РЕШЕНИЕ
№
гр. Русе, 17.02.2020 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд - Русе, II - ри състав, в публично заседание на
22 януари през две хиляди и двадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ИНА РАЙЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ: ЕЛИЦА
ДИМИТРОВА
ДИМИТРИНКА
КУПРИНДЖИЙСКА
при
секретаря Диана Михайлова и в присъствието на прокурора Андрей Ангелов, като
разгледа докладваното от съдия КУПРИНДЖИЙСКА административно дело № 758 по
описа за 2019 година, за да се произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда на чл. 185 и
сл. от АПК.
Образувано е по протест от прокурор
при Окръжна прокуратура Русе срещу разпоредбите на срещу разпоредбите на чл. 10, т. 25 относно частта
„…събиране, транспортиране…“, чл. 24 ал. 2 до ал. 6 вкл., чл. 33 ал. 1 и чл. 35
относно частта „…събиране…“, Глава Петнадесета „Административно-наказателни
разпоредби – членове от 63 до 72 включително от Наредба №17 за управление на
отпадъците на територията на Община Борово, област Русе, приета с Решение № 410
по Протокол № 34/25.06.2014г., изменена с решение № 29/17.06.2019г. на
Административен съд – Русе по адм.д.№ 220/2019г.
В с. з. протестът се
поддържа от Окръжна прокуратура Русе, чрез прокурор Андрей Ангелов, така както
е предявен против оспорените текстове от Наредбата на ОбС-Борово. Моли за
уважаване на същия, като основателен и доказан. Претендират се разноски по
делото.
Ответникът по оспорването
Общински съвет Борово не ангажира, становище по делото.
Административният съд,
като се запозна с доводите на страните и доказателствата в административната
преписка и след служебна проверка съгласно изискванията на чл. 168 АПК,
намира за установено от фактическа и правна страна следното:
Видно от доказателствата
по делото, оспорената Наредба е приета с Решение
№ 410 по Протокол № 34/25.06.2014г. на ОбС Борово, изменена с решение № 29/17.06.2019г. на
Административен съд - Русе по адм.д.№ 220/2019г. Към преписката е
представена докладна записка изх. № 08-0174/17.06.2014 г. от Кмета на Община Борово
до Общински съвет Борово, относно приемане на нова Наредба за управление на
отпадъците на територията на Община Борово, ведно с проект на решение.
Докладната записка е била разгледана на заседание на Общински съвет Борово, видно
от приложено извлечение на решение № 410 по протокол № 34/25.06.2014г. , като
по приемането на проект на наредбата от комисията по бюджет, финанси,
икономическа и инвестиционна политика, нормативна уредба, законност, ред и
сигурност, е взето единодушно решение за подкрепяне на предложението за проект
на наредбата. Съответно Общински съвет Борово е приел Наредбата, която влиза в
сила от датата на приемането й.
Съдебният състав приема,
че се касае до оспорване на подзаконов нормативен акт с вторични правни норми,
които създават общи задължителни правила за регулиране на повтарящи се
обществени отношения в границите на съответната община. Актът е издаден от
орган на местно самоуправление и подлежи на безсрочно оспорване съобразно
разпоредбата на чл. 187, ал. 1 АПК.
Оспорването е направено
чрез протест на Окръжна прокуратура съобразно правомощията по чл. 16, ал. 1, т.
1 АПК в защита на обществения интерес. По изложените съображения
оспорването се явява допустимо, а разгледано по същество, е и основателно по
следните съображения:
В чл. 8 ЗНА
се дава право на всеки Общински съвет да издава наредби, с които да урежда
съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени
отношения с местно значение. Съгласно разпоредбата на чл. 22, ал. 1 от
Закона за управление на отпадъците/ЗУО/ Общинският съвет приема
наредба, с която определя условията и реда за изхвърлянето, събирането,
включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и
обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни
битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на територията на общината,
разработена съгласно изискванията на този закон и
подзаконовите нормативни актове по прилагането му, както и заплащането за
предоставяне на съответните услуги по реда на ЗМДТ. По тези съображения
оспорената Наредба, се явява акт, издаден в изискуемата писмена форма, от
компетентен орган, с решение, взето на редовно проведено негово заседание, с
изискуемия се кворум, поради което същата не е нищожна.
Процедурата по издаването
на действащите в страната нормативни актове е уредена в Закона за нормативните актове.
В конкретния случай същата е спазена, видно от представените по делото писмени
доказателства. Въпреки това оспорените текстове от Наредбата са приети в
противоречие с материалния закон и като такива подлежат на отмяна.
По отношение на оспорване на разпоредбите на чл.10, т.25 в частта
относно „…събиране, транспортиране…“, чл. 33 ал. 1 и чл. 35 в частта относно
„...събиране...”.
От съдържанието на
протестираните разпоредби е видно, че същите не са съобразени и не съответстват
на разпоредбите на чл. 35, ал. 2, т. 2 и ал. 5 от ЗУО, съгласно които
разрешение не се изисква за събиране и транспортиране на отпадъци по смисъла на
§ 1, т. 41 и т. 43 от ДР на ЗУО. Разрешително се изисква само за дейностите по
чл. 35, ал. 1 от ЗУО, между които събирането и транспортирането не попадат.
Съгласно разпоредбата на чл. 35, ал. 3 и ал. 5 от ЗУО за извършването на
дейностите по ал. 2, т. 2 -5 от ЗУО се изисква само регистрация и издаване на
документ по реда на глава пета, р-л II, като регистрационният
документ за дейностите по ал. 2, т. 2 от ЗУО се издава самостоятелно от
останалите разрешителни и регистрационни документи. Съобразно нормата на чл.
35, ал. 2, т. 2 от ЗУО се изисква само регистрационен документ, не и
разрешително.
С оглед на това съдът
намира, че разпоредбите на чл.10, т.25 в частта относно „…събиране,
транспортиране…“, чл. 33 ал. 1 и чл. 35 в частта относно „...събиране...” от
Наредбата се явяват материално незаконосъобразни, постановени в противоречие на
нормативен акт от по-висока степен - чл. 35, ал. 2, т. 2 и чл. 35, ал. 3 и ал.
5 от ЗУО, поради което същите подлежат на отмяна като незаконосъобразни в
оспорената им част.
По отношение на оспорване на разпоредбите на чл. 24, ал. 2, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и ал. 6.
От съдържанието на
оспорената разпоредба на чл. 24, ал. 2, т. 1-5, от Наредбата е видно, че
същата противоречи на разписаните правила в чл. 15, ал. 1, т. 1,
т. 3, т. 4, т. 5 и т. 10 от Наредба
за управление на строителните отпадъци и за възлагане на рециклирани строителни
материали/НУСОВРСМ/. Тоест с оспорения текст на Наредбата са
предвидени случаи, които са предвидени и в горепосочената Наредба, но по
отношение на тяхната квадратура са предвидени по-малки по размер кв. м. и не са
съобразени с тези предвидени в НУСОВРСМ, което е в противоречие с акт от
по-висока степен и съответно оспорената разпоредба/и/ подлежи/ат/ на отмяна.
С текста
на чл. 24, ал. 3, ал.4 от наредбата на ОбС – Борово
е предвидено, че планът за управление на строителни отпадъци се включва в обхвата на
инвестиционните проекти по глава осма от ЗУТ,
а за обектите, за които не се изисква одобрен инвестиционен проект, се изготвя
като самостоятелен план. Същевременно нормата на чл. 24, ал. 4 от Наредбата
разписва кои са компетентните длъжностни лица за одобряване на плановете за
управление на строителни отпадъци, а именно: 1. за строежи, за които се изисква
одобрен инвестиционен проект - като част от процедурата за съгласуване и
одобряване на инвестиционни проекти по реда на глава осма, раздел
II от ЗУТ; 2. за обекти, за които не се изисква одобрен
инвестиционен проект - от Кмета на Община Борово или оправомощено от него
длъжностно лице. Актуалната уредба на този въпрос се съдържа в разпоредбите на чл. 11, ал. 4 от
ЗУО, във връзка с чл. 156б от ЗУТ.
Съобразно текста на чл. 156б ЗУТ
преди откриването на строителната площадка и/или преди започването на
дейностите по изграждане или премахване на строеж възложителят внася за
одобряване в общината 1. план за управление на строителните отпадъци в
случаите, когато се изисква по Закона за
управление на отпадъците; 2. план за безопасност и здраве, като
съгласно чл. 156б, ал. 2 ЗУТ планът по ал. 1, т. 1 се одобрява при условията и по реда на Закона за управление на отпадъците,
а планът по ал. 1, т. 2 се одобрява от кмета на общината или от оправомощено от
него длъжностно лице в 14-дневен срок от внасянето му. Същевременно чл. 11, ал. 4 ЗУО
предвижда, че плановете за управление на строителни отпадъци, когато не са
одобрени по реда на чл. 156б, ал. 6 от
Закона за устройство на територията, се одобряват от кмета на
общината или оправомощено от него длъжностно лице по искане на възложителя на
строежа след влизането в сила на разрешението за строеж и преди откриването на
строителната площадка и/или преди започването на дейностите по изграждане или
премахване на обект по ал. 1. Всъщност тук се касае за чл. 156б, ал. 7 от ЗУТ, съгласно която по искане на възложителя плановете по ал. 1
могат да бъдат одобрени от главния архитект на общината заедно с инвестиционния
проект и вписани в разрешението за строеж. Те губят действието си при условията
на ал. 6. При това положение двата закона изрично са указали компетентните
органи за одобряване на плана за управление на строителните отпадъци, като с
общинската Наредба недопустимо се ограничават законодателно разписаните
възможности за компетентност на органите и избор на същите от възложителя.
По отношение чл. 24, ал. 5 и ал. 6 от Наредбата:
С текстовете на оспорената
алинея 5 Общинският съвет е приел, че компетентният орган по ал. 4 може да
изисква предоставяне на допълнителна информация или отстраняване на нередовности
в случай на несъответствие с изисквания на наредбата по чл. 43 ал. 4 ЗУО, като
изпраща мотивирано становище до заявителя не по-късно от 15 дни от получаване на плана, а алинея 6 предвижда, че Кметът на
Община Борово одобрява плана за управление на строителни отпадъци или
мотивирано отказва одобрението му в срок до един
месец от получаването на плана или отстраняването на нередовностите и/или
предоставянето на допълнителна информация. Налице е противоречие с разписания в
чл. 11, ал. 6
и ал. 7 на ЗУО
срок, където законодателят е предвидил, че компетентните органи по ал. 4 и 5
могат да изискват предоставяне на допълнителна информация или отстраняване на
нередовности в случай на несъответствие с изисквания на наредбата по чл. 43,
ал. 4, като изпращат мотивирано становище до заявителя не по-късно от 14 дни от получаването на плана и
одобряват плана за управление на строителни отпадъци или мотивирано отказват
одобряването му в 14-дневен срок от
получаването на плана или от отстраняването на нередовностите и/или
предоставянето на допълнителната информация. Вярно е, че законовият срок е за
произнасяне, т.е. е инструктивен, но текстът е повелителен, тъй като визира ред
за упражняване на правомощие и има дисциплиниращ характер, поради което е
недопустимо с общинска наредба този срок да бъде променян.
Протестираните разпоредби на Глава ПЕТНАДЕСЕТА „АДМИНИСТРАТИВНО-НАКАЗАТЕЛНИ
РАЗПОРЕДБИ“ от Наредбата на Община Борово
включват чл. 63 – чл. 72 включително. Като цяло разпоредбите на Глава
Петнадесета имат имуществено-санкционен характер по отношение извършени
конкретни нарушения от физически лица, едноличен търговец или юридическо лице.
Закон за управление на
отпадъците, като специален закон е уредил както забраните за изоставянето,
нерегламентираното изхвърляне и изгаряне или друга форма на неконтролирано
управление на отпадъците, съставите на нарушенията, санкциите за извършването
на всяко конкретно нарушение, така и отговорните лица спрямо вида на
нарушението и лицата, оправомощени да констатират съответното нарушение и да
санкционират същото (глава трета
и глава шеста от ЗУО).
Процесната Наредба за
управление на отпадъците на територията на Община Борово е приета въз основа на
законовата делегация на чл. 22
от ЗУО, която овластява общинския съвет да приеме наредба, с която
да определи единствено условията и реда за изхвърлянето, събирането,
включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и
обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни
битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на територията на общината,
разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите
нормативни актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на
съответните услуги по реда на Закона за местните
данъци и такси. Със законовата норма на общинския съвет не е
предоставено правомощие да приеме и разпоредби с наказателно-правен характер. В
специалния закон (ЗУО) тези обществени отношения (състави на нарушения,
санкционни норми, компетентни длъжностни лица) са изчерпателно урегулирани и
тяхното преуреждане води до неяснота относно приложимия ред за налагане на
санкция при допуснато нарушение, едновременно регламентирано в два различни по
степен нормативни акта.
Като е предвидил
протестираните административно-наказателни разпоредби, без да разполага с
правомощие за това, Общински съвет Борово е навлязъл в сферата на чужда
компетентност. Основна характеристика на административнонаказателната
отговорност е нейната законоустановеност.
Съгласно чл. 2, ал. 1 от
Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) деянията,
които съставляват административни нарушения, и съответните за тях наказания, се
определят със закон. Поради това, нарушен е и основен принцип, предвиждащ
законоустановеност на административните нарушения и наказания. Вярно е, че според
чл. 15, ал. 3 от
ЗНА и чл. 5, ал. 1 от АПК при противоречие между два акта от различна степен се прилага
този с по – висок ранг, но в случая се налага изрична отмяна на
незаконосъобразните текстове, за да не съществуват в правния мир разпоредби,
които противоречат на закон и поради това нарушават правата на гражданите. С
отмяната и приемането на съответни на закона норми ще се осигури яснота и
прозрачност по отношение изискванията към гражданите, по отношение правата и
задълженията им във всеки един конкретен случай. Само по този начин ще бъдат
спазени принципите на достъпност, публичност и прозрачност, съответно
последователност и предвидимост, уредени с текстовете на чл. 12
и 13 от АПК,
като ще се допринесе за правна сигурност в обществото. В този смисъл посочените
по – горе оспорени текстове от Наредбата следва да бъдат отменени като
противоречащи на материалния закон. Установената материална незаконосъобразност на същите е основание
за отмяната им по смисъла на чл.146, т. 4,
във връзка с чл. 196 от АПК.
С оглед на изложеното
съдът приема, че оспорените норми на Наредбата - чл. 24, ал. 2, т. 1-5, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и
ал. 6, чл. 10, т. 25 в частта относно „…събиране, транспортиране…“ и чл. 33 ал.
1 и чл. 35 в частта относно „…събиране…“
следва да се отменят, като противоречащи на нормативен акт от по-висока степен
– ЗУО и НУСОВРСМ. Наредбата следва да съответства напълно на разпоредбите на
по-високия по степен нормативен акт, по приложение на който е издадена, което в
случая не е така по отношение на процесните текстове.
Недопустимо е с Наредба на
общински съвет да се уреждат обществени отношения, регламентирани с нормативни
актове от по-висока степен, за регламентирането на които не е налице законова
делегация на общинския съвет. Липсата на законово определена компетентност за
издаването на даден административен акт прави същия нищожен, предвид което
следва да се прогласи нищожността на разпоредбите на Глава ПЕТНАДЕСЕТА „АДМИНИСТРАТИВНО-НАКАЗАТЕЛНИ РАЗПОРЕДБИ“ – от чл. 63
до чл. 72 включително от Наредбата.
При този изход на спора и
при своевременно направено искане на Окръжна прокуратура Русе следва да се
присъди сумата 20, 00(Двадесет) лева, сторени от нея разноски за публикуване на
оспорването в ДВ.
Водим от гореизложеното
и на основание чл. 193, ал. 1, пр. 2 вр. чл. 146, т. 4 АПК Административен съд – Русе
Р
Е Ш И :
ОТМЕНЯ по протест на прокурор от Окръжна
прокуратура Русе разпоредбите на чл. 10, т. 25 относно частта „…събиране,
транспортиране…“, чл. 24 ал. 2 до ал. 6
вкл., чл. 33 ал. 1 и чл. 35
относно частта „…събиране…“ от Наредба №17 за управление на отпадъците на
територията на Община Борово, област Русе, приета с Решение № 410 по Протокол №
34/25.06.2014г., изменена с решение № 29/17.06.2019г. на Административен съд –
Русе по адм.д.№ 220/2019г.
ОБЯВЯВА ЗА
НИЩОЖНИ разпоредбите, намиращи се в Глава Петнадесета
„Административно-наказателни разпоредби – членове от 63 до 72 включително от Наредба №17 за управление на
отпадъците на територията на Община Борово, област Русе, приета с Решение № 410
по Протокол № 34/25.06.2014г., изменена с решение № 29/17.06.2019г. на
Административен съд – Русе по адм.д.№ 220/2019г.
ОСЪЖДА Общински съвет Борово да заплати в
полза на Окръжна прокуратура Русе направените по делото разноски в размер на 20.00
(Двадесет) лева.
Решението подлежи на оспорване с касационна
жалба пред Върховен административен съд на Република България в срок от 14 дни
от съобщаването му на страните.
След влизането в сила, решението да
се разгласи по реда на чл. 194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.