Р Е Ш Е Н И Е
№ 217/9.4.2020г.
гр.
Пазарджик
В И М Е Т О
Н А Н А Р О Д А
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД ПАЗАРДЖИК, XII
състав, в открито съдебно заседание на деветнадесети февруари две хиляди и
двадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Мариана
Шотева
ЧЛЕНОВЕ: 1. Красимир Лесенски
2.
Светомир Бабаков
при секретаря Антоанета Метанова и с участието
на прокурора Станка Димитрова, като разгледа докладваното от съдия Лесенски
касационно административно дело № 1308 по описа
на съда за 2019 г., за
да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 185 и сл. от АПК.
Делото
е образувано по протест на прокурор Стефан
Янев при
Окръжна прокуратура гр. Пазарджик подаден против чл.37 и чл.43, ал.2 от Наредба
за условията и реда
за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилища, собственост
на
Община Пазарджик,
приета с Решение № 49/31.03.2005
г. на Общински съвет Пазарджик.
В съдено заседание, представителят
на Окръжна прокуратура Пазарджик поддържа протеста, като моли за отмяна на
атакуваните разпоредби като незаконосъобразни, като им се присъдят сторените
разноски по делото.
Процесуалният представител на ответника
по делото - Общински съвет Пазарджик, упълномощен от председателя на Общински съвет Пазарджик,
оспорва протеста, сочи доводи за
законосъобразността на атакуваните текстове от Наредбата в писмено
становище, като се моли да се постанови решение, с което се отхвърли протеста
като неоснователен.
Настоящия
съдебен състав, след като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 171,
във вр. с чл. 196 АПК
представените по делото доказателства, прие за установено от фактическа и
правна страна следното:
Приложимата процедура за настоящото
съдебно производство е тази по дял трети, глава десета, раздел ІІІ „Оспорване
на подзаконови нормативни актове“ на АПК, като съгласно разпоредбата на чл. 196 АПК
за неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите за оспорване на
индивидуалните административни актове, с изключение на чл. 152, ал. 3; чл. 173
и чл. 178. Съгласно чл. 186, ал.
1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения, а съгласно ал.2 на същия член прокурорът
може да подаде протест срещу акта. Съгласно разпоредбата на чл. 187, ал.1
от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без
ограничение във времето, поради което съдът намира, че протестът е подаден в
срок. След извършена служебна проверка, съдът намира, че протестът, като
подаден от надлежна страна в законоустановения срок, е редовен, поради което
следва да бъде разгледан по същество.
Съгласно чл. 168, ал.1
от АПК, приложим по силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът следва да обсъди и провери освен посочените от оспорващия
основания и законосъобразността на акта по всички посочени в чл. 146 АПК
основания.
Разгледан
по същество протестът се явява основателен.
Обществените отношения, свързани с
местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА, чиито
разпоредби очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като
орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие
на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение,
както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията
си по чл. 21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции,
решения, декларации и обръщения. Редът за издаване на
нормативни административни актове е регламентиран в нормите на чл. 75
- 80 от АПК,
като в чл. 80 от АПК
е предвидено субсидиарно прилагане на Закона за нормативните актове за неуредените в този раздел
въпроси.
От тази гледна точка съдът
констатира при проверка на материалите, съдържащи се в административната преписка,
че при приемане на Решение
№ 43/25.03.2010 г., взето с протокол № 3 на Общински съвет Пазарджик, с
което е приета последната и действаща към момента редакция на разпоредбата на
чл.37 от Наредба
за условията и реда
за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилища,
собственост на
Община Пазарджик, не са
спазени разпоредбите, регламентиращи подробно процедурата за приемане на
подзаконовия нормативен акт. При преценка на
законосъобразността на оспорената разпоредба на чл.37 от Наредбата настоящият съдебен състав намира, че при приемане ѝ
са допуснати нарушения на административно-производствените правила от естество
да обусловят отмяната ѝ.
Към настоящия момент нормата има
следната редакция: „Чл. 37. (изм. и доп. с решение № 22/2006 г.; изм. и доп. с
решение № 22/2007 г., доп. с решение № 43/2010 г., Протокол № 3) Общинските
жилища могат да се продават на настанените в тях наематели, имащи право да ги
закупят по цени, представляващи данъчната оценка на имота, увеличена с
коефициент, както следва:
I-ва
зона - 1,00
II-pa
зона - 1,00
III-та
зона - 1,00
Кв.
"Изток" (кв. 221,291,293, 295,242,317, 322,420,420а, 425) - 1,00
с.
Главиница - 1,00
Зоните
са определени във връзка със ЗМДТ.“
Преди изменението на този текст с
Решение № 43/25.03.2010 г. наемателите са имали право да закупят общинските
жилища по цени, представляващи данъчната оценка на имота, увеличена с
коефициент от 1,70 до 5,00 в зависимост от местоположението в различните зони.
Предложението на кмета на Община Пазарджик, получено в Общински съвет Пазарджик
на 12.03.2010 г. касае промяна на коефициента само на кв. „Изток“. В тази
насока са и изложените мотиви, които касаят само този квартал, състоянието на
общинския жилищен фонд в него и социалния статус на лицата, живеещи там. Проектът
за решение също касае промяна на коефициента само на тази зона. В тази насока
са и становищата на постоянните комисии. При обсъждане на проекта обаче едва в
заседанието на Общински съвет Пазарджик, е направено предложение коефициентът
за всички зони да бъде еднакъв и да бъде 1,00. Така е приета и настоящата
редакция на нормата на чл.37 от Наредбата.
Наредбата
на Общински съвет гр. Пазарджик е подзаконов нормативен акт, издаван от
съответния общински съвет - чл. 76, ал. 3 от АПК във връзка с чл. 7, ал. 1 от
Закона за нормативните актове. Съгласно императивната разпоредба на чл. 26, ал.
2 от ЗНА (ред. ДВ бр. 46 от 2007 г.), приложим субсидиарно по силата на
препращащата норма на чл. 80 от АПК, преди внасянето на проект на нормативен
акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го
публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите,
съответно доклада, така, че заинтересованите лица да имат възможност да
предоставят своите предложения и становища по проекта в 14- дневен срок от
публикуването му. Анализът на цитираната правна норма налага извод, че
задълженията на съставителя на проекта са императивно предвидени, с цел
гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност
по смисъла на чл. 26, ал. 1 от ЗНА (ред. ДВ бр. 46 от 2007 г.). В настоящия
случай е нарушено изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в посочената по-горе
редакция, тъй като на първо място по делото от страна на Общински съвет
Пазарджик, върху когото лежи доказателствената тежест за установяване на това
обстоятелство, не бяха представени доказателства за публикуване на посочения
проект, ведно с мотивите, по надлежния ред. На следващо място не е спазена и
разпоредбата на чл. 28, ал 2 от ЗНА, която регламентира задължителните
реквизити, които следва да съдържат мотивите или доклада, придружаващи проекта
на нормативния акт. В настоящия случай не са посочени причините, които са
наложили приемането на оспорената наредба, касаеща всички зони, целите, които
се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата
уредба, очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има
такива и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Приложените
такива касаят само зоната на кв. „Изток“, но не и останалите такива. Съгласно
чл. 28, ал. 3 от ЗНА (ред. ДВ бр. 46 от 2007 г.), проект на нормативен акт, към
който не са приложени мотиви/доклад, съдържащ посочените реквизити, не се
обсъжда от компетентния орган. В случая е внесен текст за изменение на
коефициента за формиране на цената за продажба на общинските жилища на
наемателите само за една от зоните – кв. „Изток“, а е приет текст за изменение
на коефициентите за всички зони, без това да се подложи на предварително
обществено обсъждане. Допуснатите нарушения на административно-производствените
правила при приемането на оспореният текст от наредбата са съществени, което
обуславя неговата незаконосъобразност, поради което същият следва да бъде
отменен. В тази насока е налице многобройна и безпротиворечива съдебна
практика, включително и на Административен съд Пазарджик, обективирана например
в Решение № 505 от 11.07.2019 г. на АдмС - Пазарджик по адм. д. № 367/2019 г.,
Решение № 77 от 22.02.2019 г. на АдмС - Пазарджик по адм. д. № 1076/2018 г. и други.
Основателен се явява и протестът по
отношение на разпоредбата на чл.43, ал.2 от Наредба за условията и реда за
установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилища, собственост
на Община Пазарджик. Настоящият съдебен състав намира, че този текст се явява
незаконосъобразен като несъответен на нормативен акт от по-горна степен. Това е
нормата на чл. 48, ал. 2 от Закона за общинската собственост, съгласно която:
„Ведомствените жилища на общината могат да се продават на служители, които имат
не по-малко от пет години стаж без прекъсване в общинската администрация“. В
същото време текстът на Наредбата гласи: „Ведомствените жилища могат да се продават на
служители, които имат не по-малко от 5 /пет/ години стаж без прекъсване в
общинска администрация.“ От съпоставката на двата текста е видно, че в
Наредбата условието за продажба на ведомствените общински жилища важи за
по-широк кръг субекти служители на общинска администрация, който може да бъде и
извън служителите на конкретната община Пазарджик, за която се отнася
общинската наредба. В ЗОС кръгът от субекти - общински служители - е стеснен до
служителите на конкретната община, която има свои ведомствени жилища. Това се
извежда от граматическото тълкуване на разпоредбата – „общинската администрация“
– налице е членуване с пълен член „та“,
който ясно сочи замисъла на законодателя. В общинската наредба такова членуване
липсва, и граматическото тълкуване води до смислово разбиране, че право да
закупят жилища от Община Пазарджик имат общински служители и от други общински
администрации в страната, стига да отговарят на останалото условие - да имат не
по-малко от 5 години стаж без прекъсване в общинска администрация. В тази
връзка доводите в протеста, че законовото изискване представлява рамка, която трябва
да се спази от общинския съвет, тъй като ограничителното условие е императивно,
се споделят изцяло от настоящия състав на съда. Разликата в текста на закона и
в текста на общинската наредба е ясно доловима. Така посоченият чл. 43, ал. 2
от Наредбата влиза в противоречие с текста на закона и се явява
незаконосъобразен, като несъответен на нормативен акт от по-горна степен.
Съгласно чл. 3, ал. 1 от ЗНА законът е нормативен акт, който урежда първично
или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на
трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на
правото или техни подразделения. Посоченото означава, че цитираните норми от
закона регламентират съответните обществени отношения винаги по начин, избран
от законодателя и това положение трае до последваща промяна или отмяна по
законодателен път. Описаното противоречие с норма от по-висша степен се
противопоставя и на принципа на повелителната разпоредба на чл. 15, ал. 1 от
ЗНА, според която нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и
другите нормативни актове от по-горна степен. Нормата на чл. 43, ал. 2 от
Наредба за условията и реда за установяване на жилищни нужди и за настаняване
под наем в жилища, собственост на Община Пазарджик, приета с решение № 49 от
31.03.2005 г. на Общински съвет гр. Пазарджик е в противоречие с чл. 76, ал. 3
от АПК и чл. 8 от ЗНА, като несъответстваща на нормативен акт от по-горна
степен. Неоснователни в тази насока са доводите на процесуалния представител на
ответника, че след като жилищата, собственост на Община Пазарджик, не могат да
се отдават под наем на лице, които не са служители в общината, то не могат и да
се продават на такива. Тези изводи се обуславят въз основа на разпоредбата на
чл. 30, ал.1 от Наредбата. Точно там обаче е видна разликата, за която стана
дума по-горе. В чл.30, ал.1 от Наредбата ясно е посочено, че в общинските
ведомствени жилища се настаняват само служители на „общинската администрация“,
т.е. тук също е налице пълен член, който ограничава лицата само до служители в
администрацията на Община Пазарджик. Липсата на пълния член в атакуваната
разпоредба на чл.43, ал.2 води до по-широк кръг от лица, които могат да закупят
ведомствени жилища. В случая няма нужда от тълкуване по аналогия, защото самата
редакция на разпоредбата на чл.43, ал.2 е ясна и следователно няма нужда да
бъде тълкувана във връзка с други разпоредби на Наредбата. Нещо повече – по
никакъв начин съдът не може да стигне до извод от редакцията на чл.43, ал.2 от
Наредбата, че лица, служители в друга общинска администрация, не могат да
закупят ведомствени жилища на Община Пазарджик, защото никъде няма въведено
изискване те да са били под наем в тях преди закупуването им. Самите разпоредби
на чл.30, ал.1 и чл.43, ал.2 се намират в различни глави и радели на Наредбата
и уреждат различни отношения. Ето защо чл.43, ал.2 от Наредба за условията и
реда за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилища,
собственост на Община Пазарджик се явява незаконосъобразен като несъответен на
нормативен акт от по-горна степен – ЗОС.
По делото са
представени доказателства за реализирани разноски от Окръжна прокуратура
Пазарджик в размер на 20,00 лв., поради което следва да бъде осъден ответникът
да заплати същите с оглед изхода на делото.
Решението
след влизането му в сила подлежи на обявяване по реда, по който е обявена
Наредба за условията
и реда за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилища,
собственост на
Община Пазарджик,
приета с Решение № 49/31.03.2005
г. на Общински съвет Пазарджик.
По изложените съображения и на
основание чл.193, ал.1
от АПК, Административен съд Пазарджик
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ
като незаконосъобразни чл.37 и чл.43, ал.2 от Наредба за условията и реда за установяване
на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилища, собственост на Община
Пазарджик,
приета с Решение № 49/31.03.2005
г. на Общински съвет Пазарджик.
ОСЪЖДА Общински съвет Пазарджик да
заплати на Окръжна
прокуратура Пазарджик
сумата в размер на 20 (двадесет) лева, представляваща сторени по делото
разноски.
Решението
може да се обжалва с касационна жалба пред Върховния административен съд в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
На основание чл. 194 от АПК, при неподаване на касационни жалби или протест или ако те са
отхвърлени, решението да се разгласи по реда предвиден в чл. 78, ал.3
от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:/П/
ЧЛЕНОВЕ:
1./П/
2./П/
РЕШЕНИЕ
№ 61 ОТ 05.01.2021 Г. НА ВАС СОФИЯ ЧЕТВЪРТО ОТД. ПО АДМ. Д. № 7614/2020 Г.
- ОСТАВЯ В СИЛА РЕШЕНИЕ № 217 от 09.04.2020 г., постановено по адм.д. №
1308/2019 г. на Административен съд Пазарджик. Решението не подлежи на
обжалване.