Р
Е Ш Е Н И Е
№
/ 10.12.2020 г., гр.Добрич
В ИМЕТО НА НАРОДА
ДОБРИЧКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в
публично заседание на шестнадесети ноември през две хиляди и двадесета година,
в състав :
ПРЕДСЕДАТЕЛ: СИЛВИЯ САНДЕВА
При
участието на секретаря ИРЕНА ДИМИТРОВА, като
разгледа докладваното от председателя адм. дело № 465 по
описа на съда за 2020 година и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
по делото е по реда на чл.145 и сл. от АПК, във вр. чл. 405 от КТ.
Образувано
е по подадена чрез пълномощник жалба от СУ “Христо Смирненски”, БУЛСТАТ *********,
с. Оброчище, община Балчик, ул. “Мусала” № 1, представлявано от директора Р.Т.К.,
срещу задължително предписание по т.1 от протокол за извършена проверка с изх.№
ПР2008909/13.07.2020 г., издадено от служители на Дирекция “Инспекция по
труда” - Добрич, с което е предписано на
жалбоподателя да изиска от Служба по трудова медицина извършване на анализ на
здравното състояние на работниците във връзка с условията на труд след
извършени медицински прегледи от СТМ на основание чл.25 от ЗЗБУТ, във вр.
чл.11, ал.7 от Наредба № 3 за условията и реда за осъществяване на дейността на
службите по трудова медицина. В жалбата се излагат съображения за неправилност
на оспореното предписание като издадено при допуснати съществени нарушения на
административнопроизводствените правила, изискващи изясняване на
обстоятелствата по проверката, в противоречие с материалния закон и
несъответствие с целта на закона. Твърди се, че констатациите в протокола за
извършена проверка, въз основа на които е издадено предписанието, не отговарят
на действителното положение. Административният орган не е установил реалната
фактическа обстановка в рамките на назначената проверка, а е предпочел да
презумира във вреда на жалбоподателя. Твърди се, че с призовките за представяне
на документи не е изискано изрично предоставянето на здравен анализ на работещите
в училището. Сочи се, че към датата на проверката и датата на съставяне на
протокола жалбоподателят е бил в изпълнение на задължението си по чл.11, ал.7
от Наредбата, поради което не са били налице предпоставките по чл.404, ал.1 от КТ за налагане на принудителна административна мярка за извършено нарушение на
трудовото законодателство. Твърди се също, че към датата на съставяне на
протокола за училището е съществувало задължение да осигури извършването на
здравен анализ единствено за 2018 г. и предхождащите я години, но не и за 2019
г., тъй като съгласно чл.11, ал.9 от Наредбата службите по трудова медицина
изготвят и предоставят на работодателите до 30 юли на съответната година
обобщените анализи по чл.11, ал.7 за предходната година. Следователно
проверяващият би могъл да изиска представяне на здравен анализ за 2019 г. едва
след като той бъде предоставен на работодателя от службата по трудова медицина,
срокът за което все още не е бил изтекъл нито към момента на извършване на
проверката, нито към датата на налагане на принудителната административна
мярка. Счита се, че предписание, което указва на работодателя да изиска
изпълнение на законово задължение, срокът на което все още не е изтекъл, не
съответства на целта на административната принуда за предотвратяване и
преустановяване на нарушенията на трудовото законодателство. Законът сам по
себе си кани и не следва училището да отправя допълнителни искания към службата
по трудова медицина. Твърди се, че ако административният орган е искал да
установи дали е спазено изискването за представянето на здравен анализ за 2019
г., е следвало да назначи отделна проверка след изтичането на законовия срок –
30 юли, а не да предписва други срокове, презюмирайки бъдещо нарушение на
закона и използвайки правомощието си да наложи принудителна административна
мярка по чл.404, ал.1 от КТ. По тези съображения се иска отмяна на оспореното
предписание като незаконосъобразно и присъждане на сторените разноски по
делото.
Ответникът
– Дирекция ”Инспекция по труда” -
Добрич, не изразява становище по основателността на жалбата.
Съдът,
след преценка на събраните по делото доказателства и въз основа на наведените
от страните доводи и възражения, намира следното от фактическа страна:
Жалбата
е подадена в законоустановения 14-дневен срок от датата на съобщаване на акта, от
легитимирано лице, адресат на принудителната административна мярка, поради
което е процесуално допустима, а разгледана по същество е и основателна.
Съгласно
протокол с изх. № ПРО2008909/13.07.2020 г., издаден от служители на Дирекция “Инспекция по
труда” – Добрич, в периода от 01.04.2020 г. до 13.07.2020 г. е извършена проверка по спазване на трудовото
законодателство и ЗЗБУТ на СУ “Христо Смирненски”, с.Оброчище, община Балчик,
при която са констатирани 17 нарушения, първото от които е, че работодателят не
е осигурил на работещите в “дружеството” реално обслужване от Служба по трудова
медицина и не е представил здравен анализ на здравното състояние на работниците
във връзка с условията на труд в нарушение на чл.25 от ЗЗБУТ, във вр. чл.11,
ал.7 от Наредба № 3 за условията и реда за осъществяване на дейността на
службите по трудова медицина (по-нататък Наредбата). За предотвратяване и
отстраняване на констатираните нарушения, както и за предотвратяване и
отстраняване на вредните последици от тях на основание чл.404, ал.1 от КТ са
дадени три задължителни предписания. С първото от тях на работодателя е
предписано да изиска от Служба по трудова медицина (СТМ) извършване на анализ
на здравното състояние на работниците в “дружеството” във връзка с условията на
труд след извършени медицински прегледи от СТМ на основание чл.25 от ЗЗБУТ, във
вр. с чл.11, ал.7 от Наредбата, като е даден срок за изпълнението му –
25.08.2020 г. Протоколът със задължителните предписания е връчен на 15.07.2020
г. на работодателя, който го е обжалвал по административен ред пред
изпълнителния директор на ИА “Главна инспекция по труда”. По отношение на т.1
от задължителните предписания в жалбата е посочено, че принудителната
административна мярка е издадена в нарушение на административнопроизводствените
правила, тъй като анализът на здравното състояние на работниците в училището е
предявен на проверяващите служители заедно с предоставената им документация,
която е изискана от тях. С решение с изх. № 20063342 от 19.08.2020 г.
по-горестоящият административен орган е отменил задължителните предписания по
т.2 и т.3 от протокола за извършена проверка и е отхвърлил като неоснователна жалбата
срещу задължителното предписание по т.1 от протокола по съображения, че
приложеното към жалбата заверено копие на здравен анализ от 2018 г. не е годно
отменително основание, тъй като такъв анализ не е представен нито за 2019 г.,
нито за 2020 г. Именно това задължително
предписание е обжалвано пред съда и е предмет на разглеждане в настоящото
административно производство.
В хода
на производството пред съда са представени анализ и оценка на моментната
заболяемост на работещите в СУ „Христо Смирненски“ с.Оброчище за 2018 г. и
анализ и оценка на временната неработоспособност на работещите в СУ „Христо
Смирненски“ с.Оброчище за 2019 година.
Въз
основа на така установената фактическа обстановка съдът приема от правна страна
следното :
Предмет на оспорване в настоящото
производство е задължително предписание по чл.404, ал.1, т.1 от КТ, съгласно
който при изпълнение на служебните си задължения контролните органи на
инспекцията по труда могат да дават задължителни предписания за отстраняване на
нарушенията
на трудовото законодателство, както и за отстраняване на недостатъците по
осигуряването на здравословни и безопасни условия на труда. В чл.399 от КТ е посочено, че
контролът по спазването на трудовото законодателство във всички отрасли и
дейности се осъществява от Изпълнителната агенция “Главна инспекция по труда”,
чието териториално звено е и Дирекция “Инспекция по труда” – Добрич.
Следователно оспореното
предписание е издадено от компетентен орган, в кръга на правомощията му по
закон. Спазена е и предписаната от закона писмена форма. При издаването на акта
обаче са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените
правила, нарушение на материалния закон и несъответствие с целта на закона.
Задължителните предписания по
чл.404, ал.1, т.1 от КТ по своята правна същност са принудителни
административни мерки, които се прилагат за предотвратяване и преустановяване на
нарушенията на трудовото законодателство, както и за предотвратяване и
отстраняване на вредните последици от тях. Следователно основната материалноправна
предпоставка за прилагането на тези мерки е наличието на извършено
административно нарушение на трудовото законодателство без значение на вида и
правните му последици.
За да наложи процесната
принудителна административна мярка, административният орган е приел, че
работодателят е допуснал нарушение на чл.25 от ЗЗБУТ, във вр. чл.11, ал.7 от
Наредбата.
В случая от събраните по делото
писмени доказателства не може да се направи такъв обоснован извод.
Съгласно разпоредбата на чл.25,
ал.1 от ЗЗБУТ работодателите осигуряват обслужване на работещите от
регистрирани служби по трудова медицина.
Разпоредбата на чл.11, ал.7 от
Наредбата предвижда, че службите по трудова медицина
ежегодно изготвят обобщени анализи на здравното състояние на работещите за
всяко от обслужваните предприятия във връзка с конкретните условия на труд. Тези анализи се правят въз основа на резултатите от извършените медицински прегледи и
изследвания, информацията за временната неработоспособност по данни от копия на болнични листове,
предоставени от работодателя, информацията за трайната неработоспособност по данни от работодателя и/или работещия, информацията за
регистрирани професионални болести и информацията за трудовите злополуки по данни от работодателя и/или работещия. Според ал. 9
на същия текст службите по трудова медицина изготвят и предоставят до 30 юли на съответната
година обобщените анализи по ал. 7 за предходната година на работодателя на
обслужваното предприятие и на регионална инспекция по опазване и контрол на общественото
здраве, на територията на която се намира обслужваното предприятие, т.е. срокът
за изготвянето и предоставянето на обобщен годишен анализ на здравословното
състояние на работещите в предприятието е до 30 юли на годината, следваща
годината на анализа.
От тълкуването на
тези разпоредби се налага изводът, че към датата на извършване на проверката е следвало
да бъдат изготвени и предоставени от СТМ обобщените анализи за 2018 година и
предходните години и само тяхната липса би могла да се третира като нарушение
на разпоредбите на чл.25 от ЗЗБУТ, във вр. чл.11, ал.7 от Наредбата дотолкова,
доколкото крайната дата за изготвяне и предоставяне на обобщения анализ за 2019
г. (30.07.2020 г.) все още не е била настъпила.
От представените с
жалбите по административен и съдебен ред доказателства се установява безспорно,
че има изготвен такъв анализ за 2018 г. (друг е въпросът дали този анализ
отговаря на нормативните изисквания, защото това не е предмет на предписанието),
поради което не е ясно въз основа на какви данни проверяващите органи са
приели, че училището е нарушило разпоредбите на чл.25 от ЗЗБУТ, във вр. чл.11,
ал.7 от Наредбата и в какво точно се изразява това нарушение. От приложените по
делото призовки по чл.45, ал.1 от АПК е видно, че с тях не са изискани каквито
и да е обобщени анализи на здравното състояние на работещите в училището. Единствените
документи, които са поискани от работодателя, са оценка на риска, протоколи от
ел.измервания, микроклимат, осветеност и последен проведен инструктаж по
безопасността на труда. При това положение е неразбираемо за съда кои са
конкретните факти, обусловили преценката на органа, че е налице извършено
административно нарушение, което да налага издаването на задължително
предписание.
В производството по
контрол не следва да има съмнения за представителя на
проверяваното лице относно характера, обема и документацията, която ще бъде
проверявана, което е процесуална гаранция за упражняване на процесуалните му
права на защита и за охраняване на интересите му. В случая това не е спазено и изводите
за извършено административно нарушение са направени, без да са изискани и събрани
всички необходими доказателства за изясняване на правнорелевантните факти и
обстоятелства по спора. Административният орган дори не се е постарал да посочи
какви процесуални мерки е предприел за установяване на случая. В протокола с
констатации няма описание на това какви действия са извършени по време на
проверката и в какво се е изразила проверката по документи на по-късна дата, какви
и колко призовки и съобщения са изпращани на работодателя и кои от указанията в
тях не са изпълнени. От материалите по делото се установява, че няма опис на
документите, по които е извършена проверката. В протокола не е посочено какви
документи са изисквани, представени и проверени от проверяващите органи, за да
може да се извърши проверка на верността на констатациите, които са направени.
Административният орган не е изложил каквито и да е фактически мотиви за установените
от него обстоятелства, задоволявайки се единствено с вписването, че проверката е
извършена по Мярка 8 от годишния план за 2020. Нещо повече, от съдържанието на
протокола не е ясно кой здравен анализ не е представен и съответно е предписано
да бъде изискан от службата по трудова медицина след извършени медицински
прегледи. В него е посочено само, че работодателят не е представил здравен
анализ за здравното състояние на работниците във връзка с условията на труд и
следва да изиска извършването на такъв от службата по трудова медицина, но не и
за коя конкретна година, т.е. налице е пълна неяснота и неопределеност както на
предмета на извършеното нарушение, така и на предмета на издаденото
задължително предписание, което не само нарушава правото на защита на
проверяваното лице, но и възпрепятства съдебната проверка за законосъобразност
на акта.
Съгласно ТР № 16/1975
г. на ОСГК на ВС мотивите към административния акт могат да бъдат изложени и
отделно от самия акт, например в съобщението до страните, или в друг документ
към изпратената преписка, ако изхождат от същия административен орган, който е
издал акта, но случая няма такива документи, нито препращане към такива
документи, от които да се изведат конкретните съображения на административния
орган за прилагане на процесната мярка. Едва в решението по чл.97, ал.1 от АПК е посочено,
че не са представени анализи за 2019 г. и 2020 г., но в него не е съобразено, че
престацията за изготвянето на анализите за тези две години не е била дължима
(изискуема) към датата на издаване на предписанието. Основателно е възражението
на жалбоподателя, че ако административният орган е искал да установи дали е
спазено изискването за предоставянето на здравен анализ за 2019 г., е следвало
да назначи отделна проверка след изтичането на определения нормативен срок
(30.07.2020 г.), а не да предписва други срокове, презюмирайки бъдещо нарушение
на закона. При положение че към датата на извършване на проверката и към датата
на издаване на задължителното предписание крайният срок за изготвяне и предоставяне
на обобщения анализ за 2019 г. (още по-малко пък за 2020 г.) все още не е бил
изтекъл, а обобщеният анализ за 2018 г. е бил налице (това обстоятелство не е
оспорено и от по-горестоящия административен орган), то липсват каквито и да е фактически
и правни основания да се приеме, че е допуснато административно нарушение на
трудовото законодателство и в частност на нормативните изисквания за ЗБУТ,
което да мотивира налагането на процесната принудителна административна мярка
по чл.404, ал.1, т.1 от КТ. Срокът е предвиден в нормативен акт, предсрочното
изпълнение е право на длъжника (СТМ), но не и задължение, поради което няма как
работодателят да изиска изготвянето и предоставянето на обобщен анализ преди да
е настъпила изискуемостта на престацията и неправилно административният орган
му е вменил това задължение с оспореното предписание. Действително срокът за
изпълнение на предписанието е изтичал след нормативноустановения срок за
изпълнение на задължението по чл.11, ал.7, във вр. ал.9 от Наредбата, но това
не променя извода, че към датата на издаването на обжалвания акт не е било
налице нарушение по смисъла на чл.404, ал.1, т.1 от КТ, предотвратяването и
отстраняването на което или на вредните последици от него да е изисквало
прилагането на държавната принуда.
Целите на принудителните
административни мерки, независимо от това дали са превантивни, преустановителни
или поправителни, се постигат само ако те бъдат наложени законосъобразно и
административният орган упражни правомощията си по разумен начин, добросъвестно
и справедливо, като приложи онези нормативно установени мерки, които се
основават на действителните факти от значение за случая. Формалното твърдение за
неспазване на законово задължение не удовлетворява изискването за обективност и
мотивираност на акта и води до опорочаване на задължителното предписание, което
се явява лишено от фактическо и правно основание. Констатациите в протокола не
отговарят на фактически състав, съставляващ нарушение на трудовото
законодателство, поради което неправилно административният орган е упражнил
правомощието си по чл.404, ал.1, т.1 от КТ.
С оглед на гореизложеното следва
да се приеме, че оспореният индивидуален административен акт е незаконосъобразен
и немотивиран, постановен при допуснати съществени нарушения на изискванията по
чл.35 и чл.36 от АПК, липса на конкретни фактически основания за налагане на
мярката, в противоречие с действителната фактическа обстановка, при неправилно
приложение на материалния закон и в несъответствие с целта на закона, поради
което следва да бъде отменен.
С оглед
на изхода от спора и на основание чл.143, ал.1 от АПК, ответникът следва да
бъде осъден да заплати на жалбоподателя сторените от него разноски по делото в
размер на 550 лева, представляващи платена държавна такса и платено адвокатско
възнаграждение съобразно представения списък на разноски и приложените към него
вноска бележка и договор за правна защита и съдействие.
Водим
от горното, както и на основание чл.172, ал.2 от АПК, съдът
Р Е Ш И
:
ОТМЕНЯ задължително
предписание по т.1 от протокол за извършена проверка с изх.№
ПР2008909/13.07.2020 г., издадено от служители на Дирекция “Инспекция по
труда” - Добрич, с което на основание
чл.404, ал.1, т.1 от КТ на СУ “Христо Смирненски”, БУЛСТАТ *********, с.
Оброчище, ул. “Мусала” № 1, представлявано от директора Р.Т.К., е предписано да
изиска от Служба по трудова медицина (СТМ) извършване на анализ на здравното
състояние на работниците във връзка с условията на труд след извършени
медицински прегледи от СТМ на основание чл.25 от ЗЗБУТ, във вр. чл.11, ал.7 от
Наредба № 3 за условията и реда за осъществяване на дейността на службите по
трудова медицина.
ОСЪЖДА
Дирекция “Инспекция по труда” – Добрич да заплати на СУ “Христо Смирненски”,
БУЛСТАТ *********, с. Оброчище, ул. “Мусала” № 1, представлявано от директора Р.Т.К.,
сумата от 550, 00 лева, сторени разноски по делото.
РЕШЕНИЕТО
подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния
административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му
на страните.
Административен
съдия :