Р
Е Ш Е
Н И Е
№…………………….
…………………………………, гр. Варна
В И М Е Т О Н А
Н А Р О Д А
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД - ВАРНА, VІІ състав,
в публично заседание на първи февруари, две хиляди двадесет и трета година в
състав:
СЪДИЯ:
СТАНИСЛАВА СТОЕВА
при секретаря
Деница Кръстева, като разгледа докладваното от административния съдия адм. дело
№ 1656 по описа за 2022 г. на Административен съд – Варна, за да
се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 145 и следв. от Административно процесуалния кодекс /АПК/ във вр. чл. 124 от Закон за държавния служител /ЗДСл/.
Образувано е по жалба от П.А.Х., ЕГН ********** срещу Заповед № РД-22-7701-14/08.07.2022 г. на Областен управител на област с административен център Варна, с която е прекратено служебното му правоотношение на основание чл.106, ал.1, т.2 и чл. 108 от Закона за държавния служител за длъжността „младши експерт, дейност координация и административен контрол“ в дирекция „Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост“ /АКРРДС/ в администрацията на областен управител на област с административен център Варна.
Жалбоподателят твърди, че не е налице визираното в заповедта съкращаване на щата, тъй като няма реално съкращаване на длъжността „младши експерт“. Сочи, че общата численост на персонала на Дирекция „АКРРДС“ не е променена, нито към датата на прекратяването на служебните му правоотношения, нито към настоящия момент. Счита, че Областният управител не е компетентен да извършва промени в числеността на персонала на областна администрация и да променя длъжностното щатно разписание, чрез намаляване на броя на заеманите длъжности. Твърди, че премахването на длъжността „младши експерт“ е извършено в противоречие с материалния закон, тъй като с ПМС № 121 от 2000 г. Министерски съвет е определил числеността на Областна администрация – Варна, като до този момент числеността на персонала не е променяна, поради което не са налице законовите предпоставки за намаляване на числеността на персонала. С жалбата е направено и искане да бъде осъден Областният управител на област с административен център Варна да заплати обезщетение за времето, през което жалбоподателят не е бил на служба, на основание чл. 121 ал. 1 т. 3 от ЗДСл. Моли обжалваната заповед да бъде отменена и да й бъдат присъдени направените по делото разноски. В съдебно заседание излага съображения, че не е спазена процедурата по издаването на процесната заповед. Моли жалбата да бъде уважена и да му бъдат присъдени сторените по делото разноски.
Ответната страна – Областен управител на област с административен център Варна, чрез процесуалния си представител А.Р., оспорва жалбата и изразява становище, че е неоснователна. Твърди, че издадената заповед е законосъобразна. Моли жалбата да бъде отхвърлена като неоснователна и недоказана. Моли да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение.
Съдът, след съвкупна преценка на събраните по делото
доказателства, доводите на страните и приложимата нормативна уредба, приема за
установено следното:
От Заповед № РД-22-7701-14/08.07.2022г. на Областния управител на област с административен център Варна се установява, че на основание чл.106 ал. 1 т. 2 и чл. 108 от ЗДСл, е прекратено служебното правоотношение на П.А.Х. за длъжността ”младши експерт, дейност координация и административен контрол“ в дирекция „АКРРДС“ при Областна администрация на област с административен център Варна, с ранг II – младши, считано от 08.07.2022г. поради съкращаване на щата.
Видно от съставения доклад № РД-22-7706-67(4)/08.07.2022г., изготвен от заместник областен управител на област с административен център Варна, на вниманието на областния управител е предложен анализ на дейността на отдел „АКРРДС“, съгласно който в Областна администрация Варна липсват оперативни ръководители, които да са отговорни за управлението на рисковете, поради което се предлагат промени в длъжностното разписание. В т. 1 е предложено в Дирекция „Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост“ да се създаде отдел „Регионално развитие и устройство на територията“, като за целта е предложено длъжността „главен експерт, регионално развитие, планове, програми и проекти“ в дирекция „АКРРДС“ да се съкрати и да се създаде длъжност по КДА „Началник на отдел в областна администрация“. В точка 2 е предложено в Дирекцията да се създаде и отдел „Държавна собственост и координация, и административен контрол“, като за целта е предложено длъжността „младши експерт, дейност координация и административен контрол“ в дирекция „АКРРДС“ да се съкрати и да се създаде длъжност по КДА „Началник на отдел в областна администрация“.
На основание този доклад и с цел оптимизиране на работата, със Заповед № РД-22-7706-82/08.07.2022г., Областният управител на област Варна, на основание чл. 32 ал. 1 от ЗА, чл.7 ал. 1 т. 24 от Устройствения правилник на областните администрации, чл.11 и чл. 14 ал. 1 и ал. 2 вр. чл. 12 ал. 1 т. 1, вр. чл. 13 ал. 1 т. 1 и чл. 14 ал. 2 т. 1 и т. 2 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, в дирекция „Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост“ е създал отдел „Регионално развитие и устройство на територията“ и отдел „Държавна собственост и координация и административен контрол“ и е наредил „Главен експерт, регионално развитие, планове, програми и проекти“ в дирекция „АКРРДС“ да се съкрати и да се създаде длъжност по КДА „Началник на отдел в областна администрация“, както и длъжността „Младши експерт, дейност координация и административен контрол“ в дирекция „АКРРДС“ да се съкрати и да се създаде длъжност по КДА „Началник на отдел в областна администрация“.
Със Заповед № РД-22-7706-83/08.07.2022 г. Областният управител на област
с административен център Варна е изменил утвърденото длъжностно разписание на
Областна администрация Варна, като общата численост на дирекция „АКРРДС“
запазва своята численост от 25 щатни бройки. В дирекцията се създават два нови
отдела „Регионално развитие и устройство на територията“ с 10 щатни бройки и
„Държавна собственост и координация и административен контрол“ с 14 щатни
бройки, както и една щатна бройка за директор. Общата численост на персонала в
Областна администрация Варна се запазва 43 щатни бройки.
От представените по делото поименни разписания на длъжностите на Областна администрация Варна към 17.06.2022 г., 24.06.2022 г. и 06.07.2022 г. се установява, че дирекция „Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост“ се състои от Директор – 1 щатна бройка, „Главен експерт“ – 5 щатни бройки, „Старши експерти“ – 10 щатни бройки, „Младши експерт“ – 6 щатни бройки, „Главен специалист“ – 1 щатна бройка, „Старши специалист“ – 1 щатна бройка, „Технически сътрудник“ – 2 щатни бройки. Общата численост на персонала на Областна администрация е 43 броя.
От представените вътрешни правила за документооборота се установява, че заповеди за назначаване и преназначаване на държавни служители, и прекратяване на служебно правоотношения се изготвят от „Човешки ресурси“, съгласуват се от юрисконсулт или служител с юридическо образование, съгласуват се от Директор дирекция „АПОФУС“, Главен секретар, Заместник областен управител и се подписват от Областния управител.
От представената по делото длъжностна характеристика на длъжността „младши експерт” от 29.06.2020г. се установява, че длъжностното ниво е 11, експертно ниво – 7, ранг - V младши; място на длъжността в структурата: контролиращ ръководител – областен управител, а пряк /оценяващ/ ръководител – директор „АКРРДС“; пряко е подчинен на областния управител и косвено на секретаря на областна администрация. В същата подробно са описани отговорностите, свързани с организацията на работа, преките задължения, възлагане, отчитане и планиране на работата, отговорности, свързани с организацията на работа, управление на персонала и ресурсите, вземане на решения, контакти, изисквания за заемане на длъжността, умения и компетентност.
От представените по делото поименни разписания на длъжностите на Областна администрация Варна към 17.06.2022г., 24.06.2022г., се установява, че в дирекция „АКРРДС“ има незаети 4 щатни бройки – за „главен експерт“, „старши експерт“, „младши експерт“ и „старши специалист“. От поименното разписание на длъжностните 06.07.2022г. се установява, че има незаети 3 щатни бройки – за „главен експерт“, „старши експерт“, „младши експерт“. От поименното разписание на длъжностите от 08.07.2022 г. се установява, че в дирекцията два отдела, като в отдел „Регионално развитие и устройство не територията“ има незаети 3 щатни бройки – „началник на отдел“, „главен експерт“ и „старши експерт“, а в отдел „Държавна собственост и координация и административен контрол“ има незаети 2 щатни бройки – „началник на отдел“ и „младши експерт“. Общата численост на дирекцията е запазена 25 щатни бройки. От представените по делото поименни разписания на длъжностите на Областна администрация Варна към 17.06.2022г., 24.06.2022г. и 06.07.2022г. се установява, че една от длъжностите „младши експерт“ се е заемала от П.Х.. По делото е представено и служебното досие на П.Х..
По искане на жалбоподателя по делото е допусната и приета съдебно -икономическа експертиза, която дава заключение, че към 08.07.2022 г. общата численост на персонала на дирекция „АКРРДС“ е 25 щатни бройки, от които към същата дата заети са 20 щатни бройки. Вещото лице сочи, че към 08.07.2022 г. в Дирекцията са създадени два отдела и е прието ново длъжностно разписание. Експертът е дал заключение, че към 08.07.2022 г. не е променян броят на служителите в Дирекцията – 25. Промяна е налице, но на по – късен етап, а именно 25.10.2022 г. – 21 щатни бройки. По отношение на длъжностите в дирекцията е посочил, че от 08.07.2022 г. длъжността „младши експерт“ е намалена с една щатна бройка, т.е. от 6 са станали 5, но към същата дата заетите длъжности „младши експерт“ са 4, т.е. е налице една свободна щатна бройка. Вещото лице е посочило, че към 08.07.2022 г. няма промяна в общата численост на дирекцията, а само вътрешното разпределение на бройките между отделните позиции, тъй като са създадени две нови щатни бройки за длъжност „началник отдел“, съответно са намалени с по една щатна бройка длъжностите „младши експерт“ и „главен експерт“. Вещото лице е дало заключение, че след промяната на длъжностното разписание, няма изготвени длъжностни характеристики за новите длъжности, както няма изготвен и функционален анализ на дирекцията, поради което не може да отговори на въпроса премахната ли е длъжността „младши експерт“ като система от функции, задачи и изисквания. В експертизата е посочено, че към момента на прекратяването на служебното правоотношение на жалбоподателя в дирекцията има една незаета длъжност „младши експерт“. Предвид липсата на функционален анализ и длъжностна характеристика експертизата не е могла да отговори на въпроса дали тази длъжност отговаря на заеманата от жалбоподателя, но е посочено, че тази бройка остава незаета и след уволнението на жалбоподателя. В съдебно заседание вещото лице уточнява, че и към момента на изготвяне на експертизата в Областна администрация е имало една свободна бройка за длъжност „младши експерт“.
От ответната страна е представен Доклад № РД-23-9400-17(2)/27.01.2023 г., от който се установява, че има една незаета длъжност за „младши експерт“, но в дейност „Устройство на територията“. За незаетата към 08.07.2022 г. щатна бройка „младши експерт“ в новосъздадения отдел има длъжностна характеристика, изготвена към 2020 година. Посочено е, че към 08.07.2022 г. в дирекция „АКРРДС“ няма незаета щатна бройка „младши експерт“, дейност „Координация и административен контрол“.
При така установените по делото факти, релевантната нормативна уредба, твърденията и доводите на страните по делото и като извърши на основание чл. 168 ал. 1 от АПК проверка на оспорения акт, съдът приема от правна страна следното:
Жалбата е подадена от лице с правен интерес – адресат на акта, в срок и срещу акт, подлежащ на съдебен контрол за законосъобразност. Разгледана по същество жалбата е основателна.
Съгласно чл. 108 ал. 1 от ЗДСл, служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Обжалваната заповед на Областен управител на област с административен център Варна, с която е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя, е издадена от компетентен орган, в кръга на неговите правомощия. Същата е в писмена форма и съдържа правно основание за прекратяване на служебното правоотношение - чл. 106 ал. 1 т. 2 и чл. 108 от ЗДСл - съкращаване на длъжността. В заповедта са посочени дължимите обезщетения и придобития от служителя ранг, поради което оспореният административен акт отговаря на изискуемата форма.
В закона липсва установена специфична процедура за издаване на заповед на основание чл. 106 ал. 1 т. 2 ЗДСл. Единственото изискване е наличието на отправено едномесечно предизвестие за прекратяване на служебното правоотношение, но то не е абсолютно, доколкото неспазването на едномесечния срок на предизвестие може да бъде компенсирано с обезщетение, съгласно чл. 106 ал. 4 ЗДСл, както е направено в случая.
При издаване на процесната заповед са нарушени Вътрешните правила за организацията на работата и документооборота в Областна администрация Варна. Съгласно т. 13 от Приложение № 1 на цитираните вътрешни правила „Заповедите за назначаване и преназначаване на държавни служители, и прекратяване на служебно правоотношения се изготвят от „Човешки ресурси“, съгласуват се от Главен счетоводител, съгласуват се от юрисконсулт, съгласуват се от Директор дирекция „АПОФУС“, Главен секретар, Заместник областен управител и се подписват от Областния управител“. Съгласно представената по делото длъжностна характеристика на главен експерт „Човешки ресурси“ /т. 7/, същият следва да организира своевременно приемане и оформяне на документи по назначаване и освобождаване на служители в съответствие с трудовото законодателство и Закона за държавния служител, като изготвя заповеди и трудови договори, свързани с назначаване, преназначаване и освобождаване на служители в областна администрация Варна. Видно обаче от представената заповед № РД-22-7701-14/08.07.2022г. същата не е изготвена от гл. експерт „Човешки ресурси“, както и не е спазен редът за съгласуване. Заповедта е подписана единствено от Областния управител на Област с административен център Варна. Независимо от това, че в Закона за държавния служител не е предвидена процедура по издаване на заповедите за прекратяване на служебни правоотношения, с Вътрешни правила за организацията на работата и документооборота в Областна администрация Варна, утвърдени от Областния управител, е въведена процедура, която следва да се спази при прекратяване на служебно правоотношение. Тези вътрешни правила разписват една подробна процедура, която следва да се спазва и по този начин одобрената в рамките на оперативната самостоятелност на компетентния орган процедура става част от административното производство по издаване на заповедта по чл. 106 ал. 1 т. 2 от ЗДСл. Макар и да не е предвидена в специалния закон, нейното спазване е условие за законосъобразност на крайния акт. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 13 от АПК, според която административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Пренебрегването на правилата опорочава постановената в нарушение на същите заповед, тъй като тези правила са гаранция за спазване на принципите на равенство, публичност и прозрачност, безпристрастност, последователност и предвидимост в административния процес. Постановеният при игнориране на процедурните изисквания административен акт е издаден в нарушение на чл. 8 ал. 2, чл. 12 и чл. 13 от АПК.
Съгласно чл. 2 ал. 1 от Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията „длъжност в администрацията” е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение въз основа на определени изисквания и критерии, свързана с конкретен вид дейност на лицето, което я заема и се изразява в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. Основните й характеристики са - нормативно определена позиция, която се изразява в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. В тежест на органа по назначаването е когато твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106 ал. 1 т. 2 от ЗДСл, да установи, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование /нормативно определена позиция/ в длъжностното разписание на съответната администрация, и като съвкупност от определени функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика. Двете обстоятелства следва да бъдат установени кумулативно. В случая, тези предпоставки не са налице – заличаване на длъжността в длъжностното разписание и отмяна, изменение или отпадане на функциите за длъжността „младши експерт“ в дирекция „АКРРДС“.
Твърдението, че липсва реално съкращаване на длъжността, тъй като от една страна е запазена общата численост на Дирекция „АКРРДС“ към Областна администрация на област Варна, а от друга страна функциите, изпълнявани от жалбоподателя, според утвърдената за длъжността му длъжностна характеристика са запазени, е основателно. Видно от приложеното длъжностно разписание, утвърдено от областния управител на Област Варна със Заповед № РД-22-7706-83/08.07.2022г., в дирекцията „АКРРДС“ се създават два отдела – „Регионално развитие и устройство на територията“ и отдел „Държавна собственост и координация и административен контрол“, като числеността на персонала е запазена – 25 броя. Извършените съгласно новото длъжностно разписание структурни промени /създаването на два нови отдела в дирекцията/ не води до извод за реално съкращаване на щата, доколкото щатната численост се запазва 25 бр., както по предходните длъжностни разписания от 17.06.2022г., 24.06.2022г. и 06.07.2022 година. Този извод на съда се подкрепя и от заключението по допуснатата съдебно – икономическа експертиза. От заключението на вещото лице се установява, че числеността на дирекцията се запазва – 25 щатни бройки. В действителност има настъпила промяна в числеността на дирекцията, но тя е три месеца след уволнението на жалбоподателя. Освен това, видно от заключението на вещото лице, промяната в числеността на персонала е извършена чрез изменение в Устройствения правилник на областните администрации, който е обнародван в ДВ. бр. 58 от 25.10.2022 г. и Приложение №3 към чл. 8, ал. 2 от правилника, където изрично е посочена числеността на Дирекция „АКРРДС“ за Областна администрация – Варна.
Доводите на административния орган, че съкращението е реално, тъй като процесната длъжност е премахната като система от функции, задължения и изисквания, са недоказани. Въпреки дадените указания, Областният управител на област с административен център Варна не е представил длъжностната характеристика за длъжността „Началник на отдел в дирекция АКРРДС“. С писмена молба с.д. № 16083/28.10.2022г., процесуалният представител на ответната страна изрично е заявил, че такава не е изготвена. Видно от заключението на вещото лице, длъжностна характеристика не е изготвена и към момента на изготвяне на заключението – 01.01.2023 г. Съдът приема, че след като до влизане в сила на новото длъжностно разписание не е била изготвена длъжностна характеристика на новосъздадената длъжност, не са били уточнени длъжностните функции за тази позиция. Липсата на длъжностна характеристика за новата длъжност, препятства съда да установи наличието на реално съкращаване на длъжността и обосновава извод за незаконосъобразност на оспорената заповед. Този извод се подкрепя и от изготвеното заключение по допусната СИЕ, вещото лице в отговора на въпрос 6 е посочило, че в Областна администрация Варна, след приемане на новото длъжностно разписание, не е изготвен функционален анализ и функционална характеристика на дирекция „АКРРДС“, съответно не са приети и нови длъжностни характеристики, отговарящи на новото разпределение. Фактът, че новосъздадената длъжност е вакантна, не освобождава органа от задължение да изготви длъжностна характеристика, с оглед на конкретните функции и задължения, които се възлагат на тази длъжност. С приемането на промени в длъжностната структура, органът е следвало да е наясно какви функции трябва да бъдат възложени на новосъздадената длъжност, предвид служебната необходимост, която налага промяната. Освен това административният орган не е представил и длъжностна характеристика за вакантната длъжност „младши експерт“, а представената такава от процесуалния представител на ответника е към 2020 година, т.е. преди промяната в длъжностното разписание, съответно преди създаването на двата нови отдела. С оглед на изложеното, съдът е възпрепятстван да установи в действителност ли жалбоподателят не отговаря на поставените изисквания за длъжността, каквито са твърденията на процесуалния представител на ответника. Това се установява и от заключението на вещото лице, в отговорът на въпрос 7 експертизата е посочила, че предвид липсата на изготвени нови длъжностни характеристики към момента на изготвяне на заключението, не може да се установи дали жалбоподателят отговаря на изискванията, като е посочено, че минималните изисквания са в съответствие с класификатора на длъжностите в администрацията съответно Х. отговаря и дори надвишава тези изисквания. Съгласно разпоредбата на чл. 8 ал. 1 т. 1 от Наредба за длъжностните характеристики на държавните служители, приета с ПМС №129/26.06.2012 г. изменението на длъжностните характеристики може да се извършва по инициатива на звеното по човешки ресурси или на преките ръководители при настъпили промени в характера и организацията, какъвто несъмнено е настоящият случай. С оглед на цитираната разпоредба настоящият съдебен състав приема, че административният орган е бил задължен да изготви нови длъжностни характеристики и представения доклад от главен експерт „Човешки ресурси“ не го освобождава от това му задължение.
След като не е налице реално съкращаване на длъжността, заемана от жалбоподателя, правото на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение е осъществено в несъответствие с целта на закона, която в случая е оптимизиране на дейността на администрацията. С оспорената заповед се цели единствено прекратяване на служебното правоотношение с П.А.Х., поради което същата е издадена при превратно упражняване на власт.
С оглед гореизложеното, съдът намира, че оспорената заповед е незаконосъобразна, издадена при съществени процесуални нарушения и в противоречие на материалния закон, поради което следва да се отмени.
Съдът като взе предвид изявлението на процесуалния представител на жалбоподателя, направо в открито съдебно заседание, проведено на 26.10.2022 г., че оттегля жалбата си в частта, с която е поискано обезщетение на основание чл. 121 ал. 1 т. 3 от ЗДСл, за времето през което жалбоподателят не бил на служба поради прекратяването, счита че на основание чл. 155 ал. 1, вр. чл. 159 т. 8 от АПК, жалбата в тази част следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото прекратено.
При този изход на спора и предвид направеното искане, съдът намира, че на жалбоподателя следва да се присъдят сторените по делото разноски в общ размер на 814.20 лева, от които 10 лв. – държавна такса, 204.20 лв. – депозит за вещо лице и 600 лева – адвокатски хонорар.
На основание чл. 172 ал. 2 АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на П.А.Х., ЕГН **********, в частта, с която е поискано обезщетение на основание чл. 121 ал. 1 т. 3 от ЗДСл.
ПРЕКРАТЯВА производството по административно дело № 1656/2022 по описа на Административен съд – Варна, в тази част.
ОТМЕНЯ Заповед № РД-22-7701-14/08.07.2022 г. на Областен управител на Област с административен център Варна, с която е прекратено служебното правоотношение на П.А.Х. на основание чл. 106 ал. 1 т. 2 и чл. 108 от Закона за държавния служител за длъжността „младши експерт, дейност координация и административен контрол“ в дирекция „Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост“ в администрацията на областен управител на област с административен център Варна.
ОСЪЖДА Областна администрация гр. Варна да заплати на П.А.Х., ЕГН ********** сумата в размер на 814.20 /осемстотин и четиринадесет лева и двадесет ст./ лева, представляваща сторените по делото разноски.
Решението
може да се обжалва с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 -
дневен срок от съобщаването му на страните.
СЪДИЯ :