Р Е
Ш Е Н
И Е
№.............
град Шумен, 09.04.2019г.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Административен
съд – град Шумен, в публичното заседание на единадесети март две
хиляди и деветнадесета година в състав:
Председател: Кремена Борисова
Членове: Христинка Димитрова
Маргарита Стергиовска
при секретаря Св.
Атанасова и с участие на прокурор Яна Николова от Окръжна прокуратура – гр.
Шумен, като разгледа докладваното от административен съдия М. Стергиовска
административно дело № 16 по описа
за 2019 г. на Административен съд -
Шумен, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.186, ал.2, във вр.с
чл.191, ал.2, във вр.с чл.196 от АПК, във вр.с чл.145 и сл. от Административно-процесуалния
кодекс (АПК), образувано по протест от П. В. -
прокурор в Окръжна прокуратура-гр.Шумен, срещу чл.7 ал.3, чл.15 ал.3, чл.23
ал.1 т.1 и чл.26 ал.2 и ал.3 от Наредбата за условията и реда за управление и
разпореждане с общински жилищни имоти в Община Каспичан, приета с Решение №193
по Протокол 16/25.03.2005 г. на Общински съвет – Каспичан.
В протеста се
релевират доводи за нищожност и незаконосъобразност на протестираните
подзаконови разпоредби, като постановени в противоречие с материално – правни
разпоредби и несъответстващи на целта на закона. В тази насока се сочи, че
разпоредбата на чл. 26, ал.2 и ал.3 от наредбата касае хипотеза, когато
плащането не е извършено в определения срок, заповедта за продажба на общинско
жилище да се отмени от кмета и преписката да се прекрати. Нормата на чл.
47, ал. 1 от Закона за общинската собственост /ЗОС/ установява възможността
общински жилища, предназначени за продажба да се продават след решение на
общинския съвет на конкретно определени лица, като условията и реда на продажба
се определят от ОбС в наредба, издадена на осн. чл. 45а от същия закон. В ЗОС обаче не е
предвидена възможност за отмяна на влязъл в сила административен акт, с който е
признато правото на едно лице да закупи общинско жилище от органа, издател,
поради което е недопустимо компетентност да се присвоява с подзаконов
нормативен акт, тъй като е извън рамките на законовото препращане. В този
смисъл протестираната подзаконова разпоредба на чл. 26, ал. 2 и ал.3 от
наредбата противоречи на нормативеин акт от по-висока степен, какъвто е ЗОС,
което обосновава незаконосъобразността на същата. Аналогични са и доводите
досежно противоречие на разпоредбите на чл.7 ал.3, чл.15 ал.3, чл.23 ал.1 т.1 от
наредбата с по-високия по степен нормативен акт-ЗОС и ЗМДТ.
Въз основа на
изложеното, вносителят моли съда да отмени посочените разпоредби от Наредбата /
или да обяви нищожността им/, както и да присъди направените по делото
разноски. В съдебно заседание представителят на Окръжна прокуратура – Шумен
поддържа протеста на основание изложените в него съображения.
Ответникът –
Общински съвет – гр. Каспичан в съдебно заседание се представлява от адв. Р. Т.,
ШАК, която изразява становище за допуснати нарушения на
административно-производствените правила при приемането на Наредбата за
условията и реда за управление и разпореждане с общински жилищни имоти в Община
Каспичан, като сочи, че е взето решение за изработването на изцяло нов проект
на Наредба, след произнасянето на съда по оспорените разпоредби.
Шуменският
административен съд, като прецени събраните по делото доказателства, прие за
установено следното:
С Решение №193
по Протокол 16/25.03.2005 г. на Общински съвет – Каспичан е приета Наредба за условията и реда за управление и разпореждане с
общински жилищни имоти в Община Каспичан.
Видно от Протокол
16/25.03.2005 г., на заседанието на Общински съвет – Каспичан са присъствали 15
общински съветника от общо 17, като 15 са гласували «за» приемането на
наредбата. По делото е приложена и докладна записка от Валери Вълков, кмет на
Община Каспичан, съдържаща предложение за проект приемане на наредба,
регламентираща условията и реда за управление и
разпореждане с общински жилищни имоти в Община Каспичан.
Със съпроводително
писмо с рег. №ДА-01-117/15.01.2019 год. по описа на ШАдмС ответникът-ОбС-Каспичан
е изпратил на съда преписката, съдържаща материалите във връзка с приемане на
протестирания подзаконов нормативен акт. С уведомително писмо с рег. №ДА-01-664/05.03.2019
год. по описа на ШАдмС ответната страна заявява, че други документи, относими
към приемането на наредбата, не са налични.
При така
установените факти, съдът прави следните правни изводи: Предмет на оспорване са
разпоредбите на чл.7 ал.3, чл.15 ал.3, чл.23 ал.1 т.1 и чл.26 ал.2 и ал.3 от
Наредбата за условията и реда за управление и разпореждане с общински жилищни
имоти в Община Каспичан, приета с Решение №193 по Протокол 16/25.03.2005 г. на Общински
съвет – Каспичан, подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.
75, ал. 1 от АПК, подлежащ на проверка за законосъобразност. Протестът е
подаден от прокурор, който съгласно чл.
186, ал. 2 АПК разполага с правомощието да оспори пред настоящия съд
текстове на Наредбата, приета от ОбС –Каспичан, като това оспорване, според чл.
187, ал. 1 от АПК, не е ограничено със срок. Предвид изложеното,
оспорването е допустимо.
Разгледан по
същество и след проверка на административния акт, съгласно чл.
168, ал. 1 от АПК, във връзка с чл. 146
от АПК, съдът приема, че протестът се явява основателен по следните
съображения:
Оспорените
разпоредби са приети от Общинския съвет - орган на местното самоуправление,
определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с
осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности,
определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл. 21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения,
декларации и обръщения. Съгласно чл. 8 от
Закона за нормативните актове, общинският съвет може да издава наредби, с
които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от
тях обществени отношения с местно значение. Съгласно чл. 45а ал. 1 от ЗОС условията и редът за
установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в общински жилища се
определят с наредба на общинския съвет. Със същата наредба по чл. 45а ал. 1 от ЗОС се определят и
условията и редът за продажба на общински жилища от общинския съвет, съгласно
разпоредбата на чл.
47, ал. 3 от ЗОС.
Видно от
посочените в чл. 1 от Наредбата обществени отношения, предмет на регулация с
подзаконовия нормативен акт са именно редът и условията установяване на жилищни
нужди, за настаняване под наем и продажба на общински жилища, както и
стопанисването, ремонтите и поддръжката на общинските жилищни имоти, в
съответствие със ЗОС. Следователно, налице е законова делегация на
компетентност за регулиране с подзаконов нормативен акт на обществени
отношения, свързани с прилагане на отделни разпоредби на ЗОС и в частност,
касаещите условията и реда за установяване на жилищни нужди, за настаняване под
наем и продажба на общински жилища, като Решение №193 по Протокол 16/25.03.2005
г. на Общински съвет – Каспичан, е прието при наличие на необходимия кворум и
мнозинство.
Съдът констатира,
че подзаконовият нормативен акт е издаден при съществено нарушение на
административно производствените правила, разписани в чл. 28
от ЗНА в актуалната му редакция. Разпоредбата на чл. 28 от
ЗНА, в редакцията към момента на приемане на подзаконовия нормативен акт урежда
изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове.
В случая наредбата е внесена за
разглеждане с докладна записка изх. № 0256/04.05.2005 г. от Валери Вълков, кмет
на Община Каспичан, съдържаща предложение за проект приемане на наредба,
регламентираща условията и реда за управление и
разпореждане с общински жилищни имоти в Община Каспичан.
Според изявлението
на ответната страна в архива на ОбС –Каспичан, обективирано в уведомително
писмо рег. №ДА-01-664/05.03.2019 год. по описа на ШАдмС, не се съдържат
протоколи от заседания на комисиите, на които е обсъждана докладната записка и
приложения към нея проект на подзаконов нормативен акт. Внесеният проект е
приет на заседание на общинския съвет, проведено на 25.03.2005 г., като видно
от протокол 16/25.03.2005 г. при неговото разглеждане също не са посочени нито
причините, нито цели, които се поставят. Мотивите за изработването на
нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност
на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително
следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите
страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя
на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така
че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на
акта да възприеме съответния вариант на уредба на обществените отношения. В
случая към проекта за наредбата липсват мотиви, поради което съдът намира, че
оспорените разпоредби са приети при съществени нарушения на административно
производствените правила.
При направената
преценка за съответствие с материалния закон, съдът намира, че протестираните норми
са незаконосъобразни, по следните съображения:
Съгласно
чл. 7 ал.3 от Наредбата, с решение на общинския съвет в резервни жилища могат
да се настанят и кметове, заместник кметове и кметски наместници, които нямат
жилище в съответното населено място – за времето, през което заемат съответната
длъжност. Цитираната разпоредба противоречи на разпоредбата
на чл. 45 ал.1 и ал.2 от ЗОС, съгласно
която в резервните жилища се настаняват под наем за срок не по-дълъг от
две години лица:1. жилищата на които са станали негодни за обитаване в резултат
на природни и стихийни бедствия и аварии или са застрашени от самосрутване; 2.
в семействата на които са налице остри социални или здравословни проблеми. В
случая е налице изчерпателно изброяване на категориите лица в законовите
разпоредби, поради което разширяване кръга в разпоредба на подзаконов
нормативен акт е незаконосъобразно. Налице е и несъответствие с целта на
закона, тъй като законодателят е предвидил специфични условия, обслужващи
социални проблеми на обществото.
От изложено по
–горе се налага извода, че чл. 7 ал.3 от Наредбата противоречи на нормативен
акт от по-висока степен, поради което следва да бъде отменена и на това основание.
Разпоредбата на
чл. 23 ал.1 т.1 от Наредбата разписва, че наемател на общинско жилище може да
го закупи, при условие, ч е български гражданин. В протеста се твърди, че тази
норма в частта "български" е незаконосъобразна, тъй като Закона за общинската
собственост няма подобно ограничение само за български граждани.
В редакцията към
2005 г., чл.
43 ал.1 от Закона за общинската собственост има следното съдържание: В
жилищата за отдаване под наем се настаняват нуждаещи се от жилище български
граждани, чиято жилищна нужда се установява при условия и по ред, определени с
правилника за прилагане на закона. Със законодателната реформа с ДВ бр.
101/2004 г. е премахнато изискването нуждаещите се лица да са български
граждани и съгласно настоящата редакция на чл.
43, т. 1 от Закона за общинската собственост, в жилища за отдаване под наем
се настаняват лица с жилищни нужди, установени по реда
на наредбата по чл. 45а, ал. 1.
Съгласно чл.
26, ал. 2 от Конституцията на Република България, чужденците, които
пребивават в Република България имат всички права и задължения по тази Конституция, с
изключение на правата и задълженията, за които Конституцията и
законите изискват българско гражданство.
От изложено по
–горе се налага извода, че чл. 23 ал. 1, т. 1 от Наредбата, в частта
"български" противоречи на нормативен акт от по-висока степен, поради
което следва да бъде отменена и на това основание.
Текстът на чл. 26
ал. 1 от наредбата по глава трета, регулираща режима на разпореждане с общински
жилищни имоти предвижда, че въз основа на решението на общински съвет по чл. 22,
кметът издава заповед, която се връчва на купувача срещу подпис. Съгласно ал. 2
на цитираната подзаконова норма, след плащането на цената, на дължимите данъци,
такси и режийни разноски в посочения в заповедта срок, кметът сключва договор
за продажба, а ал.3 гласи, че когато плащането не се извърши в определения
срок, заповедта се отменя от кмета и преписката се прекратява.
Според
разпоредбата на чл. 15, ал. 3 от наредбата, при условие, че настаненото
семейство не заеме определеното жилище в едномесечен срок от връчването на
заповедта за настаняване, същата се отменя от органа, който я е издал,
респективно от кмета на общината.
Режимът на
разпореждане с общински жилища е законово регламентиран в глава
пета на ЗОС. Съобразно разпоредбите на чл. 45а ал. 1 и чл. 47, ал. 3 от
същия, условията и редът за установяване на жилищни нужди, за настаняване под
наем в общински жилища и за продажба на общински жилища се определят от
общинския съвет в наредба по чл. 45а ал. 1 от наредбата. Компетентността на
органа винаги се определя в съответствие с материалния закон, което е пряко
следствие от нормата на чл. 4,
ал. 1 от КРБ. В този смисъл разпоредбите досежно компетентността не
подлежат на разширително тълкуване с оглед изключителния им характер. Ето защо
и компетентността на административния орган следва да е установена и да
произтича от закон и е недопустимо допълването й с подзаковон нормативен акт.
Доколкото в специалния закон-ЗОС не е изрично предвидена възможност за отмяна
на влязъл в сила административен акт, с който е признато правото на едно лице
да закупи общинско жилище или да бъде настанено в такова, поради което е
недопустимо допълнителното уреждане, респективно присвояването на такава компетентност
с подзаконов нормативен акт, тъй като същото е извън рамките на законовото
препращане. Съобразно цитираните по-горе разпоредби на чл.
54а ал. 1 и чл.
47, ал. 3 от ЗОС такова законово препращане е налице само досежно
регламентиране на условията и реда за установяване на жилищни нужди и
настаняване под наем в общински жилища, както и досежно определяне на условията
и реда за продажба на общински жилища, но не и касателно последващата отмяна на
влезлите в сила индивидуални административни актове за настаняване и продажба,
каквито съставляват заповедите на кмета за настаняване и продажба на общински
жилища. Такава възможност за отмяна на влязъл в сила индивидуален
административен акт, неоспорен пред съда е предвидена в чл. 99 от АПК в производството по възобновяване на производството по издаване на административни
актове и то само при наличие на някое от изрично упоменатите в чл. 99 от АПК основания за възобновяване. В случая обаче протестираните подзаконови
разпоредби не се основават на правилата на АПК, поради което е недопустимо
изключения от предвидения със закон /ЗОС/ ред включително и относно
компетнтостта на административния орган да се уреждат с подзаконов нормативен
акт. Съгласно чл.
15 от ЗНА, наредбата трябва да съответства на Конституцията и на
другите нормативни актове от по-висока степен и ако противоречат на нормативен
акт от по-висока степен, се прилага последния. В този смисъл с наредба не могат
да се създават разпоредби, които да влизат в колизия и да противоречат на
нормативен акт от по-висока степен.
С протестираната разпоредба на чл. 26
ал.2 от Наредбата е регламентирано, че след плащане на цената, на дължимите
данъци, такси и режийни разноски в посочения в заповедта срок, кметът сключва
договор за продажба.
Изхождайки от
езиковото значение на понятието "режийни
разноски" - те представляват разходи за административно-управленски апарат
извън заплатите. Това значение доближава режийните разноски до понятието
"такса", предмет на регулиране със Закона за местните данъци
и такси и местната наредба по прилагането му, в които също липсва легална
дефиниция на термина "режийни
разноски".
В чл. 6,
ал.1 от ЗМДТ изрично и лимитивно са регламентирани видовете местни такси,
които могат да се събират от общините, а принципите относно определянето на
техния размер са уредени в разпоредбите на чл. 7
и чл. 8
от ЗМДТ. Сред местните такси по чл. 6,
ал. 1 от ЗМДТ, са и таксите за административни услуги /чл. 6, ал.1, б.
е"/, като видовете административни услуги, за който общинските съвети са
овластени да определят размер на такса, са посочени в чл. 110
и сл. от ЗМДТ. Съгласно разпоредбата на чл. 111
от ЗМДТ, по производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване
на вещни права върху общински имоти, се заплаща такса. Тази такса служи за
покриване на направените от общината разходи за материално-техническо и
административно обслужване на посочените процедури, в т. ч. за възнаграждения
на експертите, участващи в реализацията им, за оценки, канцеларски разходи,
консумативи, съобщаване и т.н. Основанието за събирането на посочената такса,
регламентирано в чл.
111 от ЗМДТ, е идентично с основанието за заплащане на режийни разноски от
физически и юридически лица при разпоредителни сделки с имоти – общински
собственост.
Ето защо съдът
приема, че регламентацията в разпоредбата на чл. 26 ал.2 от Наредбата, не въвежда заплащането на нерегламентирана в закон
местна такса по см. на чл. 6,
ал.1 от ЗМДТ, като публично общинско вземане по чл.
162, ал.2, т.3 от ДОПК, а предвижда такса за административна услуга по чл. 111
от ЗМДТ в производствата по разпореждане с имоти и вещи – общинска
собственост. Наименуването на дължимата се парична престация като "режийни
разноски", не е достатъчно и съотв. не е основание да се приеме, че
органът на местно самоуправление е регламентирал събирането на непредвидена в
закона местна такса. Използването на общоприетия в редица актове /вкл. и в §3,
ал.2 от ПР на приетия от МС Правилник за прилагане на ЗДС/ термин "режийни
разноски", за наименуването на дължимата се такса по производства за
продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти, не променя
нито същността, нито характера и съдържанието на паричната престация като такса
за административна услуга по чл. 111
от ЗМДТ. Режийните разноски в производствата по разпореждане с общинско
имущество са материално-техническите и административните разходи, които
общината извършва при подготовката и провеждането на процедурите за
разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост. Тези именно разноски са
разходите, които местната такса за административна услуга по чл. 111
от ЗМДТ, цели да възстанови, по аргумент от чл.
115а, ал.1 от ЗМДТ. Ето защо настоящият съдебен състав приема за
неоснователни релевираните в протеста доводи, че органът на местно
самоуправление без каквото и да е било правно основание регламентира
заплащането на "режийни разноски" в производства по разпореждане с
имоти и вещи – собственост на Община Каспичан. Регламентацията черпи своето
нормативно основание от разпоредбата на чл. 111
от ЗМДТ, като събирането на този вид местна такса /за административни
услуги/, се свързва с нуждата от покриване на направените от общината разходи
по материално-техническото и административно обслужване в производствата по
продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти. В този
смисъл само по себе си словесното формулиране на местната такса за
административни услуги по чл. 111
от ЗМДТ като "режийни разноски" в приетата от Общински съвет – Каспичан
наредба не може да обоснове извод, че
Общински съвет – Каспичан е регламентирал в противоречие на нормативен акт от
по-висока степен събирането на непредвидена в закона местна такса и съответно
не обуславя незаконосъобразност на чл. 26 ал.2 от Наредбата.
Доколкото
обаче в атакуваната разпоредба се съдържат два термина с идентично съдържание –
„такса“ и „режийни разноски“, както беше изложено по-горе, то преповтарянето им
е излишно, доколкото в изпълнение на нормативният акт от по-висока степен ЗМДТ
е разписано задължението за заплащане на такса. Чрез дублирането на понятия с
еднакъв смисъл се създава правна неяснота и несигурност по отношение на
правните субекти.
Независимо
от изложеното, доколкото в настоящото производство се установи, че
подзаконовият нормативен акт е приет при допуснати съществени процесуални
нарушения, обсъждането на материалната незаконосъобразност е за пълнота на
изложението, като в случая процесуалната незаконосъобразност на атакуваните
разпоредби е достатъчно основание за тяхната отмяна.
С
оглед на изложеното, съдът намира, че протестът е основателен по отношение на
искането за отмяна на атакуваните разпоредби като незаконосъобразни.
Предвид
изхода на спора, на Окръжна прокуратура – Шумен следва да бъдат присъдени
направените съдебни разноски в размер на 20 лева, представляващи заплатен
депозит за публикация в «Държавен вестник».
Водим от горните
мотиви и на основание чл.
193, ал.1 от АПК, съдът,
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Шумен
разпоредбите на чл.7 ал.3, чл.15 ал.3, чл.23 ал.1
т.1 и чл.26 ал.2 и ал.3 от Наредбата за условията и реда за управление и
разпореждане с общински жилищни имоти в Община Каспичан, приета с Решение №193
по Протокол 16/25.03.2005 г. на Общински съвет – Каспичан.
ОСЪЖДА
Общински съвет – Каспичан да заплати на Окръжна прокуратура – Шумен сумата от
20 (двадесет) лева, представляваща направените по делото разноски.
Решението подлежи на касационно
обжалване пред Върховния административен съд на Република България гр. София в
14-дневен срок от съобщаването му чрез изпращане на препис по реда на чл.137 от АПК.
РЕШЕНИЕТО да се обяви по
реда на чл.194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:........................
ЧЛЕНОВЕ: 1. ...........................
2. ...........................