Р Е Ш Е Н И Е
№
457/31.5.2021г.
гр. Пазарджик
В И М Е Т О
Н А Н А Р О Д А
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД ПАЗАРДЖИК, X състав, в открито съдебно заседание на дванадесети май две
хиляди двадесет и първа година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Мариана Шотева
ЧЛЕНОВЕ: 1.Николай Ингилизов
2. Красимир Лесенски
при секретаря Янка Вукева и с участието на
прокурора Стефан Янев, като разгледа докладваното от съдия Ингилизов
административнонаказателно дело № 377 по описа на съда за 2021 г., за да се произнесе,
взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от АПК и
е образувано по жалба на Фондация „Върховенство на закона“ с ЕИК *********,
против чл.4, ал.1-3 от Наредба за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество на Община Батак на Общински съвет Батак
/Наредбата/. В жалбата се излагат твърдения за противоречие на наредбата с
материалния закон, тъй като оспорените разпоредби механично повтарят текстовете
на чл.8, ал. 8, ал.9 и ал.10 от Закона за общинската собственост. Иска се
отмяна на атакуваните разпоредби като противоречащи на материалния закон.
В съдебно заседание не се явява процесуален представител
на жалбоподателят. Постъпило е становище на процесуалния представител адв.Я., в
което се излагат аргументи за допустимост на жалбата, както и аргументи по
съществото на спора. Претендират се и разноски по делото.
Ответната страна
- Общински съвет – Батак представя административната преписка. В съдебно
заседание процесуален представител адвокат Х., счита жалбата за неоснователна
по отношение на оспорените разпоредби от подзаконовия административен акт,
които са регламентирани Наредба за реда
за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Батак
на Общински съвет Батак. Излагат се аргументи за това, че
законосъобразно е приета наредбата, решенията за приемане на същата са били
изпратени за контрол на законосъобразността на Районна прокуратура гр.Пещера и
Областния управител на Област Пазарджик, като след становище на Районна прокуратура гр.Пещера за
незаконосъобразност е променен текста на чл.4, ал.2, т.6 от Наредбата и е
прегласуван текстът. Излагат се аргументи и за недопустимост на жалбата, иска
се постановяване на определение за прекратяване на делото.
В съдебно
заседание контролиращата страна Окръжна прокуратура гр.Пазарджик се
представлява от прокурор Стефан Янев, който излага аргументи за неоснователност
на жалбата.
Административен
съд Пазарджик, като съобрази събраните по делото доказателства и доводите на
страните, обсъдени поотделно и в тяхната съвкупност и след цялостна служебна
проверка на оспорената наредбата приема за установено следното:
Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане
с общинско имущество на Община Батак, приета
с Решение № 404/07.08.2018
г. на Общински съвет Батак (Наредбата) по
своята същност е подзаконов характер по смисъла на чл. 75 от АПК, тъй
като съдържа административноправни норми, които се отнасят за неопределен и
неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК
подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във
времето.
След проверка на
актуалното състояние на жалбоподателят Фондация „Върховенство на закона“ с ЕИК
********* в публична база данни на Търговския регистър при Агенция по
вписванията, се установява че юридическото лице е вписано по подадено заявление
20200124132330 като фондация със следните цели : Развитието и утвърждаването на
гражданското общество, гражданското участие и доброто управление; Развитие на
правната култура и правното съзнание като ценности на гражданското общество;
Недопускането съществуването и действието на незаконосъобразни подзаконови
нормативни актове и/или отделни техни норми и разпоредби, приемани от общинските
съвети и органи на изпълнителната власт в Република България; Осъществяване на
граждански контрол върху подзаконови нормативни актове по отношение на тяхната
законосъобразност; Отмяна на подзаконови нормативни актове, приети от държавни
органи и общински съвети когато противоречат на законите на Република България,
както и такива, които пряко, непосредствено и лично засягат законните интереси
на фондацията, породени от предмета й на дейност и целите, за постигането на
които е учредена; Защита на човешките права на българските граждани от
незаконосъобразни подзаконови нормативни актове и/или отделни техни норми и
разпоредби, приемани от общинските съвети и органи на изпълнителната власт в
Република България; Изграждане на гражданска обществена среда, която да спомага
за развитие на гражданското общество; Повишаване нивото и качеството на
гражданското образование в България; Предоставяне на среда за граждански
инициативи; Изискване, получаване и анализ на обществена информация по реда на
Закона за достъп до обществена информация. Съгласно
разпоредбата на чл.186, ал.1 от АПК право да оспорват подзаконов
нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи
или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за
които той поражда задължения. Предвид на посочените цели на
оспорващата разпоредбите фондация, съдът приема че е налице правен интерес за
същата от оспорването им, тъй като в противен случай те биха били лишени от
възможност да изпълняват предмета си на дейност и да постига целите си, които
са в обществена полза. В този смисъл е и трайната практика на Върховния
административен съд – Определение № 6719 от
22.05.2018 г. на ВАС по адм.дело №6034/2018 г., I отделение, Определение № 8787 от 03.07.2020 г. на ВАС по адм.дело № 6587/2020 г., VII отделение, Определение №6611 от 03.06.2020 г. на ВАС по адм. дело №3906/2020 г., VI отделение и др. С оглед на това и съдът счита жалбата за допустима, а
изложените аргументи за недопустимост от ответната страна за неоснователни.
За оспорването е
съобщено по реда на чл. 188, във връзка с чл. 181, ал. 1 и ал. 2 от АПК в
Държавен вестник брой 35 от 27.04.2021
г.
Производството
по издаване на оспорения подзаконов нормативен акт е инициирано чрез и.д. кмет на Община Батак инж. Г.С.Х., като били
приложени мотиви и проект на Наредба за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинското имущество на Общински съвет Батак. Обявление по реда
на чл.26, ал.2 от Закона за нормативните актове било публикувано на сайта на
Община Батак – http://www.batak.bg на 11.06.2018 г. С протокол на комисия, назначена със
Заповед №153/19.03.2018 г. на и.д. кмет на Община Батак било
установено, че за периода от дата на публикуване на обявата на интернет
страницата на Общински съвет гр.Батак, а именно от 11.06.2018 г. до 29.06.2018
г. няма постъпили запитвания по отношение на наредбата. С писмо рег. № 90-00-61/29.06.2018 г. и.д. кмет на Община Батак изпратил до Председателя
на Общински съвет гр.Батак за разглеждане в заседание предложение относно
приемане на нова Наредба за реда за придобиване, разпореждане и управление на
общинско имущество на Община Батак по чл.8, ал.2 от ЗОС. Писмото било получено
и заведено с вх. № 562/09.07.2018 г. Към писмото
било приложено предложението на и.д. кмет на Община Батак, проект за решение на
Общински съвет Батак, и проекта за Наредба за реда за придобиване, разпореждане
и управление на общинско имущество на Община Батак.
С Решение №404 от 07.08.2018 г., взето с протокол № 34 било взето решение за приемане на Наредба за реда за придобиване,
разпореждане и управление на общинско имущество на Община Батак, като
присъствали 12 от 13 общински съветници и наредбата била приета с мнозинство от
10 гласували за и 2 против. Съгласно решението контролът по изпълнение на
решението бил възложен на председателя на Общински съвет Батак. Копие от
решенията на Общински съвет Батак от № 395 до №417, протокола от проведеното заседание на 07.08.2018 г., дневния ред и
останалите предложения /материалите/ били изпратени с писмо изх. № 327/10.08.2018 г. до Областния управител на Област Пазарджик и получено на
14.08.2018 г. На 10.08.2018 г. били изпратени същите материали и до Районна прокуратура
гр.Пещера, като те били получени същи на 14.08.2018 г. Решението влязло в
законна сила на 22.08.2018 г. Разпоредбата на чл.4, ал. 1 гласяла следното : „Общинският съвет приема
Стратегия за управление на общинската собственост за срока на мандата си по
предложение на кмета на общината. Стратегията определя политиката за развитие
на общинската собственост и стопанската дейност на общината и съдържа : 1.
Основни цели, принципи и приоритети за придобиване, управление и разпореждане с
имотите общинска собственост; 2. Основни характеристики на отделните видове
имоти, които могат да се предоставят под наем или да бъдат предмет на
разпореждане; 3. Нуждите на общината от нови имоти и способите за тяхното
придобиване.“. Съдържанието на ал.2 на чл.4 било следното : „В изпълнение на
стратегията общинският съвет приема план за действие за общинските концесии в
съответствие със Закона за концесиите и годишна програма за управление и
разпореждане с имотите общинска собственост, по предложение на кмета на общината.
Програмата се приема най-късно до приемането на бюджета на общината за
съответната година и може да бъде актуализирана през годината, като при
необходимост се извършва и актуализация на общинския бюджет. Програмата е в
съотвтествие с плана за действие за общинските концесии и съдържа : 1. Прогноза
за очакваните приходи и необходимите разходи, свързани с придобиването,
управлението и разпореждането с имоти общинска собственост; 2.описание на
имотите, които общината има намерение да предложи за предоставяне под наем, за
продажба, за внасяне като непарична вноска в капитала на търговски дружества,
за учредяване на ограничени вещни права, както и за възлагане чрез концесия; 3.
Описание на имотите, които общината има намерение да предложи за замяна срещу
имоти на граждани или юридически лица, с подробно описание на нуждите и вида на
имотите, които общината желае да получи в замяна; 4. Описание на имотите, които
общината има намерение да придобие в собственост и способите за тяхното
придобиване; 5. Обектите, за изграждането
на които е необходимо отчуждаване на частни имоти; 6. Обектите по буква
„Д“ от първостепенно значение; 7. Конкретни мерки за подобряване на
организацията на работа по управлението на общинската собственост, в това число
и на публичния достъп на местната общност до информацията за изпълнението на
годишната програма“. Съгласно ал.3 на същия член „ Стратегията, плана за
действие на общинските концесии и годишната програма за управление и
разпореждане с имоти общинска собственост и промените в тях се публикуват на
интернет страницата на общината след приемането им от общинския съвет“.
В постановление от
14.09.2018 г. прокурор при Районна прокуратура гр.Пещера приела, че
разпоредбите на чл.4, ал.2, т.6, чл.4, ал.3, чл.35, ал.1, т.3 и чл.45, ал.4 от
Наредбата са незаконосъобразни и посочила аргументи затова.
С предложение от
21.09.2018 г. кметът на Община Батак П. К. П. посочил какви промени следва да
се извършат в сочените в постановлението на
Районна прокуратура гр.Пещера текстове от Наредбата. Обявление по реда
на чл.26, ал.2 от ЗНА било публикувано на сайта на Община Батак на 21.09.2018
г. С протокол на комисия, назначена със Заповед № 153/19.03.2018 г. на и.д. кмет на Община Батак
било установено, че за периода от дата на публикуване на обявата на интернет
страницата на Общински съвет гр.Батак, а именно от 21.09.2018 г. до 21.10.2018
г. няма постъпили запитвания по отношение на наредбата. С писмо рег. № 90-00-88/08.10.2018 г. и.д. кмет на Община Батак Георги Харизанов
/съгласно заповед от 21.09.2018 г./ изпратил до Председателя на Общински съвет
гр.Батак за разглеждане в заседание предложение относно отстраняване на
констатирани пропуски в текстовете на Наредбата за реда за придобиване,
разпореждане и управление на общинско имущество на Община Батак по чл.8, ал.2
от ЗОС. Писмото било получено и заведено с вх. № 614/22.10.2018 г. Към писмото било приложено предложението на и.д. кмет на
Община Батак, проект за решение на Общински съвет Батак, и проекта за
актуализация на Наредбата за реда за придобиване, разпореждане и управление на
общинско имущество на Община Батак.
С Решение №439 от 25.10.2018 г., взето с протокол № 36 било взето решение за приемане на изменения в чл.4, ал.2, т.6, чл.4,
ал.3, чл.35, ал.1, т.3, чл.35, ал.4 от Наредба за реда за придобиване,
разпореждане и управление на общинско имущество на Община Батак, като
присъствали 13 от 13 общински съветници и измененията в наредбата били приети с
единодушие. Разпоредбата на чл.4, ал.2, т.6 след промяната гласяла : „било :
обектите по б. „д“ от първостепенно значение, а следвало да стане : обектите по
т.5 от първостепенно значение.“ Разпоредбата на чл.4, ал.3 от Наредбата
придобила след изменението следния текст : „Стратегията, планът за действие за
общинските концесии и годишната програма за управление и разпореждане с имоти
общинска собственост, както и промените в тях се обявяват на населението по
ред, определен в настоящата наредба, а именно съгласно чл.26 от ЗНА и се
публикуват и на интернет страницата на общината“. Копие от решенията на
Общински съвет Батак от № 426 до №442, протокола от проведеното заседание на 25.10.2018 г., дневния ред и
останалите предложения /материалите/ били изпратени с писмо изх. № 353/01.11.2018 г. до Областния управител на Област Пазарджик и получено на
05.11.2018 г. На 01.11.2018 г. били изпратени същите материали и до Районна
прокуратура гр.Пещера, като те били получени също на 05.11.2018 г. Решението
влязло в законна сила на 09.11.2018 г.
С оглед
установеното от фактическа страна съдът достигна до следните правни изводи:
С оспорения по
естеството си подзаконов нормативен акт, приет с Решение №404 от 07.08.2018 г., взето с протокол
№ 34 на
Общински съвет Батак, изменен с Решение №439 от 25.10.2018 г., взето с протокол
№ 36,
се определял редът за придобиване, разпореждане и управление на
общинско имущество на Община Батак и правомощията на кмета на общината и на
кметовете на кметства, в съответствие с разпоредбите на Закона за общинската
собственост и на специалните закони. Тоест обжалваният административен акт съдържа административноправни
норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно
правно действие – чл. 75 от АПК. В същия смисъл
е и дефиницията за нормативен акт, съдържаща се в чл. 1а от ЗНА. По силата на чл. 76, ал. 1 от АПК и чл. 2, ал. 1 от ЗНА,
нормативни административни актове се издават само от изрично овластени от Конституцията или закон органи.
Законът, който урежда обществените отношения, свързани със собствеността на имотите общинска собственост, е Законът за общинската собственост.
Съгласно
разпоредбата на чл.8, ал.2 от Закона за общинската собственост редът
за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за
предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи -
общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, на кметовете на
райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници се определят с
наредба на общинския съвет при спазване на разпоредбите на този закон и на
специалните закони в тази област. С договор за наем не може да се възлагат
строителство и/или услуги по смисъла на Закона за концесиите и
на Закона за обществените поръчки, когато прогнозната стойност на
приходите на наемателя за срока на договора е по-висока от европейския праг по
смисъла на Закона за концесиите. Именно въз основа на сочената законова делегация е приета и оспорената
Наредба за реда за придобиване, разпореждане и управление на общинско имущество
на Община Батак.
От доказателствата
по делото следва да се направи извод, че са спазени изискванията на ЗОС и ЗНА
за издаването на нормативния акт, като проектите на наредбата и проекта за изменение
на наредбата изхождат от лица, които имат инициатива да ги предложат,
публикувани са на интернет страницата на Община Батак, установено е че липсват
предложения по тях от трети лица, и са приети на заседания на Общински съвет
Батак. Освен това е изпълнено задължението да бъдат изпратени копия от тях на
Районна прокуратура гр.Пещера и Областния управител на Област Пазарджик с оглед
преценка, съгласно компетентностите им.
Основният спор по
делото е дали оспорените разпоредби на чл.4, ал.1 до ал.3 от Наредбата са
законосъобразни или не. При запознаване с текстовете на съответните разпоредби
се констатира, че те уреждат обществени отношения, които са вече уредени в
Закона за общинската собственост и преповтарят дословно разпоредбите на чл.8,
ал.8, ал.9 и ал.10 от Закона за общинската собственост. Спорът в случая е дали
съответния общински съвет /в конкретния случай Общински съвет Батак/ е овластен
да приема разпоредби, които уреждат обществени отношения, които са уредени с
по-висок по степен нормативен акт или не.
Според настоящия
съдебен състав, такава законова възможност не се предвижда нито в ЗНА, нито в
ЗОС. Действително оспорената наредба е приета по силата на законова делегация –
по силата на разпоредбата на чл.8, ал.2 от ЗОС. Конкретните оспорени разпоредби
обаче не уреждат конкретно редът за придобиване на право на
собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под
наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, и правомощията на
кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на
кметските наместници. Те сочат единствено какви действия следва да бъдат
извършени по приемане на дължими документи ежегодно или в началото на мандата
на всеки Общински съвет, както и по какъв начин следва да бъде осигурена
публичност на тези документи. Именно с оглед
на това, че тези обществени отношения засягат по еднакъв начин законните
права и интереси на населението във всяка отделна община, те са намерили
първична уредба в закон. Това съответства и на изискването на чл.3, ал.1 от
ЗНА, съгласно която разпоредба законът е нормативен
акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени
отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в
един или няколко института на правото или техни подразделения. Разпоредбата на чл.3, ал.2 от ЗНА предвижда, че за уреждане на другите отношения по тази материя законът
може да предвиди да се издаде подзаконов акт.
Същевременно се установява, че оспорените
разпоредби от Наредбата не попадат в приложното поле на чл.8 от Закона за
нормативните актове /ЗНА/, съгласно която всеки общински съвет може да издава наредби, с които да
урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях
обществени отношения с местно значение. Това е така, тъй като сочените обществени отношения от една страна не са
само с местно значение, а са от национално такова, а от друга страна вече са
първично уредени от нормативен акт от по-висока степен – Закона за общинската
собственост.
Предвид на това
съдът счита, че липсва нормативна възможност Общинските съвети да
имат правомощия за уреждане на обществените отношения, които са уредени
първично с нормативен акт от по-висока степен – в конкретния случай Закона за
общинската собственост. Този закон предоставя компетентност на общинските
съвети да издават нормативни актове от вида на процесния, но обществените
отношения следва да се доразвият и да са от местно
значение,
а не е възможно механичното преповтаряне на текстове, с които са уредени вече
обществени отношения на национално ниво. Липсата на делегиране на компетентност
относно преуреждане на уредени вече обществени отношения води до нищожността на
разпоредбите на чл.4, ал.1 до ал.3 от приетата от Общински съвет Батак наредба.
Предвид
констатирания най-тежък порок /нищожност/ на оспорения нормативен
административен акт същият следва да бъде прогласен за нищожен. Липсата на
нормативно овластяване за издаването му налага обявяването на нищожността.
Горепосочените
изводи не могат да се променят от обстоятелствата, че тези законови разпоредби
не са оспорени по надлежния ред от областния управител на Област Пазарджик или
от Прокуратурата на Република България, каквито аргументи излага ответната
страна.
При този изход
на правния спор Фондация
„Върховенство на закона“ има право на своевременно заявените
разноски за образуване на делото в размер на 10 лева, за публикуване в Държавен
вестник на обявлението за образуваното дело, в размер на 20 лева и на 500 лева
за адвокатски хонорар.
Воден от горното
и на основание чл. 193, ал. 1, предложение първо от АПК,
Административен съд – Пазарджик, Х касационен състав
Р Е Ш И:
ОБЯВЯВА
по жалба на Фондация „Върховенство на закона“ с ЕИК *********, против чл.4,
ал.1-3 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско
имущество на Община Батак на Общински съвет Батак, приета с Решение №404 от
07.08.2018 г., взето с протокол № 34 на
Общински съвет Батак, изменен с Решение №439 от 25.10.2018 г., взето с
протокол № 36, нищожността на оспорените
разпоредби.
ОСЪЖДА
Общински съвет - Батак да заплати в полза на Фондация „Върховенство на закона“
с ЕИК ********* сумата от 530, 00 /петстотин и тридесет/ лева, представляваща
разноски по делото за адвокатски хонорар и обнародване в Държавен вестник,
както и за образуване на делото.
Решението
може да се обжалва в 14-дневен срок от съобщението му до страните пред Върховен
административен съд.
След
влизането му в сила, решението да се обяви по реда чл. 194 от АПК.
Председател:/п/
Членове:
1./п/
2./п/
РЕШЕНИЕ
№ 140 от 11.01.2022 г. по адм. дело № 7821/2021 г. на ВАС- Четвърто отделение:
ОБЕЗСИЛВА
решение № 457/31.05.2021 г., постановено по адм. дело № 377/2021 г. по описа на
Административен съд – Пазарджик,.
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на Фондация „Върховенство на закона“, с която е
обявена нищожността на чл. 4, ал. 1-3 от Наредба за реда за придобиване,
управление и разпореждане с общинско имущество на Община Батак, приета с
Решение № 404 от 07.08.2018 г. на Общински съвет - Батак, взето с протокол №
34, изменена с Решение № 439 от 25.10.2018 г., взето с протокол № 36 и
ПРЕКРАТЯВА производството по делото.
ОСЪЖДА Фондация „Върховенство на закона“ с ЕИК: ********* да заплати на община
Батак сумата от 1070 (хиляда и седемдесет) лева разноски за двете съдебни
инстанции.
Решението не подлежи на обжалване.