РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
Административен
съд Пловдив
Р Е Ш Е Н И Е
№ 554/15.3.2021г.
гр. Пловдив, 15 .
03 . 2021 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – Пловдив, VI с-в, в открито заседание на четвърти март
през две хиляди двадесет и първа година,
в състав:
Административен съдия : Здравка
Диева
С участието на секретаря
Г.Г., като разгледа докладваното от съдията адм.д.№ 220/2021г., за да се
произнесе , взе предвид следното :
Производство по реда на чл.45 ал.11 от Закона за местното самоуправление и
местната администрация / ЗМСМА /.
Областен управител на област Пловдив оспорва Решение № 117, прието с
протокол № 17 от 12.01.2021г. на Общински съвет – Кричим, с което е изменено Решение № 111, прието с протокол № 16
/ 17.12.2020г., като незаконосъобразно.
1. Становища на страните :
- В Заповед № АК-04-1 от 27.01.2021г., с която е оспорено Решение № 117,
прието с протокол № 17 от 12.01.2021г. на Общински съвет – Кричим, с което е
изменено Решение № 111, прието с протокол № 16 / 17.12.2020г. /РОС № 111/, са
изложени следните основания : С Решение № 111, прието с протокол № 16 от
редовно заседание на ОбС – Кричим, проведено на 17.12.2020г., на основание
чл.21 ал.1 т.8 и ал.2 ЗМСМА и чл.8 ал.1 ЗОС вр. с чл.4 ал.1 и чл.25 ал.9 ЗСПЗЗ
и чл.78а ППЗСПЗЗ, в пункт 1 ОбС -Кричим дава съгласие да бъде променен начинът
на трайно ползване от „пасище“ в „за други земеделски нужди“ на пет имота,
собственост на община Кричим /описани с кадастрален идентификатор и площ;
всички с НТП – пасище; всички 9-та категория; три имота са в м.“Арманджик“,
един в м.“Кутела“ и един в м.“Метоха“ – землище на гр.Кричим; с отразени номера
на актове за публична общинска собственост/, а в пункт 2 ОбС-Кричим възлага на
Кмета на община Кричим да предприеме всички необходими правни и фактически
действия, свързани с изпълнение на решението. На заседанието са присъствали 12
от общо 13 общински съветници, като „за“ приемане на решението са гласували 12
от тях, а „против“ – няма, „въздържали се“ също няма.
РОС № 111 е изпратено с изх. номер от 22.12.2020г. 8л.10 и сл./ и постъпило
в деловодството на областна администрация – Пловдив със съпроводително писмо
вх.№ АК-01-255 от 22.12.2020г., подписано с електронен подпис от А.Х. –
Председател на общински съвет – Кричим. В срока за административен контрол,
областен управител на област Пловдив констатира незаконосъобразност на
цитираното решение и с писмо изх.№ АК-01-255#9/29.12.2020г. административният
акт е върнат за ново обсъждане в ОбС-Кричим. Писмото на областен управител е
получено в деловодството на ОбС-Кричим на 29.12.2020г., от която дата започва
да тече срокът за ново обсъждане на решението.
Върнатото за ново обсъждане РОС № 111 е прегласувано на редовно заседание
на ОбС-Кричим, проведено на 12.01.2021г. с приемане на Решение № 117, обективирано
в протокол № 17/12.01.2021г. /РОС № 117/. С РОС № 117 на основание чл.45 ал.7 и
ал.9 ЗМСМА, ОбС-Кричим изменя РОС № 111 в пункт първи: Дава предварително
съгласие да бъде променен начинът на трайно ползване от „пасище“ в „за други
земеделски нужди“ на пет имота, собственост на община Кричим /описани с
кадастрален идентификатор и площ; всички с НТП – пасище; всички 9-та категория;
три имота са в м.“Арманджик“, един в м.“Кутела“ и един в м.“Метоха“ – землище
на гр.Кричим; с отразени номера на актове за публична общинска собственост/ -
идентични с имотите, описани в РОС № 111, като определя срок на предварителното
съгласие – 2 години, а в пункт втори - ОбС-Кричим възлага на Кмета на община
Кричим да предприеме всички необходими правни и фактически действия, свързани с
изпълнение на решението.
На заседанието са присъствали 13 от общо 13 общински съветници, като „за”
приемане на решението са гласували 13, „против” – 0 и „въздържали се” – 0. РОС
№ 117 е постъпило в деловодството на областна администрация Пловдив с писмо
вх.№ АК-01-6/13.01.2021г.
Предвид посочените данни във вр. с процедурите, регламентирани в ЗМСМА, в
заповедта на Областен управител – Пловдив е отразено, че върнатият за ново
обсъждане акт не влиза в сила и се разглежда от общинския съвет в 14 дн.срок от
получаването му – чл.45 ал.7 ЗМСМА. Съгласно чл.45 ал.9 ЗМСМА, ОбС може да
отмени, да измени или да приеме повторно върнатия за ново обсъждане акт и в
случая ОбС-Кричим е приложил втората хипотеза – изменил върнатото за ново
обсъждане решение № 111.
Според Областен управител – Пловдив, РОС № 117 представлява
незаконосъобразен административен акт поради липса на форма и нарушения на
материалния закон – самостоятелни основания по см. на чл.146 т.2 и т.4 от АПК. В
обстоятелствената част на заповедта на областен управител – Пловдив са изложени
следните съображения : Общинските
съвети като местни органи на самоуправление, по силата на чл.8 ал.1 ЗОС са
принципали на общинска собственост и главното правно основание за приемане на
решение № 111 и решение № 117 е общата разпоредба на чл.21 ал.1 т.8 ЗМСМА.
Обекти на решение № 117, индивидуализирани чрез актове за публична общинска
собственост и скици, са пет броя имоти, представляващи земеделска земя с начин
на трайно ползване – пасища. Предназначението на земеделските земи е за
производство на растителна продукция и паша на добитък по начин, неувреждащ
почвеното плодородие и здравето /чл.2 ал.2 ЗОЗЗ/, като собственикът свободно
избира начина на ползване на земеделската земя, ако с това не променя нейното
предназначение /чл.5 ал.1 ЗОЗЗ/. Предназначението на земеделските земи и
очертано в две насоки : производство на растителна продукция и паша на добитък.
Промяната на начина на трайно ползване на земеделската земя от това за паша за
добитък /мера и пасище/ в „за други земеделски нужди”, означава, че земята ще
се ползва отново в очертаното в чл.2 ал.2 ЗОЗЗ предназначение на земеделските
земи и в този см. промяната на трайното ползване на земеделската земя е в
рамките на едно и също нейно предназначение, дефинирано в закона. В случая,
съгласно изложените обстоятелства в докладна записка изх.№
РД-02-28-129/09.12.2020г. /към решение № 111/ от кмета на община Кричим, е
видно, че в община Кричим е постъпило инвестиционно намерение, което може да
бъде реализирано чрез учредяване право на строеж или придобиване в право на
собственост на индивидуализираните в решението имоти, като за целта следва да
се промени начинът на трайно ползване на имотите, което да даде основание за
промяна на вида собственост от публична в частна. Следователно, намерението на
общински съвет Кричим е свързано не с промяна на начина на трайно ползване, а с
предназначението на земята, поради което е налице противоречие между посочените
правни основания чл.25 ал.9 ЗСПЗЗ и чл.78а ППЗСПЗЗ и фактическите основания,
обективирани в докладната на вносителя на проекта на решението. Нормата на
чл.25 ал.9 ЗСПЗЗ препраща към ППЗСПЗЗ, като постановява, че условията и реда за
промяна на начина на трайно ползване на земеделски имоти за други неземеделски
нужди са уредени в цитирания подзаконов нормативен акт. Процедурата по чл.78а
ППЗСПЗЗ предвижда собственика на земята или упълномощено лице да подаде
заявление до съответната ОСЗ. В случая според диспозитивите на решение № 111 и
решение № 117, и в двете решения общинският съвет е изразил воля относно
„даване на съгласие” /в № 111/ и „даване на предварително съгласие” /в № 117/,
а не за изрично упълномощаване на лице, което да инициира процедурата по
промяна на начина на трайно ползване на имотите. Действие по даване на съгласие
и по-точно предварително съгласие, се съдържа в правното регламентация на
промяна на предназначението на земеделски земи за неземеделски нужди в чл.25
ал.5 ЗСПЗЗ. При анализ на разпоредбата е видно, че е налице изискване да бъде
определен и срок на валидност на предварителното съгласие, което в случая не е
направено от общинския съвет. В този контекст, общински съвет Кричим е смесил
две процедури : по промяна предназначението на земеделска земя за неземеделски
нужди и промяна в начина на трайно ползване на земеделска земя за земеделски
нужди, което води до незаконосъобразност на решение № 117 поради нарушаване на
материалноправни разпоредби – самостоятелно основание за оспорване на
административния акт по арг. от чл.146 т.4 АПК. С позоваване на фактическия
състав на нормата на чл.78а ППЗСПЗЗ е посочено, че според приложенията към
решение № 117, е налице неизпълнение на правните изисквания. В тази вр. – с
писмо изх.№ 0-38651/23.12.2020г. на директора на РИОСВ-Пловдив, община Кричим е
уведомена, че 5-те бр. имоти – обект на решението, попадат в границите на
защитени зони от мрежата натура 2000 съгласно ЗБР и не попадат в защитени зони
съгласно ЗЗТ. С писмо изх.№ РД-12-04-2-1/11.01.2020г. ОДЗ-Пловдив е информирала
община Кричим, че 4 от общо 5 на брой от имотите – попадат в регистрите и
специализирания слой на МЗХ – за постоянно затревени площи към м.март 2020г.
„Следователно, общински съвет Кричим е приел своето решение, като не се е
съобразил със императивните законови изисквания относно липсата на
ограничителни условия, на които следва да отговарят пасищата, за да бъде
променен начинът на трайно ползване”. По изложените съображения и с позоваване
на съдебна практика, е прието, че решение № 117 се явява незаконосъобразно
поради необоснованост и вътрешно противоречиви фактически и правни мотиви,
обосноваващи съществено нарушение на изискването по чл.59 ал.2 т.4 АПК,
респект. липса на установената от закона форма – основание за
незаконосъобразност по см. на чл.146 т.2 АПК.
Оспорването е правно основано на чл.45 ал.4 и ал.11 ЗМСМА.
Процесуалният представител на Областен управител на област Пловдив – гл.юрисконсулт
И.К. поддържа оспорването по изложените в заповедта съображения и претендира
присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Във вр. с възражение за
недопустимост на оспорването, бе заявено алтернативно и предоставено на съда –
предмет на оспорването да е Решение № 111, прието с протокол № 16 от
17.12.2020г., изменено с решение № 117, тъй като двете решения имат почти
идентично съдържание и технически въпрос и кой номер решение ще бъде предмет на
делото.
- Ответникът Общински съвет – Кричим е процесуално представен от адв.И.К. и
оспорва заповедта – недопустима и алтернативно, неоснователна. По отношение
недопустимост на оспорването е заявено /писмено становище, л.134 и сл./, че в
случая е оспорено Решение № 117, прието с протокол № 17 от 12.01.2021г. на
ОбС-Кричим, с което е изменено решение № 111, прието с протокол № 16 от
17.12.2020г. Оспореното според диспозитива на заповедта на областен управител –
решение № 117/12.01.2021г. на ОбС-Кричим /РОС № 117/, е прието на основание
чл.45 ал.7 и ал.9 ЗМСМА вр. с писмо от 29.12.2020г. на областен управител –
Пловдив, за връщане за ново обсъждане на решение № 111/17.12.2020г. на
ОбС-Кричим /РОС № 111/. В тази вр. се поддържа, че РОС № 117 не подлежи на
оспорване на самостоятелно основание при условията на чл.45 ал.4 и ал.11 ЗМСМА,
тъй като според чл.45 ал.11 ЗМСМА, при хипотеза на върнато за ново разглеждане
решение на общинските съвети – на оспорване пред съда подлежи „измененият или
повторно приетият ак на общинския съвет”, а не актът, с който общинският съвет
се произнася вр. с връщането за ново разглеждане. Заявено е, че в
обстоятелствената част на заповедта, областният управител коментира предходното
РОС № 111, връщането му за ново разглеждане от ОбС, както и приемането на
оспореното РОС № 117 – резултат именно от връщането за ново обсъждане на
решение № 111. Предвид това се поддържа, че ако областен управител считаше, че
не са изпълнени указанията му, дадени с писмо изх.номер от 29.12.2020г., на
съдебен контрол за законосъобразност следваше да подложи „измененият или
повторно приетият акт на общинския съвет” – РОС № 111, а не актът, с който ОбС
се произнася по повод връщането за ново обсъждане. Становището за недопустимост
се поддържа в съдебно заседание от адв.К. и в допълнителни писмени съображения
се твърди недопустимост на изменението на оспорването, заявено алтернативно в
съдебно заседание от 04.03.2021г. Посочено е, че със заповедта от 27.01.2021г.
областен управител на област Пловдив изрично е заявил, че оспорва РОС № 117,
при което не е допустимо в хода на вече образувано производство да се променя
предметът на делото. Недопустимо е изменението на предмета на оспорване и без
издадена изрична заповед на областен управител, съдържаща мотиви и диспозитив
на оспорване на конкретен акт на ОбС. Дори да се приеме за допустимо изменение
на оспорването, като насочено против РОС № 111, същото отново е недопустимо
поради просрочие – най-късният момент за оспорване на РОС № 111 с издаването на
заповед, е 14-ят ден от уведомяването му за приемане на РОС № 117 от
12.01.2021г., с което е изменено РОС № 111. Счита се, че оспорването на РОС №
117 води до това, че самото то не влиза в сила, което означава, че РОС № 111 не
следва да се счита изменено, а поради липсата на изрично оспорване на самото
Решение № 111, то е влязло в сила със съдържанието, с което е било прието първоначално.
Предмет на произнасяне по същество не може да бъда законосъобразността на РОС №
111, тъй като същото е влязъл в сила административен акт, което е допълнителен
аргумент за недопускане изменението на оспорване.
По отношение неоснователност на оспорването са изложени писмени съображения
/л.136 и сл./, според които : Произволни и непочиващи на фактите и на
изразената воля от ОбС-Кричим са доводите за „намерението” на ОбС-Кричим при
приемане на оспореното решение. От контекста на цялостните мотиви за приемане
на Решение № 117, са направени необосновани изводи за смесване на процедурите
по промяна на НТП на процесните имоти /в каквато насока са мотивите и
съдържанието на решението на ОбС/ и за промяна предназначението им. В мотивите
на решението на ОбС и в предложението за приемането му отсъстват съображения за
промяна предназначението на земята. Необходимостта от промяна на НТП е
аргументирана изрично с конкретното състояние на имотите, невъзможността за
реалното им ползване като пасища, както и с конкретните им почвени и други
земеделски характеристики. Като резултат от промяната на НТП на имотите е
коментирана промяна във вида собственост – от публична общинска в частна, а не
промяна в предназначението на земята – от земеделска в неземеделска. Промяната
на НТП „за други земеделски нужди” запазва предназначението на имотите. Заявено
е, че посочените съображения на областен управител са отразени за първи път в
заповедта и отсъстват в писмото за връщане за ново обсъждане на Решение № 111. В
тази вр. се поддържа неоснователност на оспорването от областен управител
поради фактът, че в заповедта се съдържат съображения, които не са били
изложени при връщането на решение № 111. При непосочени доводи в писмото за
връщане на Решение № 111, ОбС не е могъл да ги анализира, коментира и да се
съобрази с тях. По отношение чл.78а ал.1 ППЗСПЗЗ се счита, че документът от
РИОСВ и изключването на съответните имоти от специализирания слой „Постоянно
затревени площи” се изискват не към датата на приемане на решението на ОбС за
съгласие за промяна на НТП на имотите, а към датата на депозиране на искането
пред компетентния административен орган, който ще се произнася за допустимостта
на промяната на НТП на имотите. Тоест, документът от РИОСВ и удостоверението
дали имотите попадат в специализирания слой „Постоянно затревени площи” и
изключването им от този слой, не са за предпоставки за законосъобразност на
решението на ОбС, а са предпоставки за допустимостта на промяната на НТП на
имотите, което ще бъде поискано от Община Кричим пред компетентния орган въз
основа на решението на ОбС за даване на съгласие за извършване на тази промяна.
Преценката относно съдържанието и правното значение на документа от РИОСВ и
попадане/непопадане или необходимост от изключване на имотите от специализирания
слой се извършва на друг етап от административната процедура и от друг орган,
което означава, че областен управител не притежава функционалната компетентност
за преценка относно наличието или липсата на основания за промяна на НТП на
земеделски имоти, поради което няма правен интерес от оспорване на решението.
Предвид това е направен извод за нищожност на оспорването – поради липса на
компетентност. Посочено е, че според разпоредбата на чл.78а ал.1 ППЗСПЗЗ
изискванията към документите са общи за всички собственици и не касаят начина
на формиране на волята на собственика за исканата промяна и когато имотите са
общинска, за формирането на тази воля е необходимо и решение на ОбС, което се
взема на основание разпоредбите на ЗОС и ЗМСМА, като за неговата валидност не е
от значение изпълнението на условията на чл.78а ППЗСПЗЗ.
- Окръжна прокуратура – Пловдив не участва в съдебното производство.
2. Данни от преписката :
А / Решение № 111 на ОбС-Кричим, прието с протокол № 16/17.12.2020г. е
относно предложение от кмета на община Кричим – за даване на съгласие за
промяна начина на трайно ползване на пет ПИ – всички с НТП „пасище”, в
землището на гр.Кричим и е основано на чл.21 ал.1 т.8 и ал.2 ЗМСМА, чл.8 ал.1 ЗОС вр. с чл.4 ал.1 и чл.25 ал.9 ЗСПЗЗ и чл.78а ППЗСПЗЗ. При поименно гласуване
за приемане на решението, „ЗА” са гласували 12 от 13 общински съветници, като
един е отсъствал /л.17/. Няма гласували „против” и „въздържали се”. Преписката
за приемане на решението съдържа актове за общинска публична собственост за
всеки от имотите, ведно със скици на ПИ – извадки от КККР, одобрени със заповед
№ РД-18-13/19.02.2009г., удостоверения за характеристиките на ПИ в земеделска
територия. В предложението на кмета на община Кричим до ОбС-Кричим /л.47 и сл./
относно даване на съгласие за промяна НТП на петте имота от „пасище” в „за
други земеделски нужди” е посочено следното : В деловодството на община Кричим
е постъпило инвестиционно намерение под форма на писмо за необвързващо
намерение от председателя на Солеър Индъстрийз ООД, директор на Аш Индъстрийз
ООД – на 30.11.2020г. /л.79 и сл./, с което е направено искане за закупуване на
парцели с обща площ от 2000дка в землището на община Кричим – собственост на
общината, с цел – разработване, изграждане и експлоатация на фотоволтаична
централа за производство на ел.енергия, за изграждането на която се очаква
инвестицията да бъде в размер на около 100 милиона евро. Необвързващото
намерение е квалифицирано от кмета на общината с изключително значение за
развитието на община Кричим и е посочено общо за имотите – към настоящ момент
земеделските земи – обект на намерението, практически са неизползваеми поради
спецификата на терена /по-голяма част от тях представляват скални образувания/,
липсва поливна вода, хълмист релеф, поради което не е проявен към тях интерес в
т.ч. и за земеделски нужди. Имотите са 9-та категория, което е относителната
оценка на конкретните почвено-климатични условия спрямо пригодността на земята
за отглеждане на определена селскостопанска култура. Имотите представляват
необработваеми площи и биха могли да бъдат подходящи за изграждане на
възобновяеми енергийни източници при наличие на сериозен инвеститор, какъвто в
случая е Солеър Индъсрийз ООД. Посочено е, че конкретният случай касае
стратегически инвеститор, който планира изграждането на високотехнологичен
фотоволтаичен парк, който ще даде положително отражение на икономически и
демографски характер върху територията на община Кричим, както и за област
Пловдив. Реализирането на заявеното инвестиционно намерение върху общинските
имоти принципно е възможно чрез учредяване право на строеж или придобиване
правото на собственост, допустими само за имоти – частна общинска собственост.
С арг. от чл.7 ал.2 ЗОС и във вр. с конкретното инвестиционно намерение е
прието да е налице необходимост от предприемане на действия за промяна НТП на
имотите от „пасище” в „за други земеделски нужди”, „което от своя страна дава
основание за промяна на вида собственост от публична в частна”. В тази вр. е
цитирана нормата на чл.78а ППЗСПЗЗ и е посочено, че след приключване на
процедурата за промяна НТП на имотите, представляващи „пасище”, на основание
чл.6 ал.1 ЗОС вр. с чл.3 ал.2 т.1 ЗОС, следва да бъде прието решение на
ОбС-Кричим за обявяване на имотите за частна общинска собственост във вр. с
осъществяване на процедура за определяне на купувач/носител на ограничено вещно
право чрез публично оповестен търг или конкурс.
Предложението е основано на доклад на гл.арх. на община Кричим и на
директор дирекция УТГРМДТХД при община Кричим /л.83 и сл./. Докладът е изготвен
във вр. с писмото на Солеър Индъсрийз ООД и съдържа правни основания, въз
основа на които да бъдат извършени съответни действия и приети конкретни
актове, с резултат – осъществяване на инвеститорското намерение.
Решение № 111 е мотивирано с предложението на Кмета на община Кричим и
положителните становище на постоянните комисии към ОбС-Кричим, които не се
съдържат в преписката.
С Решение № 111, прието с протокол № 16 от заседание на ОбС – Кричим,
проведено на 17.12.2020г. /РОС № 111/, на основание чл.21 ал.1 т.8 и ал.2 ЗМСМА
и чл.8 ал.1 ЗОС вр. с чл.4 ал.1 и чл.25 ал.9 ЗСПЗЗ и чл.78а ППЗСПЗЗ, в пункт 1
ОбС -Кричим дава съгласие да бъде променен начинът на трайно ползване от
„пасище“ в „за други земеделски нужди“ на пет имота, собственост на община
Кричим /описани с кадастрален идентификатор и площ; всички с НТП – пасище;
всички 9-та категория; три имота са в м.“Арманджик“, един в м.“Кутела“ и един в
м.“Метоха“ – землище на гр.Кричим; с отразени номера на актове за публична
общинска собственост/, а в пункт 2 ОбС-Кричим възлага на Кмета на община Кричим
да предприеме всички необходими правни и фактически действия, свързани с
изпълнение на решението.
Б / При връщане на решението за ново обсъждане, респект. отмяна /л.90 и
сл./, областен управител на област Пловдив е посочил незаконосъобразност на РОС
№ 111, изразяваща се в липса на установената от закона форма и съществено
нарушение на материалния закон - чл.78а ал.1 ППЗСПЗЗ. Актът на ОбС - Кричим е
квалифициран на акт без мотиви, тъй като отсъстват към предложението на кмета
на общината – изискуеми официални документи от директора на РИОСВ-Пловдив и
необходимата документация не се съдържа в преписката по приемане на решението.
Изтъкнато е приложено към решението допълнение – становище изх. №
0-3865-1/23.12.2020г. на директора на РИОСВ-Пловдив, удостоверяващо, че
изброените пет имота попадат в границите на защитени зони от мрежата натура
2000, съгл. ЗБР, което изисква подробен анализ и проверка от страна на
принципала на общинската собственост дали няма въведени забрани или ограничения
за промяна на начина на трайно ползване, произтичащи от заповеди за защитени
зони и в случай на липсата им, да формира съгласие за промяна на НТП. Отсъстват
и данни за местоположението на ПИ – дали попадат в обхвата на специализиран
слой „Постоянно затревени площи”.
Становището на директор РИОСВ – Пловдив /л.108/ е предоставено вр. с искане
от Кмета на община Кричим до РИОСВ-Пловдив изх. номер от 22.12.2020г. – тоест,
след приемане на РОС № 111 от 17.12.2020г. Същото е обсъдено от областен
управител, което потвърждава изпращането му в допълнение към РОС № 111. Според
областен управител положителното волеизявление за промяна на НТП на петте
имота, следва да е основано на документация от обхвата на чл.78а ал.1 ППЗСПЗЗ –
да е установено, че за имотите няма въведени забрани или ограничения за промяна
на начина на трайно ползване, произтичащи от заповеди за защитени зони по см.
на ЗБР и на защитени територии по см. на ЗЗТ, или от планове за управление на
защитени зони или защитени територии.
В / Решение № 117, прието с Протокол № 17/12.01.2021г. на ОбС – Кричим /РОС
№ 117/ е представено на областен управител – Пловдив с приложения : заверени
копия на писмо изх.№ от 23.12.2020г. на Директора на РИОСВ-Пловдив и заверено
копие на писмо изх.№ от 11.01.2021г. на Началника на ОСЗ – Стамболийски. Според
писмо изх.№ от 11.01.2021г. на Началника на ОСЗ – Стамболийски /л.109, 110/ :
четири от петте имота фигурират в регистрите и специализирания слой на МЗХГ за
„Постоянно затревени площи” – към м.март 2020г., като само ПИ 39921.4.846 по
КККР на гр.Кричим не фигурира в
регистрите и специализирания слой към същия период. Част от приложенията към
РОС № 117 е и докладната записка от 08.01.2021г. на Председателя на ОбС-Кричим
относно писмото на областен управител за връщане за ново обсъждане на РОС №
111. Докладната е основана на писмо от 08.01.2021г. на Кмета на община Кричим и
писмото на директора на РИОСВ – Пловдив от 23.12.2021г. Посоченото от кмета на
община Кричим /л.118 и сл./ изцяло е възприето в докладната на Председателя на
ОбС – Пловдив : документът от РИОСВ и изключването на съответните имоти от
специализирания слой „Постоянно затревени площи” се изискват не към датата на
приемането на решението от ОбС за съгласие за промяна на НТП на имотите, а към
датата на депозиране на искането пред компетентния административен орган, който
ще се произнася за допустимостта на промяната на НТП на имотите. Тези документи
не са предпоставка за законосъобразността на решението на ОбС за даване на
съгласие за промяна на НТП на имотите, а са предпоставка за допустимост на
промяната на НТП и документацията подлежи на преценка в друг етап от
процедурата и от друг орган, а не от областен управител. Документацията по см.
на чл.78а ал.1 ППЗСПЗЗ не касае начина на формиране на волята на собственика за
исканата промяна на НТП на имотите. Спазване изискванията на чл.78а ППЗСПЗЗ не
следва да се съблюдава към датата на приемане на решението на ОбС за даване на
съгласие за промяна на НТП, а към датата на депозиране на искането за
одобряване на тази промяна от компетентния за това орган. В докладната на
Председателя на ОбС -Кричим е посочен довод на областен управител при връщане
на решение № 111 – в него не е посочен срок на предварителното съгласие,
какъвто довод отсъства в писмото на областен управител, поради което и с оглед
продължителността на процедурите по промяна на НТП на имотите, е предложено
срокът на предварителното съгласие да бъде определен на две години. РОС № 117 е
прието на основание чл.45 ал.7 и ал.9 ЗМСМА във вр. с писмото на областен
управител от 29.12.2020г. за връщане за ново обсъждане на РОС № 111. С РОС №
117 ОбС-Кричим изменя РОС № 111 в пункт първи, както следва : Дава
предварително съгласие да бъде променен начинът на трайно ползване от „пасище“
в „за други земеделски нужди“ на пет имота, собственост на община Кричим
/описани с кадастрален идентификатор и площ; всички с НТП – пасище; всички 9-та
категория; три имота са в м.“Арманджик“, един в м.“Кутела“ и един в м.“Метоха“
– землище на гр.Кричим; с отразени номера на актове за публична общинска
собственост/ - идентични с имотите, описани в РОС № 111, като определя срок на
предварителното съгласие – 2 години, а в пункт Втори – ОбС - Кричим възлага на
Кмета на община Кричим да предприеме всички необходими правни и фактически
действия, свързани с изпълнение на решението.
3. Оспорването със Заповед № АК-04-1 от 27.01.2021г. е допустимо –
осъществено в предвидения за това срок /чл.45 ал.11 ЗМСМА/ от Областен
управител на област – Пловдив. Отсъства хипотеза на заместване и авторство не е
оспорено.
Според Т.Р. № 5/2008г. на ВАС –
„Областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху
всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния
административен съд по реда на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА във връзка с чл. 32, ал. 2
ЗА, включително и тези, издадени на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА.”.
Съгласно чл.8 ал.11 ЗОС /изм., бр. 96 от 2017г., в сила от 1.01.2018г./ -
„Актовете на общинския съвет и на кмета за придобиване, управление и
разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, подлежат на контрол и могат
да бъдат оспорвани по реда на чл. 45 от Закона
за местното самоуправление и местната администрация, освен в случаите по Закона концесиите”.
Съгласно чл.45 ал.11 ЗМСМА : „Измененият или повторно
приетият акт на общинския съвет може да бъде оспорван пред съответния
административен съд по реда на Административнопроцесуалния кодекс.“. В случая
РОС № 111 е изменено в пункт Първи и повторно прието в пункт Втори, като правните последици, произтичащи от Решение № 117 – изменителното, заместват
целените правни последици от Решение № 111. Измененият в една част и повторно
приет в друга част акт, е актът, приет от общинския съвет след връщане на РОС №
111 за ново обсъждане, в процедурата по чл.45 ал.11 ЗМСМА, според актуалната съдебна практика - Определение № 13652 от 4.11.2020г. на ВАС по
адм. д. № 11529/2020г., IV О. : „Предмет на съдебен контрол за
законосъобразност пред първоинстанционния съд е било Решение № 165 по Протокол
№ 12/10.09.2020 г. на Общински съвет - Балчик., с което в процедура по чл.
45, ал. 11 ЗМСМА повторно е прието Решение № 151 по Протокол № 11 от
заседание на Общински съвет - Балчик, проведено на 30.07.2020 г….. В конкретния
случай е налице повторно приет акт, който именно следва да е предмет на
оспорване, съобразно волята на законодателя, а не потвърденото Решение № 151 на
ОбС…” – прието е, че съдът е следвало да разгледа по същество по реда на чл.
45, ал. 11 от ЗМСМА оспорването на Решение № 165 по Протокол №
12/10.09.2020г. на Общински съвет - Балчик, с което в процедура по чл.
45 ал. 11 ЗМСМА повторно е прието Решение № 151 по Протокол № 11 от
заседание на Общински съвет - Балчик, проведено на 30.07.2020 г.; Определение №
13774 от 5.11.2020г. на ВАС по адм. д. № 11512/2020г., III О. : "Повторно
приетият акт", респективно "измененият" акт, са тези, приети от
общинския съвет след връщане за ново обсъждане…., преди да пристъпи към постановяване
на обжалваното определение съдът е следвало да изиска уточнение от областния
управител на Област Добрич относно обжалвания акт, едва след което да извърши
преценка относно това налице ли е идентитет между оспорванията по двете дела.“.
Възприето за допустимо е и уточнението относно обжалвания акт - Определение №
13774 от 5.11.2020г. на ВАС по адм. д. № 11512/2020г., което в конкретния
случай бе заявено алтернативно. По отношение допустимост на оспорването във вр.
със съображенията за недопустимост и нищожност, заявени от ответника, съдът се
позовава и на други съдебни актове на ВАС: Решение №
14 от 2016г. по адм.д.№ 603/2015г., ВАС, Трето.О. – „Не е налице обаче
нищожност на второто решение поради несамостоятелния му характер и
неотделимостта му като диспозитив от върнатото за ново обсъждане , повторно
прието първо решение.; Решение № №
15419 от 2018г. на ВАС по адм. д. № 2989/2018г., Четвърто
О. – „Макар и отделни актове, първоначалното решение и потвърждаващото го
решение са неотделими,…. В този смисъл и доколкото разискванията и гласуването
по същество е осъществено при приемане на първото решение, при връщането му от
областния управител е важно да се спазят изискванията за кворум и мнозинство
при приемане на потвърдителния акт.”; Решение № 9080 от 8.07.2020г. на ВАС по адм. д. № 6575/2019г., Трето О. – „Процесното Решение № 698 от 28.11.2018г. на ОС
Раковски, с което повторно е прието Решение на ОбС № 692 съответства на
изискванията на чл.45, ал.10 Закона за местното самоуправление и местната администрация,
но е прието при неправилно прилагане на закона.” и др.
3.1. В настоящото съдебно производство се
контролират кворумът и мнозинството при приемане на върнатото за ново обсъждане
решение в хипотезата на чл.45 ал.10 от ЗМСМА. В случай, че второто решение на
общинския съвет, с което се изменя частично и повторно се приема частично
върнатото за ново обсъждане първо решение, е прието в нарушение на чл.45 ал.10 ЗМСМА, следва, че повторно приетият акт – изменен в едната си част и потвърден
в другата, е приет /гласуван/ в нарушение на процедурата за приемането му,
което се преценява като самостоятелно основание за отмяна на повторно приетото
решение на ОбС във всеки конкретен случай. Според съдържанието на
административната преписка не се установява нарушение на 45 ал.10 ЗМСМА, но е
налице неправилно прилагане на материалния закон, което обосновава основателност
на оспорването, макар по една част от съображенията.
Изменението на РОС № 111 с РОС № 117 се изразява в пункт първи – вместо
дадено съгласие за промяна НТП на пет имота – публична общинска собственост от
„пасище” в „за други земеделски нужди” – дадено предварително съгласие за
промяна НТП на пет имота – публична общинска собственост от „пасище” в „за
други земеделски нужди”, с определен срок на действие на предварителното
съгласие – 2 години. Фактическото основание за приемане на РОС № 111 е
докладната записка на кмета на община Кричим – предложение до ОбС – Кричим,
която действително е обоснована с необвързващото инвестиционно намерение на
Солеър Индъстрийз ООД, предвид което касае законовите процедури, регламентиращи
възможност за учредяване право на строеж или придобиване право на собственост
върху общинските имоти. Правните основания в предложението на кмета на общината
са идентични с правните основания в РОС № 111 и конкретизират процедурата за
промяна начинът на трайно ползване на имотите от „пасище” в „за други
земеделски нужди”. Правните основания не са променени при приемане на РОС №
117, поради което областен управител е коментирал същите спрямо съдържанието на
правните норми и съдържанието на предложението на кмета на общината. Пропуснато
е наличието на определен срок на предварителното съгласие – 2 години, съгл. РОС
№ 117.
3.2. Решение № 111 на ОбС - Кричим, прието с протокол № 16 / 17.12.2020г.,
е правно основано на чл.21 ал.1 т.8 и ал.2 ЗМСМА, чл.8 ал.1 ЗОС, чл.4 ал.1,
чл.25 ал.9 ЗСПЗЗ и чл.78а ППЗСПЗЗ. Нормите на ЗМСМА и ЗОС – „приема решения за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя
конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и
кметства; Придобиването, управлението
и разпореждането с имоти и вещи - общинска собственост, се извършват под общото
ръководство и контрол на общинския съвет.“ са общи – израз на правомощия на
ОбС. Фактическият състав на управлението по отношение земеделска земя е предмет
на уредба в ЗСПЗЗ
и той е специален закон, предвиждащ "друго" по смисъла на чл. 1 ЗОС
относно условията и реда за управлението на имоти – общинска собственост. В
тази вр. са специалните правни основания, въз основа на които е осъществено
правомощието на ОбС – Кричим спрямо имотите – земеделски земи, публична
общинска собственост.
Съгл. правните основания в РОС № 111 от ЗСПЗЗ и ППЗСПЗЗ : чл.4 ал.1 ЗСПЗЗ -
„Собственикът свободно избира начина на ползване на земеделските земи според
тяхното предназначение. При ползване на земята той е длъжен да не уврежда
почвата и да спазва санитарно-хигиенните, противопожарните и екологичните
норми.“ /характерът на собствеността – земеделски земи не ограничава
собственикът в начина на ползване, но при съобразяване предназначението на
земеделските земи и при спазване на забраните за неувреждане на почвата и
задълженията, произтичащи от санитарно-хигиенните, противопожарните и
екологичните норми/; чл.25 ал.9 ЗСПЗЗ – „Условията и редът за промяна на начина
на трайно ползване на мерите и пасищата за други земеделски нужди се определят
в правилника за прилагане на закона.“. ЗСПЗЗ не съдържа изискване за съгласие
от ОбС в процедура по промяна НТП на имоти – публична общинска собственост, но
от друга страна и както поддържа ответника – в случая е изразена волята на
собственика за исканата промяна. С изменение на РОС № 111 съгласието е
променено на предварително съгласие за срок от две години, при обвръзка с
нормата на чл.78а ал.1 ППЗСПЗЗ. В случая фактическите основания за приемане на
решението на ОбС се съдържат в предложението на Кмета на община Кричим, тъй
като е част от преписката и самостоятелни съображения общинския съвет не е
изложил. Следователно, касае се за начало на процедура, целяща упражняване
право на разпореждане по отношение на имотите – публична общинска собственост.
Дори конкретното производство да е самостоятелно такова по промяна НТП на
имотите, от значение е яснотата на волята на ОбС по отношение – за какви други
земеделски нужди е искането за промяна НТП на имотите, които са с НТП „пасище”
или за какво точно е дадено предварителното съгласие. Вярно е твърдението, че
предварителното съгласие в случая изразява волята на собственика относно
започване на процедура по реда на чл.25 ал.9 ЗСПЗЗ вр. с чл.78а ППЗСПЗЗ, но и в
тази процедура е необходима яснота във волята на собственика по отношение
промяната на НТП, която промяна дължи съобразяване с целите на ЗОЗЗ и ЗСПЗЗ,
респект. с правилата на чл.2 ал.2, чл.5 ал.1 ЗОЗЗ и чл.4 ал.1 ЗСПЗЗ. Приемайки
тезата на ответника, че решението на ОбС – Кричим касае единствено процедура по
промяна НТП на имотите, независимо от крайната цел, основана на инвестиционното
намерение в случая, следва извод за неправилно съображение от страна на
областен управител в частта за смесени процедури по промяна предназначението на
земята и промяна на начина на трайно ползване. От друга страна, ако
действително е провеждана процедура по реда на чл.25 ал.9 ЗСПЗЗ с препратка към
чл.78а ППЗСПЗЗ, вр. с която ответникът твърди неотносимост на документацията от
РИОСВ и ОСЗ – не е ясна причината, по която приложенията към РОС № 117 са
документи, издадени от РИОСВ-Пловдив и от ОСЗ – Стамболийски. Ако решението се
отнася само до предварително принципно съгласие за провеждане на процедура по
промяна на НТП - в минимум предложението на Кмета на общината, респект.
мотивите в РОС следваше да съдържат ясно волеизявление за конкретния начин на
трайно ползване в обхвата на „за други земеделски нужди” и не би имало срок,
какъвто е изискуем в нормата на чл.25 ал.5 ЗСПЗЗ, относима за промяна
предназначението на земята, а не за промяна на НТП.
3.3. Начинът на трайно ползване на имота не промяна характера му на
земеделска земя. Предназначението на земеделските земи е за производство на
растителна продукция и паша на добитък по начин, неувреждащ почвеното
плодородие и здравето /чл.2 ал.2 ЗОЗЗ/, като собственикът свободно избира
начина на ползване на земеделската земя, ако с това не променя нейното
предназначение /чл.5 ал.1 ЗОЗЗ/. Съгласието принципно не изразява властническо
волеизявление на административен орган, не рефлектира неблагоприятно в чужда
правна сфера и не засяга права и интереси на други лица, тъй като касае имоти -
общинска собственост. Извън това, в конкретния случай съгласието следва да е
обвързано както с яснота на НТП „за други земеделски нужди”, за да е възможна
преценка относно дължимото съобразяване с правилата и забраните на специалните
закони – ЗСПЗЗ и ЗОЗЗ, така и с доказано съответствие с нормата на чл.78а ал.1
ППЗСПЗЗ. Вярно е твърдението на ответника, че предпоставките по см. на чл.78а
ал.1 ППЗСПЗЗ са в обхвата на преценка за допустимост на искането от друг орган,
но съгласието на ОбС следва да е основано на изискванията на закона.
Дори тезата на областен управител за смесване на две
процедури – по промяна на предназначението на земята и по промяна в НТП на
имотите да не е основателна, в случая отсъствието на яснота за конкретния начин
на ползване „за други земеделски нужди” е самостоятелно основание за
незаконосъобразност на решението. Следва да бъде отбелязано, че фактическата
установеност за имотите – публична общинска собственост е отразена общо в
предложението на кмета на общината, вкл. е отразено, че към тях не е проявен
интерес за земеделски нужди. Фактическите основания за издаване на акта следва
да са конкретни и да са относими към приложимото материално право, поради което
в тях трябва да е ясно изразено становището на административният орган, като
във вр. с правното основание – чл.78а ал.1 ППЗСПЗЗ, е необходимо
административният орган ясно да посочи за какви други общински земеделски нужди
е необходимо да се промени НТП на съответните имоти. В противен случай, а и
както е посочено в предложението на кмета – ясната цел е единствено предоставяне
на имотите за изграждане на възобновяеми енергийни източници при наличие на
сериозен инвеститор, за какъвто е възприет Солеър Индъстрийз ООД. При отсъствие
на яснота във волята на собственика за конкретни други земеделски нужди,
областен управител с основание приема, че намерението не е посоченото в
оспореното решение, а друго. Това е така, защото в случая и от изложеното в
докладната записка на кмета – предложението да ОбС – Кричим, не може да се
извлече волята на административният орган за необходимостта от промяна в НТП за
други земеделски нужди и какви са те.
Начинът на трайно ползване е една от основните кадастрални данни за
поземлени имот /чл. 27 ал.1 ЗКИР/. Класификаторът за начина на трайно ползване
на поземлените имоти и съответните кодове са определени в Приложение № 3 към
чл. 14 ал.4 от Наредба № РД-02-20-5 от 15.12.2016г. за съдържанието,
създаването и поддържането на кадастралната карта и кадастралните регистри. В
т.10-т.13 от приложението, за ПИ - земеделски земи, вкл. "пасища,
мери" са с определени кодове за НТП, като в оспореното решение е
използвана категорията "за други земеделски нужди", каквато няма
посочена като вид НТП в цитираната наредба. Посочената неяснота в съдържанието
на решението на ОбС - Кричим е основание за извод за незаконосъобразност, тъй
като не е установимо какви „други земеделски нужди” налагат промяната в начина
на трайно ползване на имотите. Освен това, предварителното съгласие не може да
бъде в противоречие със специални изисквания на закона, когато са налице и в
случая след като в РОС № 111 е посочено правното основание на чл.78а ППЗСПЗЗ, съгласието
следва да е за започване на процедура по см. на тази норма с конкретно
възложени на кмета правни действия, основани на информацията към момента на
приемане на РОС № 117 – предоставена от РИОСВ-Пловдив и ОСЗ-Стамболийски след
приемане на РОС № 111. Отсъствието на посочените данни е основание за извод за
неяснота във волеизявлението на ОбС както по отношение променения начин на
трайно ползване на имотите, така и относно възложените на кмета необходими
правни и фактически действия. Тоест, актът не е обективно изпълняем поради
неясен начин на промененото трайно ползване, което при фактическите данни в
предложението на кмета изключва и трайност на ползването.
Предвид съдържанието на писмените уведомления от РИОСВ-Пловдив и ОСЗ –
Стамболийски, движението на процедурата по промяна на НТП на имотите изисква
конкретни действия за снабдяване с документ от РИОСВ - в който да е посочено,
че за имота няма въведени забрани или ограничения за промяна на начина на
трайно ползване, произтичащи от заповеди за защитени зони по смисъла на Закона
за биологичното разнообразие и за защитени територии по смисъла на Закона за
защитените територии, или от планове за управление на защитени зони или
защитени територии, както и документ относно изключване на четири от петте
имота от обхвата на специализиран слой "Постоянно затревени площи".
След като с решението кметът на общината не е изрично упълномощен за действия
по чл.78а ал.1 ППЗСПЗЗ по отношение данните за конкретните имоти от обхвата на
предварителното съгласие, областен управител Пловдив не без основание е изразил
съмнение в яснотата на съгласието на съвета. Тоест, в случая на кмета на
общината не е възложено започване на процедура по чл.78а ал.1 ППЗСПЗЗ и
привеждане на имотите от обхвата на предварителното съгласие – в съответствие с
изискванията на посочената норма. В тази вр., с пункт Втори от решението на ОбС
е възложено общо изпълнение на решението, съдържащо „необходими правни и
фактически действия”, а необходимо е било правните действия да бъдат
конкретизирани имено с изпълнение изискванията на чл.78а ал.1 ППЗСПЗЗ, тъй като
при отсъствието им неяснотата на решението е налице и в частта по пункт Втори.
Обвързвайки предварителното съгласие с промяна начинът на трайно ползване
на петте имота – публична общинска собственост от „пасище” в за неясни „други
земеделски нужди“ и позовавайки се на правно основание – чл.78а ППЗСПЗЗ без
конкретни възложени на кмета на общината правни действия във вр. със
съдържанието на писмените уведомления на РИОСВ - Пловдив и на ОСЗ-Стамболийски
по отношение на имотите, решението на ОбС – Кричим е преценено правилно за
незаконосъобразно и оспорването е правилно като резултат. В писмото за връщане
на РОС № 111 отсъствието на мотиви е посочено от областен управител, което е от
значение за основателността на оспорването, макар и по различни съображения от
изложените в заповедта. Обвръзката на предварителното съгласие с чл.78а ППЗСПЗЗ
и документацията към РОС № 117, правилно е съобразена от областен управител,
тъй като съгласието следва да е за ясно определен друг вид начин на трайно
ползване, фактически обоснован с конкретни данни и съответен на възприетите в
закона видове НТП, като при съгласие за започване на процедура по чл.78а
ППЗСПЗЗ, същото следва да е обвързано с конкретни правни действия, възложени на
кмета на общината, които да съобразяват изискванията на чл.78а ал.1 ППЗСПЗЗ. В оспореното решение отсъства обосноваване на фактите, които
административният орган е приел за осъществени, за да приложи посоченото в него
правно основание - 78а ППЗСПЗЗ.
Дори
да бъде прието, че в потвърдената част от РОС № 111 не е налице оспорване от
страна на областен управител – Пловдив, тъй като РОС № 117 ползва термина -
„изменя” свое Решение № 111, в случая писмено бе заявено - л.131, че
оспорването се поддържа в цялост и пункт втори от решение № 111, съответно от
решение № 117, е пряка последица от решенията в частта им по пункт първи. Несъответствието
на възприетият от ОбС начин на трайно ползване на земеделските земи с
дефинираните видове НТП в Приложение № 3 към чл. 14 ал.4 от
Наредба № РД-02-20-5 от 15.12.2016г. за съдържанието, създаването и
поддържането на кадастралната карта и кадастралните регистри, т.10-т.13, е
основание за незаконосъобразност на оспореното решение, което касае
предварително съгласие на ОбС за промяна на НТП на общински имоти – публична
общинска собственост – земеделска земя, което съгласие е независимо и
самостоятелно спрямо обхвата на преценката на административния орган в
процедурата по чл.78а ППЗСПЗЗ.
Мотивиран с изложеното, съдът
Р Е Ш И :
Отменя Решение № 117, прието с протокол № 17 от 12.01.2021г. на Общински
съвет – Кричим, с което е изменено Решение
№ 111, прието с протокол № 16 / 17.12.2020г.
Осъжда Общински съвет - Кричим да заплати на Областен управител на област –
Пловдив, юрисконсултско възнаграждение в размер на 100лв.
Решението може да се обжалва пред Върховния Административен Съд, в
14-дневен срок от съобщението до страните за постановяването му.
Административен съдия :