Решение по дело №616/2024 на Административен съд - Варна

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по протест от прокурор при Окръжна прокуратура – Варна срещу чл. 21, ал. 7 /частично/, чл. 36, ал. 5, изречение първо и чл. 46, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Суворово, приета с решение № 15-221 по протокол № 15/17.10.2008 г. на Общински съвет – Суворово.

В протеста се излагат доводи за незаконосъобразност на оспорените разпоредби от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Суворово поради противоречието им с материалноправни разпоредби на Закона за политическите партии /ЗПП/ и на Закона за общинската собственост /ЗОС/, които са нормативни актове от по-висока степен. Относно оспорената част от текста на чл. 21, ал. 7 от Наредбата на Общински съвет – Суворово се твърди, че същият е издаден и в противоречие с чл. 2, ал. 1 и чл. 8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, без съответна компетентност, без овластяване с Конституцията или със закон и за уреждане на обществени отношения, които са регламентирани от нормативни актове от по-висока степен. Отправено е искане за отмяна на оспорените разпоредби от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Суворово и за присъждане на съдебно-деловодни разноски.

В публично съдебно заседание прокурор при Окръжна прокуратура – Варна поддържа подадения протест и направеното искане за отмяна на оспорените подзаконови правни норми и за присъждане на направените по делото разноски.

Ответната страна – Общински съвет – Суворово, не изразява становище по протеста.

Актът, в частта, в която е оспорен, е с подзаконов характер по смисъла на чл. 75 от АПК, съдържа административноправни норми, които се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати, и има многократно правно действие. Правото на оспорване на подзаконов нормативен акт е безсрочно /аргумент от чл. 187, ал. 1 от АПК/ и съобразно нормата на чл. 186, ал. 2 от АПК е в правомощията на прокурора, чрез подаване на протест.

С оглед гореизложеното съдът намира, че протестът, с който е сезиран, като подаден от активно легитимирана страна, срещу подлежащи на оспорване по реда на АПК разпоредби от подзаконов нормативен акт с местно значение, е допустим за разглеждане.

За оспорването е съобщено по реда на чл. 188 вр. чл. 181, ал. 1 и ал. 2 от АПК.

Съдът, след преценка на представените по делото доказателства, доводите и възраженията на страните в производството, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Суворово е приета на основание чл. 8, ал. 2 от ЗОС с решение № 15-221 от Общински съвет – Суворово, взето на 17.10.2008 г. по протокол № 15. Наредбата е изменена и допълнена, както следва: с Наредба за изменение и допълнение, приета с решение № 17-173 по протокол № 17/20.12.2017 г. от Общински съвет – Суворово; с Наредба за изменение и допълнение, приета с решение № 17 по протокол № 2/26.02.2018 г. от Общински съвет – Суворово; с Наредба за изменение и допълнение, приета с решение № 7-102 по протокол № 7/28.02.2020 г. от Общински съвет – Суворово.

Съгласно протестираната част от чл. 21, ал. 7 от Наредбата /създ. с реш. на ОбС № 7-102/28.02.2020 г./ договорите с политическа партия се прекратяват, когато партията придобие в собственост помещения от същия вид, годни за постоянно ползване, престане да отговаря на условията за предоставяне на общински имот, определени с отделен закон.

Според чл. 36, ал. 5, изречение първо от Наредбата дарение на движими вещи /картини, други предмети на изкуството и сувенири/, общинска собственост, на стойност до 500 /петстотин/ лева, на гости от страната и чужбина на държавно или общинско ниво, или на граждани на държавата и общината за особени заслуги към община Суворово, както и на юридически лица на бюджетна издръжка при юбилеи или други особени чествания, става със заповед на кмета на общината.

Съгласно чл. 46, ал. 1 от Наредбата при надстрояване и пристрояване на съществуваща нежилищна сграда, построена по силата на отстъпено право на строеж върху общинска земя, което не води до обособяването на самостоятелен обект, правото на надстрояване или пристрояване върху нежилищната сграда се учредява на собственика на тази сграда без търг или конкурс с решение на Общински съвет гр. Суворово Договорът се сключва от Кмета на Община Суворово по цени, определени от оценител на недвижими имот. Тази процедура се открива след писмено искане на собственика на учреденото право на строеж.

Последното изменение и допълнение на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Суворово – това от 28.02.2020 г., е инициирано от Кмета на Община Суворово, който на 23.12.2019г. е депозирал в Общински съвет – Суворово проект за изменение и допълнение на Наредбата /л. 29-30 от адм. преписка/, предвиждащ промяна на чл. 21, ал. 3 и създаване на нови алинеи 4, 5, 6 и 7 на чл. 21, както и на нов § 7 в преходните и заключителни разпоредби на Наредбата. Към проекта е изготвен и приложен доклад /л. 31-32 от адм. преписка/, в който са изложени мотиви във връзка с необходимостта от приемане на изменения и допълнения на Наредбата, като са посочени причините, налагащи приемането на предложения проект, поставените с него цели и очакваните резултати, финансовите и други средства, необходими за прилагане на новата уредба, очакваните резултати от прилагането, както и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.

Проектът на Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество е публикуван на интернет страницата на Община Суворово на 23.12.2019 година /л. 28 от адм. преписка/.

На 03.02.2020г. е изготвен протокол от комисия, определена от Кмета на Община Суворово, която установила, че няма постъпили писмени мнения, становища и предложения в деловодството на Община Суворово в указания срок от 30 дни /считано от 23.12.2019 г./ относно проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. С оглед на това е направено предложение до Кмета на Община Суворово за внасяне на предложение до Общински съвет – Суворово за одобрение и приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество.

С докладна записка вх. № 08-00-22/12.02.2020 г. /л. 25-26 от адм. преписка/ Кметът на Община Суворово е направил предложение до Общински съвет – Суворово за проект на решение за приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество.

Съгласно протокол № 4 от проводено на 21.02.2020г. заседание на ПК „Общинска собственост, териториално развитие и благоустройство“ /л. 21-24 от адм. преписка/, е взето становище за редактиране на проекта на решение относно приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, в частта, касаеща правните основания за приемане на Наредбата за изменение и допълнение.

С решение № 7-102/28.02.2020 г. /л. 17 от адм. преписка/ по протокол № 7 от заседание на Общински съвет – Суворово /л. 18-19 от адм. преписка/, на основание чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, вр. чл. 8, ал. 2 от ЗОС, при спазване на разпоредбите на чл. 76, ал. 3, чл. 77 и чл. 79 от АПК и в съответствие с чл. 8, ал. 11, ал. 3, чл. 15, ал. 1, чл. 26 и чл. 28 от ЗНА, е взето решение за приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, като е изменен текстът на чл. 21, ал. 3 и са създадени нови алинеи 4, 5, 6 и 7 на чл. 21, както и нов § 7 в преходните и заключителни разпоредби на Наредбата.

Видно от представения на л. 20 от адм. преписка списък на заседанието на 28.02.2020 г. са присъствали 10 общински съветници, като решение 7-102 е прието с 10 гласа „за“, 0 гласа „против“ и 0 гласа „въздържал се“.

В хода на съдебното производство е представена справка от Държавен архив – Варна /л. 14-15 от делото/, представляваща историческа справка на архивен фонд № 337, инвентарен опис № 7 на документи за постоянно запазване, изготвена през месец ноември 2023 г., според която фондът включва документи, отразяващи дейността на Община Суворово – протоколи от заседания на Общински съвет – Суворово, от заседания на постоянните комисии и наредби и правилници за периода от 1995 г. до 2020 година. Посочено е, че документите са класирани в раздел РД – Ръководна дейност в подраздели за съответните мандати, за нормативните актове на Общински съвет – Суворово и за постоянните комисии.

При така изяснената фактическа обстановка съдът прави следните правни изводи:

Съгласно препращането от чл. 196 от АПК, на основание чл. 168, ал. 1 от АПК съдът извършва служебна проверка за законосъобразност на оспорените текстове от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Суворово на всички основания по чл. 146 от АПК.

Атакуваните с протеста разпоредби на чл. 21, ал. 7 /в оспорената част/, чл. 36, ал. 5, изречение първо и чл. 46, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество са приети от компетентен орган – Общински съвет – Суворово, който съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове и чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация притежава правомощия да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, и в частност да приеме наредба, регламентираща реда за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници, каквото правомощие му е предоставено по силата на чл. 8, ал. 2 от ЗОС.

Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Суворово и последващите наредби за нейните изменения и допълнения са одобрени при спазване на изискванията за форма на нормативен акт по чл. 75, ал. 3 и ал. 4 от АПК – посочено е наименование, вид, автор, предмет, както и правното основание за издаването им.

При приемането на протестираните норми от Наредбата обаче са допуснати съществени процесуални нарушения, представляващи основание за тяхната отмяна по чл. 146, т. 3, вр. чл. 168, ал. 1, вр. чл. 196 от АПК.

Наредбата на Общински съвет – Суворово е подзаконов нормативен акт, поради което при издаването й следва да са спазени процедурните изисквания на чл. 26 и следващите от ЗНА, вр. чл. 80 от АПК. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА в процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. В чл. 26, ал. 3 от ЗНА е регламентирано, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, а когато съставителят на проекта е орган на местното самоуправление публикуването се извършва на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет.

В случая по делото не са налице доказателства за спазване на горепосочените изисквания при приемането на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и в частност на оспорените разпоредби на чл. 36, ал. 5, изречение първо и чл. 46, ал. 1 от същата. Наредбата е приета с решение № 15-221 от Общински съвет – Суворово, взето на 17.10.2008 г. по протокол № 15, който обаче не е представен по делото. Съответно не са ангажирани доказателства за изготвяне на доклад/мотиви със съдържание съответстващо на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, както и за публикуването му заедно с проекта на интернет страницата на Община Суворово. Отсъствието от доказателствената съвкупност на решението, с което е приета Наредбата, както и на протокола от проведеното на 17.10.2008 заседание на Общински съвет – Суворово, препятства извършването на проверка относно приемането на решение № 15-221 с необходимия кворум и при спазване на процедурата, предвидена в чл. 27, ал. 4 и 5 вр. чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА.

С разпореждане № 3153/27.03.2024 г. /л. 8 от делото/ на ответната страна са дадени указания за представяне на доказателства за спазване на изискванията на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА, като в депозирано писмо С.д. № 4970/05.04.2024 г. /л. 12-13 от делото/ председателят на Общински съвет – Суворово заявява, че документите по административните преписки, отразяващи дейността на Общински съвет – Суворово – протоколи от заседания на Общински съвет – Суворово, протоколи от заседания на постоянните комисии, преписки по приемане на решения, наредби и правилници за периода 1995-2020г., са предадени в „Държавен архив“ – Варна, като е приложена справка от „Държавен архив“ – Варна /л. 14-15 от делото/, съгласно която документи, отразяващи дейността на Община Суворово – протоколи от заседания на Общински съвет – Суворово, от заседания на постоянните комисии и наредби и правилници за периода от 1995 г. до 2020 г., се съхраняват в архивен фонд № 337.

Във връзка с горното, с разпореждане № 3676/09.04.2024 г. /л. 17 от делото/ на Общински съвет – Суворово са дадени указания, като е задължен в 14-дневен срок да изиска от „Държавен архив“ – Варна административната преписка в цялост и представи същата в съда. Указано е също така, че при неизпълнение ще се счита, че липсва публикация на интернет страницата на съответната институция, заедно с мотивите, съответно доклада, за предоставяне на възможност на заинтересованите лица да направят предложения и да изразят становище по проекта, както и че липсват доказателства за спазване на изискванията на чл. 28 от Закона за нормативните актове.

Въпреки дадените указания от ответника не са ангажирани никакви доказателства за спазване на процедурните изисквания за приемане на подзаконовия нормативен акт, чиито норми са протестирани от прокурора при Окръжна прокуратура – Варна.

Предвид гореизложеното, настоящият тричленен съдебен състав счита, че при приемането на чл. 36, ал. 5, изречение първо и чл. 46, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество от Общински съвет – Суворово е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 3 от АПК.

Оспорената норма на чл. 21, ал. 7 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество е приета с решение № 7-102 по протокол № 7/28.02.2020 г. от Общински съвет – Суворово, с което е приета Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. Във връзка с това решение по делото са представени доказателства за изготвяне на проект и доклад към него със съдържание, съответстващо на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, изготвени от Кмета на Община Суворово и внесени за обсъждане в Общински съвет – Суворово, както и за публикуването им на интернет страницата на общинската администрация и предоставяне на 30-дневен срок на заинтересованите лица за запознаването им и за изразяване на писмени мнения, становища и предложения. При липса на постъпили такива с докладна записка проектът е внесен за разглеждане в Общински съвет – Суворово, разгледан е на заседание на ПК „Общинска собственост, териториално развитие и благоустройство“, след което с решение № 7-102/28.02.2020 г. по протокол № 7 от заседание на Общински съвет – Суворово, с 10 гласа „за“ от 10 присъствали на заседанието общински съветници, е приета Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. Макар да не са представени доказателства за общия брой на общинските съветници от Общински съвет – Суворово, броят им – 13, може да бъде проверен на сайта на Община – Суворово, т.е. представлява общодостъпна информация, а и протестиращият прокурор не оспорва, че са били спазени законовите изисквания за кворум и мнозинство при приемане на обжалваното решение. Налага се извод, че от представените от ответника писмени доказателства се установява спазването на процедурата по чл. 26 и следващите от ЗНА, вр. чл. 80 от АПК.

Независимо от горното, оспорената от прокурора част от нормата на чл.21, ал. 7 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество е приета от Общински съвет – Суворово при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила поради неспазване на императивното изискване на чл. 27, ал. 5 от ЗМСМА. Съгласно тази правна норма решенията на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 6, 7, 8, 9, 10, 14 и 15 се приемат с поименно гласуване, което се отразява в протокола от заседанието. По силата на чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА общинският съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства. Безспорно е, че подзаконовият нормативен акт и в частност разпоредбата – предмет на протестиране в настоящото съдебното производство, третира въпрос, свързани с възможността, начините и условията за управление с имоти – общинска собственост, които се вписват в хипотезата на чл. 21, т. 8 от ЗМСМА. От представените по делото доказателства не се установява, че гласуването на изменението и допълнението на Наредбата е извършено поименно – с отбелязване на името на всеки общински съветник и как е гласувал. В протокол № 7 от проведеното на 28.02.2008 г. заседание на Общински съвет – Суворово не са посочени имената на всеки един от присъствалите общински съветници и не е отразен резултатът от вота на всеки един от тях поотделно, каквото изискване въвежда императивната разпоредба на чл. 27, ал. 5 вр. чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА. Видно от съдържанието на протокола решението за приемане на Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Суворово, с която е създаден и оспореният чл. 21, ал. 7 от нея, е взето не с поименно гласуване, а с обикновено отразяване на броя на гласувалите за приемането му и липса на отрицателен вот и въздържали се. Същото представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила – отменително основание по чл. 146, т. 3 АПК. В същия смисъл е практиката на ВАС, изразена в Решение № 9281 от 9.07.2018 г. по адм. дело № 8222/2017 г., III отделение, Решение № 6282 от 12.05.2014 г. на ВАС по адм. дело № 11061/2013 г., VII отделение, и други.

В обобщение, съдът намира подадения прокурорски протест за основателен. Вземането на решение от Общински съвет – Суворово за приемане, респ. за изменение и допълнение на Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, без да е спазено законовото изискване за начина на формиране на волята му, без да са налице мотиви, съответни на законовото изискване, и без тези мотиви и самият проект на акт действително и в рамките на законово определения срок да са станали достояние на засегнатите лица, е довело до постановяването му при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Това е така, защото са нарушени правила, обезпечаващи принципите на производството по издаване на подзаконови нормативни актове. Обосноваността, откритостта и съгласуваността са законово дефинирани принципи на нормативната дейност на държавните органи, в т.ч. на органите на местното самоуправление, какъвто, съгласно чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА, е общинският съвет. Тези принципи на дейността на местното самоуправление съответстват и на понятието местно самоуправление, визирано в чл. 3, т. 1 на Европейската харта за местното самоуправление – ратифицирана от Република България със закон, приет на 17.03.1995 г., обн. Държавен вестник, бр. 28 от 28.03.1995 г., в сила от 01.09.1995 година. По аргумент от чл. 3, т. 1 от Хартата местните власти регулират и управляват местните обществени дела „в полза на своето население“, а посочените принципи са гаранция за тази цел на местното самоуправление.

С оглед горното, искането на прокурора при Окръжна прокуратура – Варна да бъдат отменени чл. 21, ал. 7 /в оспорената част/, чл. 36, ал. 5, изречение първо и чл. 46, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Суворово, приета с решение № 15-221 по протокол № 15/17.10.2008 г. на Общински съвет – Суворово, е основателно и следва да бъде уважено.

При този изход на спора и предвид своевременно направеното искане, на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, следва Общински съвет – Суворово да бъде осъден да заплати на Окръжна прокуратура – Варна разноски в размер на 30 лева, представляващи заплатена такса за обнародване на оспорването.

Предвид гореизложеното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Административен съд – Варна

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Варна чл. 21, ал. 7, в частта „Договорите с политическа партия се прекратяват, когато партията придобие в собственост помещения от същия вид, годни за постоянно ползване, престане да отговаря на условията за предоставяне на общински имот, определени с отделен закон“, чл. 36, ал. 5, изречение първо и чл. 46, ал. 1 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Суворово, приета с решение № 15-221 по протокол № 15/17.10.2008 г. на Общински съвет – Суворово.

ОСЪЖДА Община Суворово да заплати на Окръжна прокуратура – Варна сумата в размер на 30 /тридесет/ лева, представляваща разноски за обнародване на оспорването.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховен административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщението на страните, че е изготвено.

След влизане в сила на съдебния акт, на основание чл.194, вр.чл.78, ал.3 от АПК решението да се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът. Решението влиза в сила от деня на обнародването му.