Решение по дело №2102/2020 на Административен съд - Пловдив

РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД - ПЛОВДИВ

 

Р Е Ш Е Н И Е

№ 866

гр. Пловдив,  26 април 2021 година

 

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ПЛОВДИВ, I отделение, ХІ състав, в открито заседание на двадесет и четвърти февруари през две хиляди двадесет и първа година, в състав: 

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ: МИЛЕНА НЕСТОРОВА-ДИЧЕВА

 

при секретаря ДАРЕНА ЙОРДАНОВА, като разгледа докладваното от съдия Дичева адм. дело № 2102 по описа за 2020 година, за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по реда на чл.145 – 178 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/, във връзка с чл.124, ал. 1 от Закона за държавния служител /ЗДСл/.

Образувано е по жалба на Г.К.М., с ЕГН **********, с посочен адрес *** против Заповед № ЧР-СП-365/13.04.2020г., издадена от председателя на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура" /АПИ/, с която на основание чл.12, ал.1 и чл.108 от Закона за държавния служител /ЗДСл/ е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя на длъжност „главен експерт“, в отдел "Административно обслужване и социални дейности“, в дирекция „Административно обслужване, човешки ресурси и управление на собствеността“ при Агенция „Пътна инфраструктура“ в срока на изпитване, считано от 15.04.2020 г.

Жалбоподателят счита оспорената заповед за незаконосъобразна като излага доводи, че чл.12 ал.1 от ЗДСл се отнася за лица назначени за първи път на държавна служба, което понятие държавна служба е по-всеобхватно от държавен служител. Все в тази насока изтъква, че от 12.12.1994г. до 18.02.1997г. е бил народен представител в 37-мо Народно събрание. Твърди, че народното представителство несъмнено е държавна служба. Посочва, че в периода 1997-2001г. е бил заместник-директор на Агенция за чуждестранна помощ и до прекратяване на дейността й по-късно -31.05.2007г. е бил директор на агенцията, като счита че и двете длъжности са държавна служба.

В писмено становище по делото, процесуалният представител на жалбоподателя адв. Д., се позовава на Решение №5 от 06.04.1993г. на Конституционния съд по к.д № 6/93г. за тълкуване на чл.68 ал.1 от Конституцията и излага доводи, че народното представителство несъмнено е държавна служба с една от най-високите държавни отговорности, като твърди, че такава е и тази в агенцията за чуждестранна помощ. Иска отмяна на оспорената заповед. Претендира разноски.

Ответникът - Председател на управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура",  се представлява от юриск. С., която не взема становище по жалбата.

Административен съд  - Пловдив в настоящия състав, намира жалбата за подадена от лице с правен интерес – адресат на заповедта. Заповедта е връчена на Г.М. на 12.06.2020г. (видно от направеното в нея отбелязване), а жалбата е подадена до Административен съд София-град с вх.№ от 25.06.2020г., поради което следва да се приеме, че жалбата е подадена в срок и е допустима.

Съдът намира за установено следното от фактическа страна:

Няма спор по делото, че жалбоподателят е започнал работа в структурата на АПИ по силата на трудов договор с рег. № 49-ТП-25/21.07.2017 г. на длъжност "главен специалист" с място на работа АПИ – Централна администрация, в дирекция „Административно обслужване и координация“ в отдел „Административно обслужване и социални дейности“, считано от 24.07.2017г. С допълнително споразумение към трудовия договор № ЧР-ТП-1 от 03.01.2018г., страните са се споразумели, считано от 01.01.2018 г., жалбоподателят да изпълнява длъжността „главен специалист“, в отдел "Административно обслужване и социални дейности“, в дирекция „Административно обслужване, човешки ресурси и управление на собствеността“ при Агенция „Пътна инфраструктура“-ЦА, за неопределен срок. Със Заповед № ЧР-ТП-4/11.01.2019г. на ВР.И.Д. Председател на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура" трудовото правоотношение с Г.М. е прекратено по взаимно съгласие на страните.

Няма спор и, че със Заповед № ЧР-СП-3/11.01.2019г. на ВР.И.Д. Председател на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", жалбоподателят е назначен на длъжност „главен експерт“, в отдел "Административно обслужване и социални дейности“, в дирекция „Административно обслужване, човешки ресурси и управление на собствеността“ при Агенция „Пътна инфраструктура“, считано от 18.01.2019г. Със Заповед № ЧР-СП-600/22.04.2019г. на главния секретар на Агенция "Пътна инфраструктура" е увеличена заплатата на жалбоподателя.

С оспорената в настоящото производство заповед № ЧР-СП-365/13.04.2020г., издадена от председателя на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура" /АПИ/, на основание чл.12, ал.1 и чл.108 от Закона за държавния служител /ЗДСл/ е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя на длъжност „главен експерт“, в отдел "Административно обслужване и социални дейности“, в дирекция „Административно обслужване, човешки ресурси и управление на собствеността“ при Агенция „Пътна инфраструктура“ в срока на изпитване, считано от 15.04.2020 г.

По делото са приложени, както следва: длъжностни характеристики за длъжностите „главен експерт“ в отдел "Административно обслужване и социални дейности“, в дирекция „Административно обслужване, човешки ресурси и управление на собствеността“ при Агенция „Пътна инфраструктура“, и 2 броя за длъжността „главен специалист“ в отдел "Административно обслужване и социални дейности“ при АПИ; Доклад №39-01-2407/24.04.2020г., Доклад на Мария Митова – началник отдел "Административно обслужване и социални дейности“.

От страна на жалбоподателя са представени: извлечение на служебна книжка, Удостоверение изх.№ПБФ 756-10-792 от 29.11.2017г. на Народното събрание, с приложено удостоверение обр.УП-2, според което Г.М. е работил като народен представител в периода 12.12.1994г.-18.02.1997г.  и за посоченото време е получил вписаното брутно трудово възнаграждение или доход.

От трето неучастващо в производството лице – Министерство на труда и социалната политика е представено удостоверение според което Г.М. е заемал следните позиции по трудово правоотношение в Агенцията за чуждестранна помощ (АЧП), както следва: заместник директор на АЧП от 01.07.1997г. до 26.01.2005г. вкл., както и заместник – директор и изпълняващ длъжността директор на АЧП от 27.01.2005г. – 29.05.2007г.

Спор по фактите липсва. Спорът между страните е правен и се свежда до преценката дали са налице материално правните предпоставки на чл. 12, ал. 1 от ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателя.

При така установеното  от фактическа страна, съдът в настоящия си състав стига до следните правни изводи:

Съгласно чл.168, ал.1 от АПК, законосъобразността на оспорения административен акт се преценява на всички основания по чл.146 от АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административнопроизводствените правила и материално-правните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона.

Оспорената заповед е издадена от компетентен орган. Същата е подписана от Председателя на УС на АПИ. Съгласно чл.108, ал.1 от ЗДСл, служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването, а според чл.11, ал.1 от Правилника за структурата, дейността и организацията на работа на Агенция "Пътна инфраструктура", Председателят на управителния съвет на агенцията назначава и освобождава служителите на агенцията.

Заповедта е в писмена форма и съдържа всички законово изискуеми реквизити, съгласно специалната разпоредба на чл.108, ал.1 от ЗДСл. Съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба, като е отразено, че същият не се запазва на основание чл.12, ал.4 от ЗДСл.

Съдът не установи да са допуснати съществени процесуални нарушения при издаване на процесната заповед от страна на административния орган. Доколкото от органа по назначаването се твърди да е възникнало служебно правоотношение със срок за изпитване, то не е необходимо отправяне на предизвестие при прекратяването му.

По отношение на материалната законосъобразност на оспорения административен акт, съдът счита, следното:

В оспорената заповед ответния орган е посочил като правното основание за издаването чл.12, ал.1 от ЗДСл.

Съгласно чл.12, ал.1, изр.1 от ЗДСл, когато кандидатът се назначава за първи път на държавна служба, в едногодишен срок, считано от датата на встъпване в длъжност, органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие. Цитираната разпоредба въвежда изпитателен срок, установен в полза на органа, в рамките на който да бъдат прецени качествата на служителя, необходими да изпълнява служебните функции и задачи, именно като служител по служебно правоотношение. Прекратяването на правоотношението с правно основание чл.12, ал.1, изр.1 от ЗДСл е право на органа по назначаване, упражнявайки го по целесъобразност, с оглед качествата, показани от служителя по време на работата му, като целта и разумът на закона са да се защити държавната служба от лошо изпълнение, като се създаде облекчен ред за прекратяване на служебното правоотношение без предизвестие. В цитираната хипотеза на прекратяване на служебно правоотношение следва да са налице две кумулативно дадени предпоставки, а именно лицето за първи път да заема държавна служба и да не е изтекла една година от първото му назначаване на държавна служба, и органът по назначаването да прецени, че желае в рамките на този едногодишен срок да прекрати служебното правоотношение с държавния служител, без да дължи отправяне на предизвестие и излагане на мотиви за това свое решение (в този смисъл решение № 1878/19.02.2015 г. на ВАС по адм. д. № 7611/2014г.). Нормата е императивна и е приложима при първоначално назначаване за всички категории служители.

 

Спорен момент по делото е относно наличието на материалноправните предпоставки за упражняване правомощието на административния орган по чл. 12 от ЗДСл за едностранно прекратяване на служебното правоотношение с държавния служител.

В случая не е налице първата материално правна предпоставка, а именно държавният служител да е назначен за първи път на държавна служба, което по делото се доказва от представеното Удостоверение изх.№ПБФ 756-10-792 от 29.11.2017г. на Народното събрание, с приложено удостоверение обр.УП-2, според което Г.М. е работил като народен представител в периода 12.12.1994г.-18.02.1997г.  и за посоченото време е получил вписаното брутно трудово възнаграждение или доход.

Според Решение № 9 от 22.10.2013 г. на КС по к. д. № 18/2013 г., конституционното понятие за "държавна служба" по смисъла на  чл. 68, ал. 1 от Конституцията е с различен обхват и със значително по-широко съдържание от това за "държавен служител" по чл. 116 от Конституцията, легално дефинирано с нормата на чл. 2, ал. 1 от Закона за държавния служител ЗДС), и се отнася до изпълнението от народен представител на каквито и да било функции на държавата извън сферата на законодателната власт.

Пак в този ред на мисли, Решение № 5 oт 6.IV.1993 г. на КС на РБ по конст. д. № 6/93 г. гласи, че „Поначало понятието "държавна служба" се използва в административното право, където то се свързва с държавното управление и държавната администрация, т.е. с функциите на изпълнителната власт. Освен в тесен смисъл като изпълнение на административни, управленски функции в държавните учреждения (учреждения на бюджетна издръжка), то се схваща и по-широко - с него се обхващат и структурите на държавната администрация, чрез която изпълнителната власт осъществява функциите си по отношение на публичната собственост. Но за държавна служба и държавни служители (за отделни техни видове) се говори със специфично съдържание и в други клонове на правото. Ето защо при липсата на еднозначно доктринално или легално определение на държавната служба смисълът и съдържанието на понятието в отделните случаи трябва да се разкриват в съгласие с конкретните цели на разпоредбите и институтите, с които то се свързва.“ Пак там е посочено, че „..функционално понятието "държавна служба" в чл. 68, ал. 1 от Конституцията е неотделимо от института на несъвместимостта, от неговото конституционно предназначение. В подкрепа на това широко разбиране е редакцията на чл. 68, ал. 1. Според текста на разпоредбата народните представители не могат да изпълняват "друга" държавна служба. Това означава, че за държавна служба в случая се приема и осъществяването на функциите на законодателната власт, като се забранява изпълнението на "друга", сиреч на която и да е извън нея държавна служба. Забраната се отнася до всички видове държавна служба и държавни служители в държавния апарат изобщо.“

След като няма спор по делото, че жалбоподателят е бил народен представител в периода 12.12.1994г.-18.02.1997г. и като такъв има служебен стаж повече от една година, то назначаването му на държавна служба със заповед Заповед № ЧР-СП-3/11.01.2019г. на длъжност „главен експерт“, в отдел "Административно обслужване и социални дейности“, в дирекция „Административно обслужване, човешки ресурси и управление на собствеността“ при Агенция „Пътна инфраструктура“ не е за първи път.

Неоснователно е възражението на жалбоподателя, че двете длъжности които е изпълнявал е Агенция за чуждестранна помощ са държавна служба, доколкото по делото от страна на Министерство на труда и социалната политика е представено удостоверение, според което Г.М. е заемал позициите заместник директор на АЧП от 01.07.1997г. до 26.01.2005г. вкл., както и заместник – директор и изпълняващ длъжността директор на АЧП от 27.01.2005г. – 29.05.2007г., но по трудово, а не по служебно правоотношение.

На следващо място, дори и да се приеме, че времето през което жалбоподателят е бил народен представител не е държавна служба, то не е налице и другата хипотеза на  чл.12, ал.1 от ЗДСл, доколкото Г.М. е назначен на държавна служба в структурата на АПИ със Заповед № ЧР-СП-3/11.01.2019г., считано от 18.01.2019г., а правоотношението му е прекратено с оспорената заповед издадена на 13.04.2020г., т.е. след изтичане на едногодишния срок по чл.12 ал.1 от ЗДСл.

Не на последно място, дори и да се приеме, че времето през което жалбоподателят е бил народен представител не е държавна служба, процесната заповед следва да бъде отменена като несъобразена с целта на закона в какъвто смисъл е и актуалната практика на ВАС - Решение № 3615 от 18.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 5638/2020 г.

 В конкретния случай, като е прекратил служебното правоотношение с жалбоподателя на основание чл. 12, ал. 1 от ЗДСл, административният орган не се е съобразил с признатата от закона легитимна цел, към чието постигане е насочено прилагането на цитираната разпоредба. Установените и относими към преценката на съда факти за съответствието на акта с целта на закона сочат на превратно упражняване на правомощия от страна на административния орган при прилагане нормата на чл. 12, ал. 1 от ЗДСл.

Дори и да се приемат за формално изпълнени материалноправните изисквания, съставляващи основанието по чл. 12, ал. 1 от ЗДСл за освобождаване на М.,  в  действителност, длъжността, от която жалбоподателят е бил освободен на основание чл. 12, ал. 1 от ЗДСл и във връзка с чието изпълнение органът по назначаването е преценил, че служителят не се справя компетентно и своевременно, не показва знания и ефективност, не е по същество и естество нова за него – по силата на  допълнително споразумение към трудов договор № ЧР-ТП-1 от 03.01.2018г., считано от 01.01.2018 г., жалбоподателят е назначен да изпълнява длъжността „главен специалист“, в отдел "Административно обслужване и социални дейности“, в дирекция „Административно обслужване, човешки ресурси и управление на собствеността“ при Агенция „Пътна инфраструктура“-ЦА, за неопределен срок. Със Заповед № ЧР-ТП-4/11.01.2019г. на ВР.И.Д. Председател на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура" трудовото правоотношение с Г.М. е прекратено по взаимно съгласие на страните. Т.е. в продължение на една година, предхождаща назначаването му на държавна служба, М. е работил по трудово правоотношение  като „главен специалист“, в отдел "Административно обслужване и социални дейности“, в дирекция „Административно обслужване, човешки ресурси и управление на собствеността“ при Агенция „Пътна инфраструктура“-ЦА. Между двете длъжности не съществува съществено различие в съпоставяните функции, задължения и изисквания, установени по длъжностна характеристика за всяка една от тях. Сравнението между тези две длъжности е напълно релевантно в случая, тъй като от него се установява, че на практика М. е изпълнявал присъщите за тези длъжности идентични задължения и задачи в период, надхвърлящ установения в чл. 12, ал. 1 от ЗДСл едногодишен срок. При това положение се налага извод, че органът по назначаването е имал достатъчно дълъг период от време, през който е разполагал с възможността да придобие преки и непосредствени впечатления от качеството на изпълняваната от жалбоподателя работа, която по естеството си не се е променила с факта на прекратяване на трудовото му правоотношение и назначаването му на служба по реда на ЗДСл. Оценката на органа за изпълнение на служебните задължения от М., обусловила решението по чл. 12, ал. 1 от ЗДСл, касае изпълнението на дейност, припокриваща се по съдържание с дейността, изпълнявана и в предходен период, като без значение в случая е конкретното правно основание – КТ или ЗДСл, на което е била ангажирана работната сила на служителя. Прекратяването на служебното правоотношение с М. на основанието по чл. 12, ал. 1 от ЗДСЛ на  длъжност, изпълнявана като характеристики и обем и по трудов договор, е извършено от една страна в нарушение на легитимната цел, преследвана от законодателя с нормата на чл. 12, ал. 1 от ЗДСЛ, а от друга - противоречи на основни принципи на закона: принципа за съразмерност по чл. 6, ал. 1 от АПК, съгласно който административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо, и принципа за стабилност на служебното правоотношение като гаранция за непрекъсваемост и постоянство на държавната служба - чл. 9, ал. 2 от ЗДСл.

Всичко това  налага извода за недобросъвестно упражняване на правомощията на органа по назначаването в условията на оперативна самостоятелност. Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност прави акта несъответен на целта на закона, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 5 АПК.

По изложените съображения съдът намира жалбата за основателна, а като издадена в противоречие с материалния закон, оспорената в настоящото производство заповед, следва да бъде отменена.

    При този изход на спора, на основание чл.143, ал.1 от АПК, на жалбоподателя следва да се присъдят направените от него разноски, които се констатираха в размер на 400 лева – заплатено по Договор за правна защита и съдействие от 25.06.2020 г. адвокатско възнаграждение за един адвокат.     

            

      Ето защо, съдът

 

Р  Е  Ш  И :

 

ОТМЕНЯ Заповед № ЧР-СП-365/13.04.2020г., издадена от председателя на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура" /АПИ/, с която на основание чл.12, ал.1 и чл.108 от Закона за държавния служител /ЗДСл/ е прекратено служебното правоотношение на Г.К.М. на длъжност „главен експерт“, в отдел "Административно обслужване и социални дейности“, в дирекция „Административно обслужване, човешки ресурси и управление на собствеността“ при Агенция „Пътна инфраструктура“ в срока на изпитване, считано от 15.04.2020 г.

 

ОСЪЖДА Агенция "Пътна инфраструктура", да заплати на Г.К.М., с ЕГН **********, разноски по делото в размер на 400 /четиристотин/ лева.

 

      Решението подлежи на обжалване пред Върховния административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването.

 

                      Административен съдия: