата на чл. 186 от АПК законодателят е посочил субектите, които имат право да оспорват подзаконови нормативни актове - гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, или за които той поражда задължения, както и прокурорът, който може да подаде протест срещу акта. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето, а според чл. 185, ал. 2 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени както изцяло, така и в отделни техни разпоредби.

В случая предмет на оспорване е чл. 5, ал. 3 от Наредба за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем, управление и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд (Наредбата), приета с Решение № 24-4 от 19.09.2017 г. на Общински съвет – [населено място], няколкократно изменяна и допълвана, последно с Решение № 36-10 от 28.07.2022 г. в частта относно „..при наемно правоотношение с един и същ наемател/домакинство, за един и същ имот до 10 години продължителност на наемно отношение“, както и в частта относно „..а при наемно отношение с един и същ наемател и/или домакинство, за един и същ имот, за повече от 10 години продължителност на наемното отношение са за сметка на наемателя…“., което оспорване, съдебният състав намира за допустимо и следва да разгледа по същество.

След преценка на доказателствения материал по делото, както и валидността и законосъобразността на оспорения акт с оглед основанията, визирани в разпоредбата на чл. 146 от АПК, приложима субсидиарно на основание чл. 196 от АПК, съдът намира оспорването за основателно, поради следните съображения:

Не се спори по делото, че протестираната част от разпоредбата на Наредбата е приета с решение, взето на редовно проведено заседание на общинския съвет, при наличие на кворум и необходимото към този момент мнозинство.

Съгласно чл. 7, ал. 2 от ЗНА, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, а според чл. 8 от същия закон всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. В същия смисъл са и разпоредбите на чл. 75, ал. 2 и чл. 76, ал. 3 от АПК. Като компетентни да издават нормативни (подзаконови) административни актове разпоредбата на чл. 76, ал. 1 от АПК сочи изрично овластените от Конституцията или закон органи, в какъвто смисъл е и по-общата разпоредба, доколкото се отнася до всички нормативни актове на чл. 2, ал. 1 от ЗНА. Като колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА, общинския съвет е овластен да издава нормативни актове, с които да урежда, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение.

Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, общинският съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства, а по силата на чл. 45а от ЗОС условията и редът за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилищата по чл. 43 и 45 се определят с наредба на общинския съвет. Анализът на тези разпоредби във връзка с ал. 2 на чл. 21 от ЗМСМА, чл. 8 от ЗНА и чл. 76, ал. 3 от АПК сочи, че общинският свет е компетентен орган да приема подзаконови актове от местно значение, с които да уреди реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем, управление и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд, каквато е Наредбата, части от разпоредба от която се оспорват с процесния протест. От направения по-горе преглед на нормативната уредба следва изводът, че нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче нямат своя регулация от нормативни актове от по-висока степен.

В този смисъл наведеното възражение за липса на делегирана компетентност на Общински съвет – Добрич да издаде оспорената част от разпоредба на Наредбата следва да се остави без уважение.

Съобразно чл. 45а от ЗОС с наредба се уреждат условията и редът за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилищата по чл. 43 и 45 от закона.

С протестираните части от ал. 3 на чл. 5 от Наредбата се регламентира заплащане на разходите за основен ремонт от общината на ползваните по-малко от 10 години общински жилища, респ. общите им части и заплащане на същите разходи от наемателя при ползване повече от 10 години на същите имоти и общи части от тях, което е в противоречие с материалния закон – Закон за задълженията и договорите и Закона за управление на етажната собственост, където е регламентирано, че основните ремонти при отдадените под наем имоти са за сметка на наемодателя/ползвателя. Не съществува възможност за общинския съвет да определя заплащане на разходите за основен ремонт за сметка на наемателя по административен ред, както правилно е отбелязано в протеста. Поради противоречие със законовия текст оспорените части от ал. 3 на чл. 5 от Наредбата са незаконосъобрази и следва да се отменят.

Недопустимо е разпоредби на подзаконов нормативен акт да преуредят отношения между наемодател и наемател, които законът вече е нормирал. Разпоредбата на чл. 75, ал. 2 от АПК предвижда, че нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Нормите на чл. 75, ал. 2 и чл. 76, ал. 1 и, ал. 2 от АПК са идентични с тези на чл. 2, чл. 3, ал. 1, чл. 7, ал. 2 и чл. 8 от ЗНА, като прогласяват забраната да се уреждат с наредба обществени отношения, уредени вече с нормативен акт от по-висока степен. Законът е нормативният акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения. За уреждане на другите отношения по тази материя законът може да предвиди да се издаде подзаконов акт. Наредбата, като нормативен акт, се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен.

Следователно както ЗОС, така и ЗНА, и ЗМСМА не допускат с подзаконов нормативен акт на общински съвет да се преуредят отношенията между наемател и наемодател по повод заплащането на разходите за основен ремонт, изрично посочени в закона. Нормата на закона следва да се прилага само съобразно изричното ѝ съдържание, в съответствие с принципа за законност по чл. 4 от АПК и принципа на правовата държава - чл. 4, ал. 1 от Конституцията.

С оглед изложените съображения, настоящият тричленен състав на съда намира частите от разпоредбата за незаконосъобразни поради противоречие с материалния закон и тези части следва да бъде отменени.

Протестът се явява основателен.

При този изход на спора, основателна се явява претенцията на прокурора от Окръжна прокуратура - Добрич за присъждане на направените по делото разноски, а именно заплатената такса за обнародване на оспорването в "Държавен вестник" в размер на 30. 00 лв.

Водим от гореизложеното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, тричленен състав на Административен съд-Добрич

РЕШИ:

ОТМЕНЯ чл. 5, ал. 3 от Наредба за реда и условията за установяване на жилищни нужди, за настаняване под наем, управление и разпореждане с жилища от общинския жилищен фонд, приета с Решение № 24-4 от 19.09.2017 г. на Общински съвет-[населено място], няколкократно изменяна и допълвана, последно с Решение № 36-10 от 28.07.2022 г. в частта относно „..при наемно правоотношение с един и същ имот наемател/домакинство, за един и същ имот до 10 години продължителност на наемно отношение“, както и в частта относно „..а при наемно отношение с един и същ наемател и/или домакинство, за един и същ имот, за повече от 10 години продължителност на наемното отношение са за сметка на наемателя…“.

ОСЪЖДА Общински съвет-Добрич да заплати на Окръжна прокуратура - Добрич разноски по делото в размер на 30 лв. (тридесет лева), представляващи държавна такса за обнародване в „Държавен вестник“.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба и протест пред Върховния административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщението му на страните.

След влизането му в законна сила решението да се обнародва по начина, по който е била обнародвана процесната Наредба, съгласно чл. 194 от АПК.