РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД - ПЛОВДИВ
Р
Е Ш Е Н И Е
№ 374
град
Пловдив, 12 януари 2024
год.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ПЛОВДИВ, I отделение, XI с., в открито заседание на дванадесети декември през две
хиляди двадесет и трета година, в
състав:
Председател: Милена Несторова - Дичева
при
секретаря Д. Й.и участието на прокурора………………,
като разгледа докладваното от
председателя адм.
дело № 2669 по описа за 2023 г., за да се произнесе, взе предвид следното:
Производство
по реда на чл. 124, ал. 1 във вр. чл. 121, ал. 1, т.
1 от Закона за държавния служител /ЗДСл. /.
Образувано е
по жалба на Т.Г.Д. ЕГН **********,*** против Заповед № ОСОС-Н023/22.11.2022г.
на изпълнителния директор на БАБХ, с която е прекратено служебното ѝ
правоотношение, на основание чл.106, ал.1, т.2 от Закона за държавния служител
/ЗДСл./.
Производството
по делото се развива във връзка с Решение № 10133 от 25.10.2023 г., постановено
по адм. дело № 6453/2023 г. на ВАС, с което е
отменено решение № 744/21.04.2023 г. по адм. д. №
3178/2022 г. на Административен съд – Пловдив, с което е отхвърлена жалбата на Т.Г.Д.,
ЕГН **********,*** против Заповед № ОСОС-Н023/22.11.2022г. на изпълнителния
директор на БАБХ, с която е прекратено служебното ѝ правоотношение, на
основание чл.106, ал.1, т.2 от Закона за държавния служител /ЗДСл./.
В решението си
Върховният съд е посочил, че при първоначалното разглеждане на делото не е изяснен спора от фактическа страна. Посочва се, че няма фактически установявания,
съответно правни изводи, дали е налице реално възстановяване на служителя на
длъжността, на която е възстановен. Наличието на такова реално възстановяване е
предпоставка, за да се прецени законосъобразността на последващото
съкращаване, на всички основания по чл. 146 АПК, вкл. дали е спазен материалния
закон и целта на закона. От съда не са направени фактически констатации и не са
изложени правни изводи дали и при второто съкращаване органът по назначаване не
е изхождал от същите съображения, както и при първото съкращаване. В тази
връзка следва да се обсъдят представените по делото одитни
доклади - от месец февруари 2022 г., като вторият е с отбелязване, че е
окончателен и е свързан с Доклад вх. № ВД-704/16.02.2022 г. Указанията, с които
делото е върнато за ново разглеждане, се свеждат до това да бъдат обсъдени
всички събрани по делото доказателства в тяхната съвкупност, както и да бъдат
изложени мотивирани правни изводи дали Т.Д. реално е възстановена на заеманата
преди предходното прекратяване на служебното правоотношение длъжност, след това
да прецени дали при процесното съкращаване са били
налице предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл., дали е спазена целта на
закона и принципа на съразмерност, като мотивирано отговори на възраженията на
жалбоподателя, както и да се прецени законосъобразността на административния
акт и на останалите основания по чл. 146 АПК.
В настоящото
производство жалбоподателят Т.Г.Д., представлявана от процесуалния си
представител адв. Г., поддържа първоначално
предявената жалба и моли процесната заповед да бъде
отменена като неправилна и незаконосъобразна. Претендира се присъждане на
направените по делото разноски. Представя се писмена защита.
Ответникът по
жалбата – изпълнителния директор на Българска агенция за безопасност на
храните, чрез процесуалните си представители С.и юрисконсулт К., оспорва
жалбата като неоснователна и моли същата да бъде отхвърлена. Излагат се съображения
за правилност и законосъобразност на оспорения административен акт. Претендират
юрисконсултско възнаграждение. Представят се писмени
бележки.
Административен
съд-Пловдив, в настоящия си състав, при спазване на задължителните указания при
новото разглеждане на делото, възприе и приобщи събраните при предходното
разглеждане на делото доказателства. Съобразно тях и представените такива в
настоящото производство, приема за установено следното:
Жалбата е
подадена в предвидения за това преклузивен процесуален
срок и при наличието на правен интерес. Ето защо е ДОПУСТИМА.
Със Заповед № ОСОС-48
/13.10.2021 г. изпълнителният директор на БАБХ е прекратил служебното
правоотношение на Т.Г.Д. поради
съкращаване на изпълняваната от нея длъжност „началник на отдел“ към ОДБХ –
Пловдив при БАБХ, отдел „Финансово-стопанска дейност“.
С Решение № 419
от 18.03.2022 г. по адм. дело № 2816/2022 г. състав
на Административен съд – гр. Пловдив, е отменил тази заповед и е възстановил
служителката на предишната държавна служба.
Сезиран с
касационна жалба от изпълнителният директор на БАБХ, тричленен състав на
Върховния административен съд с Решение № 10092 от 09.11.2022 г. по адм. дело № 4892/2022 г. е оставил в сила
първоинстанционното решение.
В изпълнение
на същото, изпълнителният директор на БАБХ със Заповед № ВР-НООЗ/21.11.2022 г.
/представена в настоящото производство съгласно дадените задължителни указания
от ВАС/ е възстановил Т.Г.Д. на предишната държавна служба - началник на отдел „Финансово-стопанска
дейност“ към ОДБХ – Пловдив при БАБХ. Следва да се приеме, че същата е реално
възстановена на работа съобразявайки тази заповед и факта, че ѝ е
заплатено възнаграждение за отработен ден на 21.11. (според направеното изявление
в този смисъл на адв.Г., макар и да се сочи, че жалбоподателката е
стояла на една пейка пред сградата на администрацията през целия ден).
Според
действащото към момента на възстановяване на служебното правоотношение
длъжностно разписание, в Областна дирекция по БХ - Пловдив общата администрация
е организирана в Отдел „Финансово-стопанска дейност“, като са предвидени 12
щатни бройки, от които 1 началник отдел, 5 – главен експерт, 3 – гл.
юрисконсулт и 3 – гл.специалист. Общият
брой на служителите в Областната дирекция-Пловдив е 107 организирани в един
отдел обща администрация и четири отдела специализирана администрация.
В доклад на
директора на ОДБХ-Пловдив от 21.11.2022г. е предложено утвърждаването на нова
организационно-управленска длъжностна структура на ОДБХ-Пловдив чрез промяна в
длъжностното разписание. Предложено е отдел „Финансово стопанска дейност„/ФСД/
да се закрие и на негово място да се създадат два нови отдела
„Правно-нормативно обслужване“-ангажиран с области на дейности, аналогични или
подобни на тези, уредени в чл.15 от устройствения
правилник на БАБХ и „Човешки ресурси и административно обслужване“- ангажиран с
дейности аналогични и подобни на тези по чл.17,б.“б“ и чл.14 от Устройствения правилник на БАБХ.
Въз основа на това е утвърдено ново длъжностно
разписание, в сила от 22.11.2022г., въз основа на което е прекратено спорното
служебно правоотношение, като общата администрация на ОДБХ вече се състои от
два отдела - „Правно-нормативно обслужване“ и „Човешки ресурси и административно
обслужване“. Предвидените щатни бройки за общата администрация са общо 13, т.е.
с една повече, което видно от разписанието е с оглед необходимостта от още една
бройка за началник на отдел.
Т.е. веднага
след възстановяването на служителката е била връчена Заповед № ОСОС-Н023 /предмет
на настоящото производство/ от дата - 22.11.2022 г. - с която изпълнителният
директор на БАБХ прекратява служебното й правоотношение. Причини за
прекратяването на служебното правоотношение - поради съкращаване на длъжността.
Правно основание - чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Същата е допълнена със Заповед №
ОСОС-Н029/23.12.2022 г., с която на основание чл. 61, ал. 1 и 2 от ЗДСл. е
посочено изплащане на обезщетение на Д. за неизползван платен годишен отпуск за
общо 26 дни.
Разгледана по
същество, жалбата е неоснователна.
Съгласно чл.
5, ал. 1, т. 10 от Устройствения Правилник на
Българската агенция по безопасност на храните, Изпълнителният директор
упражнява функциите на орган по назначаването и освобождаването на държавните
служители, поради което следва да се приеме, че актът за едностранно
прекратяване на служебното правоотношение е издаден от компетентен
административен орган, по смисъла на чл. 108, ал. 1 ЗДСл.
Спазени са
изискванията за форма и съдържание на административния акт. Същият е в писмена
форма и съдържа минимално предвиденото в чл. 108, ал. 1 от ЗДСл. съдържание.
Посочени са дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба.
При
постановяване на заповедта не е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. В закона липсва
установена специфична процедура за издаване на заповед на основание чл. 106,
ал. 1, т. 2 от ЗДСл.
Единственото изискване
е наличието на отправено едномесечно предизвестие за прекратяване на служебното
правоотношение, но това изискване не е абсолютно, доколкото неспазването на
едномесечния срок на предизвестие може да бъде компенсирано с обезщетение,
съгласно чл. 106, ал. 4 от ЗДСл., както е в случая.
По
материално-правната законосъобразността на акта:
Легална
дефиниция на понятието „длъжност в администрацията“ се съдържа в чл. 2 от
Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията.
Според тази дефиниция „длъжност в администрацията“ е нормативно определена
позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово
правоотношение въз основа на определени изисквания и критерии, свързана с
конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от
функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. От това
определение е видно, че основните белези на понятието са два: 1. нормативно
определена позиция, 2. изразяваща се в система от функции, задачи и задължения,
утвърдени с длъжностна характеристика. Поради това, когато органът по
назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал.
1, т. 2 от ЗДСл, трябва да бъде установено, че тази длъжност вече не фигурира и
като наименование (като нормативно определена позиция) в щатното разписание за
съответната администрация, и като съвкупност от определени функции, задачи и
задължения, утвърдени с длъжностната характеристика.
В случая, от
събраните по делото доказателства, не може да се направи обоснован извод, че не
е налице съкращаване на длъжността и че е нарушен принципът на съразмерност по
следните съображения:
Със Заповед №
ВР-НООЗ/21.11.2022 г. на изпълнителния директор на БАБХ Т.Д. е възстановена на
длъжността, която е заемала преди прекратяване на служебното ѝ
правоотношение, със Заповед № ОСОС-48/13.10.2021 г. на изпълнителния директор
на БАБХ, която заповед е отменена с влязло в сила решение. Служителят фигурира
в поименното щатно разписание към 21.11.2022 г., на длъжността, на която е
възстановен. Следователно, противно на твърденията на жалбоподателката,
същата е реално възстановена на заеманата преди уволнението ѝ длъжност.
Според
действащото към момента на възстановяване на служебното правоотношение длъжностно
разписание, в ОДБХ - Пловдив общата администрация е организирана в Отдел
„Финансово-стопанска дейност“, като са предвидени 12 щатни бройки, от които 1
началник отдел, 5 – главен експерт, 3 – гл. юрисконсулт и 3 – гл.специалист. Общият
брой на служителите в Областната дирекция-Пловдив е 107 организирани в един
отдел обща администрация и четири отдела специализирана администрация.
С докладна
записка вх. № 21900/21.11.2022 г. директора на
ОДБХ-Пловдив е предложено утвърждаване на нова организационно-управленска
длъжностна структура на ОДБХ-Пловдив чрез промяна в длъжностното разписание.
Същото е мотивирано от окончателен доклад за извършен одитен
ангажимент № ОА-2103/У с предмет : „Оценка на СФУК с цел укрепване на вътрешния
контрол, както и на управлението на предоставеното имущество в ОДБХ – Пловдив
за периода 01.01.2020 г. до 30.09.2021 г.“, извършен
през ноември 2021 г. Предложено е отдел „Финансово стопанска дейност„/ФСД/ да
се закрие и на негово място да се създадат два нови отдела „Правно-нормативно
обслужване“- ангажиран с области на дейности, аналогични или подобни на тези,
уредени в чл.15 от устройствения правилник на БАБХ и
„Човешки ресурси и административно обслужване“- ангажиран с дейности аналогични
и подобни на тези по чл.17,б.“б“ и чл.14 от Устройствения
правилник на БАБХ. Посочено е, че при одобрение на промяната на организационно – управленската структура
ще отпадне необходимостта от длъжността началник отдел „Финансово-стопанска
дейност“.
Въз основа на тази
докладна записка е утвърдено ново длъжностно разписание, в сила от
22.11.2022г., въз основа на което е прекратено спорното служебно
правоотношение, като общата администрация на ОДБХ вече се състои от два отдела
- „Правно-нормативно обслужване“ и „Човешки ресурси и административно обслужване“.
Предвидените щатни бройки за общата администрация са общо 13, т.е. с една
повече, което видно от разписанието е с оглед необходимостта от още една бройка
за началник на отдел. Видно е, че намаляване на броя на длъжностите в
длъжностното разписание на съответната структура, а именно общата администрация
в ОДБХ, като една от формите на реално съкращаване на длъжността, не е налице. Напротив,
налице е увеличение. Общата численост на персонала е запазена на 107, както е била и преди това.
От направените структурни промени в организацията на общата администрация,
доколкото изцяло е закрит един отдел и функциите му са разпределени в два нови
отдела, съкращение в щата по показател брой на длъжностите видно не е налице,
но е налице структурна промяна, при която длъжността на жалбоподателката
е престанала да съществува.
Въпреки, това
обаче налице е втората предпоставка на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл., а именно
извършеното преструктуриране е довело до резултат длъжността, като система от
функции, задължения и изисквания да престане да съществува.
По отношение
на началниците на двата новосъздадени отдела, вписаните в щатното разписание
изисквания изцяло съвпадат с тези по предходното щатно разписание/лист 44 от
делото/, а именно код по НКПД 12136022, длъжностно ниво от КДА 7, наименование
на длъжностно ниво по КДА ръководно ниво 7А, образователна степен бакалавър,
ранг IIIмл.,професионален опит 3 години.
Според
последната длъжностната характеристика на заеманата от жалбоподателката
длъжност началник отдел „ФСД“ с дата на връчване от 10.06.2020г., същата в
структурата на ОДБХ е пряко подчинена на директора на ОБДХ Пловдив при
съществуващи общо пет отдела, като на подчинение на тази длъжност са позициите
главен експерт, главен юрисконсулт и главен специалист. Като основна цел на
длъжността е записано планиране, организиране, координиране и контролиране на
цялостната финансово-стопанска дейност, осигуряване отчитането на парични
средства, осигуряване на достоверна счетоводна отчетност; организиране и
осъществяване на икономически анализи, организиране и контролиране спазването
на трудовото и осигурителното законодателство, организиране и контролиране
спазването на специфични за дирекцията закони и нормативни актове; Областите на
дейност са финансово-стопанска, управление на човешки ресурси и
правно-нормативно обслужване.
Според
длъжностните характеристики на новосъздадените длъжности – Началник отдел „ПНО“
и Началник отдел „ЧРАО“ същите в структурата на ОДБХ също са пряко подчинени на
директора на ОБДХ Пловдив, но вече при съществуващи общо шест отдела, като на
подчинение на тези длъжности отново са същите позиции главен експерт, главен
юрисконсулт и главен специалист.
Не е налице
сходство във възложените функции, задачи основните цели на двете новообразувани
длъжности, спрямо закритата такава.
Основните цели
на длъжността началник отдел ФСД са формулирани за осигуряване отчитането на
парични средства, осигуряване на достоверна счетоводна отчетност; организиране
и осъществяване на икономически анализи, организиране и контролиране спазването
на трудовото и осигурителното законодателство, организиране и контролиране
спазването на специфични за дирекцията закони и нормативни актове. Тези цели са
отпаднали по отношение на длъжността началник отдел „ПНО“ и са се запазили за
другата длъжност началник отдел „ЧРАО“.
В две посоки
са разделени и областите на дейност.
За началник
отдел ПНО е предвидена област нормативно обслужване и осигуряване на
процесуално представителство пред
съдебни,арбитражни и административни органи по правни спорове,както и
предприемане на действия и изготвяне на становища по управление на
собствеността. За началник отдел ЧРАО е предвидена област на дейност
административно обслужване, управление на човешките ресурси и счетоводна дейност.
Видно е, че
съвкупно двете нови длъжности обхващат областите на дейност на старата длъжност
началник ФСО, но всяка една от тях по отделно не я припокрива изцяло.
При съпоставка
на преките задължения, началникът на отдел ФСД има преки задължения в сферата
на счетоводния контрол, подробно описани в няколко точки, както и относно
дейността по „Човешки ресурси“, докато началникът на отдел „ПНО“ няма никакви
такива задължения в сферата на счетоводството и човешките ресурси. Обратно,
преките задължения на началник отдел ЧРАО включват и контрол по счетоводното
обслужване, и координация и контрол в дейността по „Човешки ресурси“. Обратно,
преките задължения по изготвяне на наказателни постановления и съдебно
представителство по т.15 от длъжностната характеристика на закритата длъжност
началник отдел ФСД са концентрирани и детайлизирани в задълженията на
новосъздадената длъжност началник отдел ПНО.
При сравняване
на функциите, задълженията и изискванията на длъжността „началник отдел“ в
отдел „Финансово-стопанска дейност“ и на длъжността „началник отдел“ в отдел
„Правно-нормативно обслужване“ и „началник отдел“ в отдел „Човешки ресурси и
административно обслужване“ се налага извод, че старата длъжност всъщност, като система от
функции е разделена на две и всяка една от двете нови длъжности е детайлизирана
като обем и съдържание на задълженията, а в този смисъл и разширена като
обхват. Нито една от двете нови длъжности не съвпада и не може да се възприеме
като идентична със заеманата от жалбоподателката, същите са различни, не се
припокриват, не е налице сходство във възложените функции, задачи и цели,
обуславящо извод за извършена формална трансформация от органа по назначаване.
Следва да се
посочи, че настоящият състав не констатира противоречие със
заложената в Устройствения правилник на Българската
агенция по безопасност на храните структура на общата администрация и възприетото
изменение в новото щатно разписание. Съгласно
правилото на чл. 11 от Закона за администрацията наименованията и броят на
главните дирекции и дирекции в общата и специализираната администрация, техните
функции и числеността на персонала в тях се определят с устройствения
правилник на съответната администрация. Следователно длъжностното разписание и
определените в него длъжности следва да са в съответствие с Устройствения
правилник, за да осъществяват възложените с последния функции на
администрацията. В случая това е така. Новосъздаденият отдел ПНО е аналогичен
на дирекция „Правна“ /чл. 11, т. 2 от Правилника/, а отдел ЧРАО обхаща функции аналогични на тези в дирекция „Административно
обслужване, протокол, връзки с обществеността и инвестиции“, дирекция „Човешки
ресурси, обучение и квалификация“ и дирекция „Финансово-стопанска дейност“ /чл.
11, т. 1, 3 и 5 от Правилника/, като до този момент закритият отдел е обобщавал
всички тези дейности на общата администрация на ниво областна дирекция. Видно е
от представените длъжностни разписания на останалите областни дирекции, че при
всички тях общата администрация е организирана в отдел „ФСД“, но решението
дейността да се раздели в два отдела е въпрос на целесъобразност, предвид
мотивираното в доклада от 21.11.2022г. увеличаване на обема на юридическата
работа и констатираните пропуски в тази посока.
Съдът не може да контролира решението на
органа за разделяне на функциите на
конкретен отдел с цел преструктуриране на администрацията, оттам и закриване на
определена длъжност. Преценката на органа относно начина на организиране на
администрацията, с цел оптимизация на работата на административната единица, е
по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Не подлежи на съдебен
контрол и дали действително е целесъобразно съкращаването. Вярно е, че при
преценката на законосъобразността на съкращаването трябва да се съобрази, както
правото на органа по назначаването да го извършва по – собствената си преценка,
при условията на оперативна самостоятелност, така и стабилитета на държавната
служба, прогласен в чл. 81 ЗДС и общите принципи залегнали в АПК и най – вече
принципа на съразмерността – чл. 6 АПК, който задължава административните
органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и
справедливо. В обхвата на съдебната проверка се включва съобразяването на
издадения административен акт с целта на закона – чл. 146, т. 5 АПК. В случая
събраните по делото доказателства не подкрепят извода, че е налице нарушение на
принципа на съразмерност и че промяната в длъжностното разписание е направена
само, за да се съкрати отново Д.. Както
се посочи по-горе, длъжността действително е премахната и на нейно място са
налице две нови длъжности, като всяка една от тях по отделно не съвпада със
старата. В рамките на целесъобразността е, както възприетото преструктуриране
на общата администрация, така и преценката кой да остане началник на двата новосъздадени
отдела.
Отделно от това, действията на органа по
назначаването са насочени към оптимизиране на дейността чрез възлагане на
обособените две групи служебни функции на по-малко служители с оглед констатациите на одитен
доклад за извършване на одитен ангажимент, които са
обосновават извършването на преструктуриране в администрацията на ОДБХ.
Неоснователно съдът намира възражението
за допуснато нарушение на принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК, тъй като не
е надхвърено допустимото засягане на правата и
законните интереси на съкратения служител, доколкото съкращението е следствие
от премахването на цял един отдел и е насочено към повишаване ефективността на
администрацията.
По тези
съображения оспорването следва да бъде отхвърлено, тъй като е налице хипотезата
на чл.106 ал.1 т.2 от ЗДСл.
При този изход
на спора, с оглед разпоредбата на чл. 226, ал. 3 от АПК и на основание чл. 143,
ал. 3 от АПК и чл. 37 от Закона за правната помощ, във вр.
с чл. 24 от Наредба за заплащането на правната помощ, своевременно заявеното от
ответника искане за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение е
основателно и такива му се дължат в размер от 300, 00 лева.
Водим от
горното съдът,
Р Е Ш И:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Т.Г.Д.
ЕГН **********,*** против Заповед № ОСОС-Н023/22.11.2022г. на изпълнителния
директор на БАБХ, с която е прекратено служебното ѝ правоотношение, на
основание чл.106, ал.1, т.2 от Закона за държавния служител /ЗДСл./
ОСЪЖДА Т.Г.Д. ЕГН **********,***
да заплати на Българска агенция по безопасност на храните сумата от 300 /триста/
лева юрисконсултско възнаграждение.
Решението може
да бъде обжалвано пред Върховен административен съд на Република България в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Административен
съдия: