Решение по дело №315/2023 на Административен съд - Велико Търново

Производството е по реда на чл. 43, ал.4 от ЗПЗП вр. с чл.145 и сл. от АПК.

Жалбоподателят П.Й.П. *** е оспорил уведомително писмо, изх.№02-040-6500/2312 от 6.02.2023 година на Заместника на ИД на ДФ „Земеделие“, с което по заявеното от него финансово подпомагане за 2021 година по мярка 11 „Биологично земеделие“ от ПРСР 2014 -2020 година не му е оторизирано и изплатено съответното подпомагане и му е наложена санкция за бъдещ период в размер от 3 246, 35 лв.

Жалбоподателят поддържа в жалбата си, че писмото е нищожен акт, като се поддържа алтернативно и, че е формално, процесуално и материално правно незаконосъобразно. Направено е оплакване, че от неговото съдържание не става ясно какво е мотивирало ответника да разпореди правните последици, съдържащи се в разпоредителната му част. Посочени са само неясни указания за различни хипотези, при които би се стигнало до намаление в оторизираните суми. Що се касае до нищожността, то се поддържа, че липсват годни правни основания за обективирания отказ да се изплати подпомагането. Писмото не съдържа позоваване на резултати от извършени проверки, като единствено от колона в таблица са посочени пет основания за намаление, като липсва конкретизация, свързана с проверки, извържени спрямо адресата на акта. Под таблица 1 пък бил посочени ставките за декар за съответната схема, както и разшифровка, а в края на разшифровката на съответната колона пък било посочено как е формирана т.н. оторизирана сума, като разлика между исканата и намаленията. Прави се оплакване, че от всички таблици и разшифровки не ставало ясно как са установени разликите, и защо те водят до санкциониране на съответната площ. Отсъства информация коя конкретна площ се санкционира, какъв е размера и, по коя схема и мярка е заявено подпомагането и и прочие. Сочи се, че компютърната обработка на данни при правоприлагането може да улесни, но не може да замени човешкият фактор, а административните актове, дори и да се генерират автоматично от електронни системи за обработка на данните, трябва да се мотивират по такъв начин, че да са разбираеми и ясни за адресатите си. С тези и други аргументи, които са досежно процесуалната незаконосъобразност на процесното писмо, както и неговата материално правна незаконосъобразност, моли същото да се отмени. В открито заседание, чрез процесуалният си представител поддържа оплакванията си, като ги конкретизира подробно в представената по делото писмена защита. Претендира разноските по делото.

Ответникът по жалбата – заместник ИД на ДФЗ, чрез процесуалния си представител отрича основателността на жалбата. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Жалбата е допустима като подадена в срок и от легитимирана страна, засегната от правния ефект на уведомителното писмо.

От представената от ответника преписка е видно, че уведомителното писмо е изтеглено от системата за електронни услуги на фонда на 01.05.2023 година, като жалбата е подадена на 15.05.2023 година, видно от датата на щемпела, положен върху пощенския плик. При това положение е спазен преклузивния 14 дневен срок по чл.149 от АПК. Жалбоподателят е легитимиран да оспори административния акт, доколкото е негов адресат и същият разпорежда неблагоприятни за него последици.

По същество жалбата е основателна по съображенията, изложени по-долу.

От фактическа страна, след преценка на представените по делото доказателства поотделно и съвкупно преценени се установява следната фактическа обстановка:

Жалбоподателят е подал 17.05.2021 година заявление за подпомагане за кампания 2021 година с УИН 04/040621/92168, заявявайки за подпомагане по мярка 11 „Биологично земеделие“ пет парцела с общо заявена площ от 2,98 хектара.

По заявлението е извършена административна проверка в ИСАК, като резултатите са обективирани в бланката с т.н резултати от автоматични проверки на въведени данни в заявлението за подпомагане, като са посочени няколко грешки и предупреждения ,сред които четири грешки за заявените парцели като биологично производство или в преход, 1 грешка по мярка 11 за непредоставяне на обяснение за намаляване на площите по тази мярка, 2 грешки за земеделски парцел, попадащ във физически блок, различен от основния, парцел с незаявено ЕНП, неделклариране на същите площи по направление „биологично растениевъдство“ спрямо площите с ангажимент и прочие.

Впоследствие, на 31.05.2021 година е подадено редактирано заявление за подпомагане, като бенефициерът е представил към него и обяснение за някои от констатираните грешки. Направени са съответно отново административни проверки.

Подадено е и коригиращо заявление от 4.06.2021 година, като и по него са направени административни проверки, резултатите от които отново са обективирани в резултати от автоматични проверки, като отново са констатирани грешки.

Както самият ответник признава /вж. становището му на лист 187 от делото/ заявлението на жалбоподателя не е попаднало в извадката на Риск анализа за проверка на място, респ. такава проверка не е извършвана на заявените за подпомагане площи.

Видно от представените от ответника заповед №РД 09 – 150/25.02.2022 година /лист 193 от делото/, с нея са одобрени окончателните ССФБ и ССПДП за кампания 2021 г. Няма данни въпросната заповед да е обжалвана от бенефициера – настоящ жалбоподател, и по отношение на него същата е влязла в сила, като следва да се отбележи, че заповедта е публикувана в ДВ, бр.20 от 11.03.2022 година. Видно от представената от ответника справка под формата на таблица /лист 205 от делото/, всички заявени от жалбоподателя площи за подпомагане са извън окончателният обхват на слоя, „Площи, допустими за подпомагане“, одобрен с въпросната заповед.

По инициатива на жалбоподателят съдът допусна съдебно – техническа експертиза. ВЛ е посочило, че жалбоподателя е подал заявление за подпомагане по СЕПП, СПП, ЗДП СП, Агроекология и климат и Биологично земеделие. Имотите на бенефициера са разположени в село Нова Върбовка, като по въпросната мярка 11 са заявени пет парцела с обща площ от 2,98 ха. Експертът е посочил, че във връзка със заявлението за подпомагане проверка на място не е правена, а изчисленията относно допустимостта на заявените площи за подпомагане са въз основа на ССПДП за 2021 година. Посочено е, че тъй като лицето наддекларира цялата площ се налага санкция за бъдещ период. В хода на настоящото административно производство е извършена единствено административна проверка на заявлението. В хода на производството по издаването на заповедта на Министъра на Земеделието и храните е извършена теренна проверка на 01.09.2021 година от служители на министерството. От това министерство са предоставени на ВЛ карти на петте парцела, видно от които е, чете са извън въпросният допустим слой за подпомагане, одобрен с цитираната по-горе заповед.

С оглед на посоченото се налагат следните правни изводи:

Уведомителното писмо е валиден административен акт, издадено от компетентен орган в рамките на правомощията му.

Както се установява от самото писмо, същото е издадено от заместник изпълнителния директор на ДФ „Земеделие”. При издаването на това писмо издателят е действал въз основа на делегация, като е овластен за това правомощие със заповед №03-РД/3088 от 22.08.2022 година. Посочената възможност за делегиране на правомощието на заместника на ИД на ДФЗ да издава и подписва уведомителни писма по схеми и мерки за директни плащания произтича от разпоредбата на чл.20а, ал.4 от ЗПЗП, който в релевантната си редакция гласи следното: „Изпълнителният директор може да делегира със заповед правомощията си, произтичащи от правото на Европейския съюз или от националното законодателство, включително за вземане на решения, произнасяне по подадени заявления за подпомагане и формуляри за кандидатстване и/или сключване на договори за финансово подпомагане, административни договори по Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове и по подадени заявки и искания за плащане, на заместник-изпълнителните директори и на директорите на областните дирекции на фонда съобразно териториалната им компетентност.“.

Неоснователно се претендира нищожност на акта поради липса на форма и неточно посочено правно основание за издаването на същия. В случая писмото е издадено в писмена форма и съдържа ясно определени разпоредени неблагоприятни последици, като неспазването на някое от изискванията, поставени към писмената форма е основание за незаконосъобразността на акта, а не за нищожността му.

Съдът счита, че актът е формално незаконосъобразен – арг. от чл.146, т.2 във връзка с чл.59, ал.2, т.4 от АПК.

Според последната разпоредба, когато административният акт се издава в писмена форма, той съдържа фактически и правни основания за издаване на акта.

В процесният случай с акта е разпореден отказът за оторизиране на субсидия по мярка 11 „Биологично земеделие“ за кампания 2021 година и е разпоредено налагането на санкции за бъдещи периоди в размер от 3246, 35 лв., като в табличен вид са посочени какъв е кода на направлението, какви са заявените площи за подпомагане като размер, процентът на наддекларираните площи, санкционираните площи, както и санкциите и редукциите, като е посочено в таблицата какъв е размерът на намалението и санкцията в лева, и е посочена нулева оторизирана сума. Отдолу под таблицата е посочено, че ставката за хектар е 1089,3806.

Под тази таблица е посочена и разшифровка на съответната колона, които са общи и касаят общо приложение на случаите на намаления и редукции.

В края на писмото е приложена таблица, касаеща извършените плащания, в която е колоните са за оторизирана сума, прихваната сума и за изплатена сума, като колоните са с нулеви стойности.

От така формулираното и изразено съдържание на писмото не става ясно какви фактически обстоятелства са съобразени, за да се разпореди посоченият резултат, и под кое точно материално правно основание тези обстоятелства са подведени/субсумирани. Липсва информация коя именно площ като парцел се санкционира, какъв е размера на тази площ, какво обстоятелство препятства подпомагането и по направлението, кой нормативен акт разпорежда такива последици при проявата на такова обстоятелство.

От така вписаните „мотиви“ извън таблиците и разшифровките към тях не става ясно и кои парцели/площи са санкционирани за бъдещ период по направлението на мярката, нито става ясно кои проявени и доказани обстоятелства водят до начисляването на тази санкция. Посочването на нормативният текст на чл.19 от Делегиран регламент 640/2014 /Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие/ не може да замени изискването за отразяването на фактически обстоятелства, които се подвеждат под някоя от хипотезите на сочената норма, която впрочем съдържа три параграфа.

От въпросните разшифровки към таблицата не става ясно и защо са налице намаления на субсидията и кои именно площи, за които е подадено заявление за подпомагане, са установени като недопустими за подпомагане и защо са установени като такива. Посочването в разшифровката към колона 3 на разпоредбите на упоменатия Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета не изпълнява изискването за отразяване на фактическо основание, тъй като разпоредбата на чл.2, параграф 1, т.23, буква „б“ от въпросният Делегиран регламент предполага наличието на установена площ, която представлява участъците или парцелите, идентифицирани посредством административни проверки или проверки на място, като такава идентификация в случая липсва, като не се сочи и кои именно изисквания по отношение на кои конкретно парцели не са налице в конкретният случай и какво гласят и/или предвиждат тези изисквания.

От друга страна уведомителното писмо не отпраща за констатирани факти и обстоятелства към друг акт, находящ се в административната преписка, нито се позовава на официален и/или друг документ, съдържащ релевантните за разпореденият правен резултат обстоятелства.

Представеното едва пред съда становище от 2.06.2023 година не може да се възприеме като мотивиране на административния акт. Всъщност това становище не представлява посочване на фактически и правни основания за издаване на акта, а процесуална позиция по съществото на вече повдигнат пред съда спор за законосъобразност на акта, част от която е и формалната му законосъобразност по аргумент от чл.146, т.2 от АПК. В конкретният случай приложение не може да намери ТР №16 от 31.3.1975 година на ОСГК на ВС, тълкуващо отменени разпоредби на ЗАП. В това решение действително е посочено, че не е необходимо мотивите към акта да съвпадат с момента на издаването му, а е възможно те да предхождат издаването на акта или да се изложат допълнително, стига да се постигат целите, които законодателят е поставил с изискването за мотивиране. Като пример в това отношение е посочено, че мотивите към акта могат да бъдат изложени в препроводителното писмо, с което жалбата се изпраща на горестоящият административен орган. Посочено е, че този орган, а и съдът, пред който актът е обжалван, ще разполага с необходимата основа за по – правилното извършване на проверката за законосъобразност и правилност.

Следва да се констатира, че посоченото ТР е издадено при действието на ЗАП /ДВ, бр. 53 от 7.07.1970 г., в сила от 7.10.1970 г., отм., бр. 90 от 13.11.1979 г./, като този закон е предвиждал задължително административно обжалване като предпоставка за съдебното обжалване – арг. от чл.47, ал.2 от него. Затова и в това сравнително старо ТР на ВС изрично е предвидена възможността т.н. допълнителни мотиви да се излагат или с препроводителното писмо до горестоящият административен орган при задължителното административно обжалване или най – късно в потвърдителното решение на по-горестоящият административен орган, но не и едва пред съда. Логиката на тогавашният ВС е ясна – мотивирането на административния акт може да се извърши единствено преди фазата на съдебното обжалване, като в рамките на висящността на процеса пред администрацията, в който една от страните има ролята и на водещ процеса орган, е допустимо и мислимо да се установяват фактическите и правните положения, които мотивират разпоредителната част на административния акт. Посоченото разбиране е в синхрон с изискването за мотивиране на административния акт, и от друга страна, с изискването мотивирането да е част от предмета на съдебната проверка за законосъобразността на акта – вж. чл. чл26, ал.1 , буква „ж“ от ЗАП /отм./ вр. с чл.55 от с.з.

Всъщност излагането на мотиви към акта едва в съдебната фаза на процеса заобикаля императивното изискване за установимост на фактите, релевантни към издаването на административния акт и подлежащи на доказване пред съда – чл.170, ал.1 от АПК. Единственото допълване на предмета на спора пред съда, което процесуалният закон позволява, е допълването с доказателства за нововъзникнали факти – чл.142, ал.2 от АПК.

Посоченото обуславя извод за недопустимост за създаване и допълване на формата на акта едва пред съда чрез посочване на фактическите и правните основания за издаването му и то тогава, когато предмет на спора е именно липсата на форма на акта и по – конкретно липсата на фактически и правни основания за издаването му. Обратното разбиране би обезсмислило разпоредбата на чл.146, т.2 от АПК.

Не следва мотивите на административният акт да се допълват едва пред съда чрез доказателства, установяващи неотразени в самия акт факти и обстоятелства. Установените от ВЛ факти и обстоятелства не могат да санират формалната незаконосъобразност на административния акт. По тази причина съдът не съобразява и изслушаната по делото съдебно-техническа експертиза, чиито изводи всъщност целят заместването на мотивите на административния акт чрез установяване на фактите, които следва този акт да съдържа, и проявлението на които следва да обуславят разпоредителната му част.

Посоченото обуславя извод за недопустимост за създаване и допълване на формата на акта едва пред съда чрез посочване на фактическите и правните основания за издаването му и установяването на такива факти и обстоятелства чрез експертно заключение и то тогава, когато предмет на спора е именно липсата на форма на акта и по – конкретно липсата на фактически и правни основания за издаването му. Обратното разбиране би обезсмислило разпоредбата на чл.146, т.2 от АПК.

Следва уведомителното писмо да бъде отменено, като на основание чл.173, ал.2 от АПК преписката по подаденото от жалбоподателя заявление за подпомагане по мярка 11 „Биологично разнообразие“ от Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 с УИН 04/040621/92168 за кампания 2021 година се изпрати на ответника за произнасяне чрез административен акт, в който в съответствие с разпоредбата на чл.59, ал.2, т.4 от АПК да се посочат всички факти и обстоятелства и всички правни основания, проявлението на които обуславя допустимост или недопустимост на подпомагането на жалбоподателя по сочената мярка, както и евентуалното налагане на санкции.

Жалбата е основателна.

При този изход на спора следва на жалбоподателят да се присъдят сторените от него разноски, които представляват внесена държавна такса от 50 лв., 500 лв. ефективно заплатен адвокатски хонорар и разноски за експертиза от 250 лв.

Водим от горното, Великотърновският административен съд, шести състав

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ уведомително писмо за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 11 „Биологично разнообразие“ от Програмата за развитие на селските райони, изх.№02-040-6500/2312 от 6.02.2023 година на Заместника на ИД на ДФ „Земеделие“.

Изпраща преписката на ответника за ново произнасяне по подаденото от жалбоподателя заявление за подпомагане по мярка 11 „Биологично разнообразие“ от Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 с УИН 04/040621/92168 за кампания 2021 година на заместника на ИД на ДФ „Земеделие“, съобразно дадените в мотивите на решението указания по тълкуване и прилагане на закона.

ОСЪЖДА Държавен фонд „Земеделие“ за заплати на П.Й.П. ***, разноски в размер от 800 лв.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 – дневен срок от съобщаването му на страните.

Съдия: